Проблемы повышения эффективности исполнения судебных актов

УДК 347.964.1 

Страницы в журнале: 102-106

Ю.В. Белянов,

аспирант междисциплинарной кафедры гуманитарных дисциплин Российского государственного торгово-экономического университета Россия, Москва byv.sbrf@ya.ru

Рассматриваются некоторые проблемы повышения эффективности исполнительного производства в целом и деятельности службы судебных приставов по исполнению судебных актов в частности и предлагаются способы решения данных проблем.

Ключевые слова: исполнительное производство, исполнение судебных решений, судебный пристав-исполнитель, повышение эффективности взыскания.

Статья 45 Конституции Российской Федерации 1993 года гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина. Своими решениями суды восстанавливают нарушенные права. При отсутствии реальной возможности исполнить решение суда судебный процесс может потерять всякий смысл. Российское законодательство дает своим гражданам такую возможность путем создания специального органа исполнительной власти — Федеральной службы судебных приставов (ФССП России), призванной реализовать права взыскателей (в случае неисполнения судебных решений добровольно) посредством исполнительного производства. Под исполнительным производством следует понимать процесс реализации актов юрисдикционных органов путем осуществления принудительных мер, закрепленных в законе и направленных на исполнение требования правообладателя к обязанному лицу, признанного вступившим в законную силу решением юрисдикционного органа, имеющего своим предметом совершение обязанным лицом каких-либо действий в пользу правообладателя. Согласно ст. 1 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон № 229-ФЗ) данный нормативный правовой акт регулирует порядок принудительного исполнения не только судебных актов, но и актов других органов и должностных лиц,  которым при осуществлении должностных полномочий предоставлено право возлагать на других лиц определенные обязанности. При разрешении правовых споров суды своими решениями устанавливают права и обязанности сторон по делу, а также обязывают должника к совершению определенных действий в интересах кредитора либо воздержанию от них. Если должник не исполняет решение в добровольном порядке, истец вправе потребовать от государства принятия мер к тому, чтобы его требование, признанное судом правомерным, было исполнено.

Для повышения эффективности исполнения судебных решений необходимо выявить наиболее актуальные проблемы, требующие немедленного разрешения, рассмотреть их суть и причины, а также выработать возможные пути их разрешения.

Основной проблемой исполнительного производства является низкая эффективность  деятельности ФССП России при исполнении судебных решений. Согласно официальной статистике ФССП России по итогам работы за 2011 год из 51,3 млн находившихся на исполнении исполнительных производств окончено и прекращено около 34,1 млн [6]. На первый взгляд, показатели довольно высоки, однако на конференции, проводившейся 23.09.2012, директор ФССП России главный судебный пристав А.О. Парфенчиков отметил, что основное количество исполнительных производств составляют штрафы (10 млн из 17 млн возбужденных исполнительных производств за 1 полугодие 2012 года [3]), задолженность по которым, как правило, незначительна. Рассматривая вышеупомянутую статистику, в первую очередь следует обратить внимание на общую сумму, подлежащую взысканию, а не количество исполнительных производств. Согласно тем же данным общая сумма задолженности по исполнительным документам за 2011 год составила 2,1 трлн руб., из которых ФССП России удалось взыскать только 373,8 млрд руб. Важно понимать, что столь низкие показатели указывают на невозможность большинства взыскателей удовлетворить свои законные интересы и нарушенные права, предъявив исполнительный документ в ФССП России.

Отсутствие возможностей быстрого и правильного принудительного исполнения судебного акта приводит к ситуации, когда в отношениях гражданского оборота выгоднее быть должником, нежели кредитором. В ряде случаев это приводит к использованию неправовых способов взыскания и понуждения к исполнению обязательств, влечет за собой криминализацию отношений гражданского оборота. Наличие сильной системы исполнения судебных решений, быстрое и эффективное их исполнение являются одними из основных факторов, влияющих на эффективность и авторитет власти.

