Проблемы правового регулирования отлова и содержания безнадзорных животных

УДК 342.924

Страницы в журнале: 30-36

В.Н. Хорьков,

кандидат юридических наук, доцент, почетный работник высшего профессионального образования РФ Россия, Калининград horkov-v@mail.ru

Ю.С. Курилех,

начальник государственно-правового управления Калининградской областной Думы Россия, Калининград kurileh@duma39.ru

Анализируется законодательство и подзаконные акты субъектов Российской Федерации, регулирующие порядок отлова и содержания безнадзорных животных, исследуются организации, уполномоченные производить отлов безнадзорных животных. Вносятся предложения по совершенствованию  нормативных актов в данной сфере.

Ключевые слова: безнадзорные животные, законодательство субъектов Российской Федерации, порядок отлова и содержания безнадзорных животных, приюты для безнадзорных животных.

В  современных условиях в нашей стране очень актуальной проблемой является безнадзорность собак и кошек. В Российской Федерации сейчас насчитывается около 30 млн бездомных кошек и примерно столько же собак [29]. Причем информация об их количестве  довольно противоречива. Например, в Калининградской области по одним источникам насчитывается около 4 тыс. безнадзорных животных, а по другим только в Калининграде их примерно 5 тыс. [1; 6]. По данным постоянного комитета по сельскому хозяйству, землепользованию, природным ресурсам и охране окружающей среды Калининградской областной Думы, в регионе ежегодно выявляется около 6 тыс. условно-безнадзорных и безнадзорных животных (собак) [28].

Безнадзорные животные могут быть разносчиками различных заболеваний, опасных для людей. Безнадзорные собаки нередко нападают на человека, и не всегда такое нападение заканчивается благополучно. По данным Федеральной службы государственной статистики, за последние 11 лет бродячие собаки в России загрызли 391 человека. Получается, что в среднем бездомные псы убивают трех человек в месяц, или 35 человек в год [29].

В научной литературе обсуждается вопрос о принятии комплексного федерального закона, охватывающего всех животных, не отнесенных к объектам животного мира, включая вопросы их содержания, использования и охраны [2, с. 141]. В 2011 году в Государственную Думу был внесен проект федерального закона № 458458-5 «Об ответственном обращении с животными» (далее — законопроект, законопроект «Об ответственном обращении с животными»), который в настоящее время принят только в первом чтении [17]. В этом законопроекте в самой общей форме регулируются вопросы, связанные с отловом безнадзорных животных, деятельностью приютов для содержания животных, в том числе безнадзорных. Но поскольку законопроект «Об ответственном обращении с животными» так и не был принят, вопросы, связанные с безнадзорностью животных, регулируются сейчас законами субъектов Российской Федерации и актами органов местного самоуправления.

Анализ законодательства субъектов Российской Федерации позволяет выделить два подхода к законодательному регулированию порядка отлова и содержания безнадзорных животных. В одних субъектах, например в Новосибирской, Томской, Ярославской областях, Республике Бурятия, порядок отлова и содержания безнадзорных животных регулируется законами о содержании собак и кошек [14; 21; 22; 23], в других, в частности в Тамбовской, Нижегородской, Магаданской, Калининградской областях, приняты специальные законы, регулирующие порядок отлова и содержания безнадзорных животных [11; 12; 13; 15].

В российском законодательстве, безусловно, должно быть предусмотрено понятие безнадзорного животного. К сожалению, действующие правовые акты Российской Федерации этого понятия не содержат. Данный термин закреплен в законах субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок отлова и содержания безнадзорных животных, при этом единства в его регламентации не наблюдается.

В Законе Тамбовской области от 02.12.2014 № 483-3 «О безнадзорных животных на территории Тамбовской области» (далее — Закон Тамбовской области) дано следующее определение безнадзорного животного: «Безнадзорное животное — домашнее животное, которое не имеет собственника или собственник которого неизвестен, либо, если иное не установлено Гражданским кодексом Российской Федерации, от права на которое собственник отказался» [13]. Данное определение не охватывает в полном объеме понятие «безнадзорное животное»; кроме того, это определение представляется спорным: вряд ли обосновано отождествление безнадзорного животного и домашнего животного. К безнадзорным животным, помимо названных в Законе Тамбовской области, относятся также животные, которые живут изначально в естественной среде, никогда не имели собственника и вряд ли могут быть названы домашними.

Сомнительной новацией, на наш взгляд, является введение тамбовским законодателем нового понятия «одичавшие безнадзорные животные». Под одичавшими безнадзорными животными понимаются отдельные особи безнадзорных животных, полностью неподконтрольные человеку, не социализированные на него и проявляющие агрессию  по отношению к человеку и (или) к животным. Полагаем, что в данном случае одичавшие животные, о которых говорится в Законе Тамбовской области, не могут быть отнесены к безнадзорным. Это дикие животные, находящиеся в состоянии естественной свободы и относящиеся к объектам животного мира. А отношения, связанные с обращением с дикими животными, регулируются Федеральным законом от 24.04.1995 № 52-ФЗ «О животном мире» [18]. Кроме того, к безнадзорным животным принято относить собак и кошек. Неслучайно законы субъектов Российской Федерации о домашних животных обычно регулируют и порядок отлова и содержания безнадзорных животных.

Как же решать проблему безнадзорных животных? Иногда звучат радикальные предложения. Так, телеведущая Первого канала  Е. Малышева в телеэфире  передачи «Жить здорово» заявила о необходимости отстрела бродячих животных. И хотя это заявление было вызвано реакцией на гибель 19-летнего молодого человека из-за нападения на него уличных собак, ее слова вызвали большой резонанс в обществе. Более того, пользователи сети Интернет активно подписывают электронную петицию о привлечении телеведущей к уголовной ответственности [27].

Законопроект «Об ответственном обращении с животными» предлагает цивилизованное решение проблемы безнадзорных животных: ст. 18 предусматривает отлов безнадзорных животных. Такая мера является вынужденной и применяется в интересах общества. Важно подчеркнуть, что в законопроекте дано обоснование применения данной меры. Так, отлов безнадзорных животных осуществляется в целях недопущения: а) неконтролируемого размножения безнадзорных животных; б) причинения безнадзорными животными вреда здоровью и (или) имуществу граждан, имуществу организаций; в) возникновения эпизоотий и (или) чрезвычайных ситуаций, связанных с распространением заразных болезней, общих для человека и животных, носителями которых могут быть безнадзорные животные; г) нанесения ущерба животному миру и среде его обитания.

Действующее законодательство субъектов Российской Федерации, регулирующее порядок отлова и содержания безнадзорных животных, неоднородно. В частности, нет единого подхода в отношении организаций, уполномоченных производить отлов безнадзорных животных. Например, согласно Закону Ленинградской области от 21.06.2013 № 38-оз «О безнадзорных животных в Ленинградской области» такой организацией является специализированная служба по отлову безнадзорных животных [10].

В постановлении Правительства Калининградской области от 31.12.2015 «Об организации проведения на территории Калининградской области мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных» в качестве субъектов, правомочных осуществлять мероприятия по отлову и содержанию безнадзорных животных, названы юридические или физические лица, в том числе зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей, заключившие со службой ветеринарии государственный контракт на оказание услуг по отлову и содержанию безнадзорных животных на территории Калининградской области [16].

Не лучшим образом этот вопрос решен в Законе Нижегородской области от 28.09.2015 № 136-3 «О безнадзорных животных на территории Нижегородской области» [12]. Статья 5 данного Закона предусматривает, что органы исполнительной власти Нижегородской области, органы местного самоуправления осуществляют мероприятия по отлову самостоятельно либо путем заключения государственного (муниципального) контракта с организацией, осуществляющей отлов безнадзорных животных, в соответствии с законодательством о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Законодатель Нижегородской области наделил полномочием осуществлять отлов безнадзорных животных органы исполнительной власти и органы местного самоуправления самостоятельно, но при этом не счел нужным конкретизировать эти органы исполнительной власти и органы местного самоуправления. Необходимо было бы уточнить, что речь идет о специализированных органах исполнительной власти и органах местного самоуправления, целью которых является отлов безнадзорных животных.