Учитывая данные негативные факторы, в Российской Федерации уже проводили кардинальные перемены в сфере законодательства об исполнительном производстве путем принятия Закона № 229-ФЗ. Вместе с тем утратил силу Федеральный закон от 21.07.1997 № 119-ФЗ с аналогичным названием и предметом регулирования (далее — Закон № 119-ФЗ). Несмотря на принятие Закона № 229-ФЗ, осталось много пробелов, недоработок, а также правовых норм, требующих совершенствования, что подтверждается большим количеством внесенных изменений в данный нормативный документ (около 30 редакций за 6 лет применения).

Так, действующим законодательством нечетко урегулирован вопрос о представительстве в исполнительном производстве. В соответствии с ч. 1 ст. 54 Закона № 229-ФЗ полномочия руководителей организаций и органов, действующих от их имени, подтверждаются представленными ими судебному приставу-исполнителю документами, удостоверяющими их служебное положение, а также учредительными и иными документами. Доверенность, выдаваемая от имени организации другому лицу, должна быть подписана руководителем или иным уполномоченным на то лицом и скреплена печатью организации. На практике встречаются вопросы, касающиеся применения института доверенности. В соответствии с ч. 2 ст. 30 Закона № 229-ФЗ при предъявлении исполнительного документа с целью возбуждения исполнительного производства взыскатель к своему заявлению обязан приложить доверенность. По общему правилу, территориальные отделы управлений федеральной службы судебных приставов принимают исполнительные документы при наличии заверенной копии доверенности, требуя оригинал документа и паспорт предъявителя. Однако некоторые территориальные отделы управлений ФССП  России отказывают в принятии исполнительных документов к принудительному исполнению, требуя приложить оригинал доверенности к заявлению. Как правило, доверенность представителя организации выдается сотруднику в одном экземпляре, поэтому возникает проблема при предъявлении нескольких исполнительных листов. Очевидно, что законодатель в ст. 30 Закона № 229-ФЗ подразумевал приложение к исполнительному документу копии доверенности,  но прямо это не указано. Также логично предположить, что копия доверенности должна быть заверена печатью организации или нотариально, но некорректная фраза усложняет процесс предъявления исполнительных документов к исполнению, порождает неточность в законодательстве и дает законную возможность судебным приставам территориальных отделов управлений ФССП России отказывать в возбуждении исполнительного производства или попросту не принимать исполнительные документы к исполнению, тем самым нарушая законные интересы взыскателя. На практике данный вопрос разрешается лишь путем обжалования действий приставов в суде или в порядке подчиненности.

К сожалению, в процессе исполнения судебных актов часто встречаются случаи нарушения судебными приставами законодательства или законных интересов взыскателей, должников и других лиц, участвующих в исполнительном производстве. Далеко не всегда приставы признают незаконность своих действий, а жалобы в порядке подчиненности тоже не столь эффективны. Действенным способом защиты законных интересов сторон в исполнительном производстве в целях восстановления нарушенного права, который дает свои видимые результаты, является обращение в суд с жалобой на действия (или бездействие) судебного пристава-исполнителя.

Другой распространенной на практике проблемой является утрата судебными приставами-исполнителями исполнительных документов. Такие случаи в настоящее время носят массовый характер. Это происходит по вине судебных приставов, ввиду халатного отношения к исполнительным производствам, находящимся на исполнении, иногда ввиду пожаров в территориальных отделах управлений ФССП России (например, в 2011 году — в отделе по СВАО г. Москвы, в 2012 году — в отделе по ЮЗАО г. Москвы), а также в связи с передачей дел от одного исполнителя к другому при увольнении или смене участка работы. При утрате листа в управлении ФССП России взыскатель должен сначала письменно обратиться в территориальный отдел управления ФССП России, в котором находилось исполнительное производство, получить справку об утрате исполнительного документа, а затем обратиться в суд, выдавший исполнительный документ, с заявлением о получении дубликата. Получение дубликата исполнительного листа затягивает процесс взыскания до нескольких месяцев, создавая реальную возможность должникам для отчуждения имущества.

В целях решения данной проблемы необходимо оптимизировать процесс выдачи судом исполнительных документов, сократив срок рассмотрения данной категории дел, а также обязать судебных приставов по требованию взыскателей немедленно проверять наличие оригинала исполнительного документа в материалах исполнительного производства и сразу выдавать взыскателю необходимую справку. Кроме того, необходимо внести соответствующую правовую норму, согласно которой ведение исполнительного производства не прекращается на момент получения дубликата с целью сохранения ранее наложенных ограничений и арестов для исключения возможности отчуждения должником имущества.

Среди некоторых проблем, появившихся ввиду реформирования законодательства, следует отметить правопреемство в случае выбытия одной из сторон (смерть гражданина, реорганизация юридического лица, уступка требования, перевод долга). С принятием Закона № 229-ФЗ судебные приставы-исполнители не могут самостоятельно решать вопрос о правопреемстве и выносить постановление о замене выбывшей стороны. Судебные приставы-исполнители направляют правопреемников в соответствующий орган, выдавший исполнительный документ, для установления правопреемства. Разрешение данного вопроса подчас связано с установлением многих юридически значимых фактов, что существенно затягивает сроки ведения исполнительного производства.

Логичным решением данной проблемы является внесение в действующее законодательство соответствующих изменений, наделяющих судебных приставов-исполнителей правом самостоятельно выносить определение о замене выбывшей стороны при получении соответствующих документов, подтверждающих данный факт и факт проверки соответствующих сведений. С целью осуществления надлежащего контроля за этими действиями необходимо передать полномочия по утверждению данного определения старшему судебному приставу.

Важной проблемой является отсутствие заинтересованности судебных приставов в результате собственной работы, которое выражается в низкой эффективности, что подтверждается, к примеру, статистикой Свердловского областного суда, который подвел итоги работы в первом полугодии 2012 года. Из присужденных в пользу бюджета 138 млн руб. через посредничество службы судебных приставов было взыскано лишь 9 млн руб. Таким образом, приставам удалось передать в казну лишь 6,5% от положенной суммы. 16%, или 22 млн руб., граждане заплатили добровольно [2].

Приведенная статистика по конкретному региону является показательной и характеризует положение дел в данной сфере в целом по стране. Учитывая, что методы принуждения должны быть более эффективными, нежели ожидание возникновения добровольного желания должника погасить задолженность, можно сделать очевидный вывод о недостаточной эффективности работы сотрудников территориальных органов ФССП России, которая в первую очередь вызвана отсутствием заинтересованности в высоких результатах своей деятельности.

Заинтересованность в результатах работы в первую очередь создается путем обеспечения достойного уровня оплаты труда судебного пристава-исполнителя. Однако, к примеру, в Москве, согласно данным ресурса «Яндекс. Работа», средняя заработная плата судебного пристава-исполнителя составляет не более 15—20 тыс. руб. [1] 

Сотрудники органов ФССП России относятся к федеральным государственным гражданским служащим. Заработная плата такого рода служащим устанавливается в соответствии со ст. 50 Федерального закона от 27.07.2004 № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации» (далее — Закон № 79-ФЗ), а также в соответствии с положениями Указа Президента РФ от 25.07.2006 № 763 «О денежном содержании федеральных государственных гражданских служащих». Вместе с тем действие ч. 11 ст. 50 Закона № 79-ФЗ, предусматривающей ежегодную индексацию размеров окладов денежного содержания по должностям федеральной гражданской службы, приостановлено до 01.01.2014.

По словам председателя Московского городского суда О.А. Егоровой, «в Москве не дорабатывают судебные приставы. Работают люди, которые не заинтересованы». Председатель Московского городского суда отметила, что зарплата столичного пристава в среднем достигает 15 тыс. руб., «они не держатся за эту работу, рынок труда большой». В конце октября О.А. Егорова на заседании общественной комиссии при Московском городском суде заявила, что «подчас исполняется только 10% судебных актов. <…> О каком доверии к судебной системе можно говорить, если 90% принятых судами решений не исполняется, в том числе и по вине судебных приставов-исполнителей» [4]. Заместитель главного судебного пристава Российской Федерации Т. Игнатьева также считает, что «социальные гарантии для приставов — это важно. Неправильно, когда человек с зарплатой в 12 тысяч рублей занимается исполнительным производством на 1,2 миллиарда рублей» [8].

Законодательство тоже менялось не в сторону повышения оплаты труда судебных приставов. В соответствии со ст. 89 ранее действовавшего Закона № 119-ФЗ судебный пристав-исполнитель, обеспечивший реальное и своевременное исполнение исполнительного документа, получал вознаграждение в размере 5% от взысканной им суммы или стоимости имущества, но не более 10 минимальных размеров оплаты труда, а по исполнительному документу неимущественного характера — 5 минимальных размеров оплаты труда. Ранее, до принятия Закона № 229-ФЗ, данная статья играла важнейшую роль в мотивации судебных приставов-исполнителей к работе, обеспечивая реальное исполнение решений суда.

Законодатель посчитал данную норму нецелесообразной и ввел исполнительный сбор 7%, который взыскивается уже не в пользу судебного пристава-исполнителя, а в пользу государства. Данное существенное изменение кардинально изменило работу ФССП России, а конкретно — судебных приставов-исполнителей, заметно понизив уровень исполнения решений судов [5]. Теперь приставам выгоднее бездействовать, оканчивать исполнительные производства актом о невозможности взыскания, а также прекращать исполнительные производства по любым другим основаниям, нежели реально пытаться взыскивать денежные средства с должников. Так, государство, убрав пятипроцентное вознаграждение судебных приставов, до настоящего времени не смогло обеспечить достойный уровень заработка на данной государственной службе, приравняв ее по уровню дохода к профессии дворника. Отсутствие материальной заинтересованности приводит к бездействию и халатности со стороны судебных приставов, обеспечивая постоянную текучесть кадров, низкую юридическую подготовленность специалистов, готовых работать за данную заработную плату. Руководствуясь изложенным, можно сделать вывод о том, что увеличение денежного содержания судебным приставам-исполнителям является первостепенной задачей. Считаем необходимым возврат нормы, согласно которой судебный пристав-исполнитель лично получал определенный процент от взысканной суммы.

Следует отметить, что отсутствие достойного уровня заработной платы судебных приставов нередко приводит к коррумпированности сотрудников службы. Так, согласно официальной статистике, предоставленной ФССП России за первое полугодие 2011 года, количество уголовных дел, возбужденных против судебных приставов, составило 382. Кроме того, актуальной проблемой является большая загруженность сотрудников органов ФССП России. Ввиду последствий неблагоприятных изменений в экономике страны в последние годы неуклонно растет и количество исполнительных производств, при этом штатная численность сотрудников кардинально не изменяется. Результатом является чрезмерная загруженность судебных приставов-исполнителей и их помощников: на начало 2010 года (15 млн исполнительных производств) максимальное рабочее время, которое в среднем могло быть потрачено судебным приставом на одно исполнительное производство, составляло 52 мин (исходя из фонда рабочего времени с учетом времени очередных отпусков, без учета времени отпусков за ненормированный служебный день и выслугу лет и без учета больничных и учебных отпусков). Для сравнения: в 2009 году — 1 ч 4 мин, в 2006 году — 1 ч 22 мин [7].

В Федеральном законе от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» сформулированы общие требования, предъявляемые к лицам, назначенным на должность судебного пристава-исполнителя. Так, судебным приставом может быть только гражданин РФ, достигший двадцати одного года, имеющий полное среднее или среднее профессиональное образование. Для старшего судебного пристава необходимо высшее юридическое образование. Судебный пристав должен быть способен по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья выполнять возложенные на него обязанности, связанные с государственной службой. На должность судебного пристава не может быть назначен гражданин, имеющий судимость.

Для повышения эффективности работы ФССП и осуществления исполнительного производства, на наш взгляд, необходимо предъявлять более высокие требования к судебному приставу-исполнителю и предусмотреть не только среднее или среднее профессиональное образование, но и окончание специальных курсов, где бы изучался весь массив знаний, необходимый в настоящее время судебному приставу-исполнителю для успешной работы. После окончания курсов кандидаты на должность судебного пристава-исполнителя должны сдавать квалификационный экзамен. Сдача экзамена должна являться основанием для направления на стажировку, после успешного прохождения которой лицо назначается на должность. В настоящее время законодательством предусмотрены слишком низкие стандарты, что на практике приводит к низкой квалификации кадров ФССП России.

Несмотря на то, что данный перечень проблем не отображает все существующие недостатки, следует обратить внимание на необходимость внесения изменений в законодательство данной сферы, участие гражданского общества и государства в процессе реформирования механизма взыскания с целью определения методов решения проблем исполнительного производства.

Таким образом, наличие вышеперечисленных проблем, препятствующих правильному, а главное — своевременному исполнению судебных актов, свидетельствует о том, что существующая в настоящее время система законодательства об исполнительном производстве в Российской Федерации не является эффективной в полном объеме и требует постоянного совершенствования, в первую очередь путем пересмотра существующих или принятия дополнительных правовых норм, касающихся оплаты труда судебных приставов, вопроса представительства в исполнительном производстве, обжалования бездействия судебных приставов-исполнителей и оперативного принятия мер по обращениям и жалобам взыскателей, получения дубликатов исполнительных документов, а также правопреемства при выбытии стороны. Решение данных проблем является основной задачей, стоящей перед законодателем и властными структурами. Вместе с тем очевидно, что государством принимаются попытки реформирования системы исполнительной власти в целом, повышения квалификации государственных служащих (в том числе и сотрудников ФССП России), планируется изменение системы оплаты их труда. Однако необходимо отметить, что предпринимаемых действий недостаточно для надлежащего повышения эффективности исполнения судебных актов. Необходимо реализовать дополнительные меры, в том числе целесообразно принимать во внимание предложенные в данной статье изменения, с целью выработки эффективных способов и путей решения актуальных проблем данной сферы.

Список литературы

1. Вакансии. URL: http://rabota.yandex.ru (дата обращения: 09.10.2013).

2. Гаврилова Н. Арифметика правосудия. Приставы исполняют не более 30 процентов судебных решений // Российская газета. Экономика УРФО. 2012. 9 авг. № 5854.

3. Интернет-конференция директора ФССП России А.О. Парфенчикова 23.09.2012 в ИА «Гарант» «Совершенствование законодательства РФ об исполнительном производстве» (стенограмма выступления). URL: http://www.fssprus.ru/internet-konferencija_direktora_federalnojj_sluzhby_ sudebnykh_pristavov_parfenchikova_artura_olegovicha_23_sentjabrja_ia_garantquot/

4. Карафелов А.М. Председатель Мосгорсуда раскритиковала судебных приставов. URL: http://institut-sudebnyh-pristavov.com/predsedatel-mosgorsuda-raskritikovala-sudebnyx-pristavov/

5. Каспирович А. Тяготы взыскания. Новый закон не обеспечивает эффективность исполнительного производства // Российская газета (Урал). 2008. 5 февр. № 4580.

6. Основные результаты деятельности Федеральной службы судебных приставов в 2011 году. URL: http://www.fssprus.ru/otchet_doklad_9

7. Проект Минюста РФ «Долгосрочная программа повышения эффективности исполнения судебных решений (2011-2020 годы)». URL: http://ocs.pravo.ru/document/view/10963602/5775593/

8. Судебные приставы будут получать 90 тысяч рублей в месяц? URL: http://k1news.ru/news/society/sudebnye-pristavy-budut-poluchat-90-tysyach- rubley-v-mesyats/