Свой «вклад» в неразбериху с организациями, правомочными осуществлять отлов безнадзорных животных, к сожалению, вносят и органы местного самоуправления. Приведем в этой связи пример из муниципального нормотворчества. В Правилах содержания домашних животных на территории городского округа города Волгореченска Костромской области содержится следующая норма: «Работа с безнадзорными домашними животными может проводиться социально ориентированными некоммерческими организациями или другими общественными организациями граждан городского округа» [26].

Приведенная норма юридически небезупречна. Во-первых, вместо общепринятого  термина «отлов безнадзорных животных» используется фраза «работа с безнадзорными домашними животными». Во-вторых, непонятно, каково содержание работы с безнадзорными домашними животными. В-третьих, некоммерческие организации ошибочно отождествляются с общественными организациями, что противоречит Федеральному закону от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» [21], согласно ст. 6 которого общественные организации (объединения) являются одной из форм некоммерческих организаций. В-четвертых, четко не определены некоммерческие и общественные организации, осуществляющие отлов безнадзорных домашних животных.

Учитывая отсутствие согласованности норм в законодательстве субъектов Российской Федерации, целесообразно в законопроекте «Об ответственном обращении с животными»  предусмотреть понятие организации по отлову безнадзорных животных. Полагаем также, что название такой организации должно быть более точным — «специализированная организация по отлову безнадзорных животных».

Законодательство субъектов Российской Федерации в полном объеме не регулирует порядок отлова безнадзорных животных. Во многих случаях законодатель субъекта наделяет полномочием устанавливать правила, порядок отлова безнадзорных животных орган исполнительной власти субъекта, чаще всего правительство субъекта (например, в Магаданской, Ростовской, Ленинградской областях, Республике Хакасия). Но так бывает не всегда. К примеру, в Калининградской области порядок отлова и транспортировки отловленных безнадзорных животных в пункт содержания регулируется Порядком отлова и транспортировки отловленных безнадзорных животных в пункт содержания и Правилами содержания, учета и дальнейшего использования безнадзорных животных в пункте содержания [24].

Согласно п. 6 ст. 5 Закона Тамбовской области Правила отлова и передачи в приют безнадзорных животных (далее — Правила) устанавливаются уполномоченным органом, но каким именно, законодатель Тамбовской области не уточняет. Как выяснилось, Правила установлены приказом Управления ветеринарии Тамбовской области от 29.01.2016 № 11 [25]. В приказе говорится, что Правила утверждаются во исполнение Закона Тамбовской области, однако  эта ссылка представляется необоснованной, так как в самом Законе не конкретизирован орган, уполномоченный устанавливать Правила. Кстати, в приказе нет ссылок на другие нормативные акты, поэтому непонятно, во исполнение какого нормативного акта Управлением ветеринарии были установлены Правила и кто возложил на Управление ветеринарии обязанность по установлению этих Правил.

Отсутствие единообразия в правовом регулировании порядка отлова безнадзорных животных позволяет сделать вывод о необходимости единого федерального регулирования такого порядка. Министерству сельского хозяйства РФ целесообразно было бы с учетом предложений от субъектов Российской Федерации разработать и принять единые федеральные Правила отлова безнадзорных животных, дополнив законопроект «Об ответственном обращении с животными» указанием на соответствующее полномочие Минсельхоза России. 

Одной из проблем, не менее важной, чем отлов безнадзорных животных, является их содержание после отлова. В настоящее время правовое регулирование содержания отловленных безнадзорных животных осуществляется согласно законодательству субъектов Федерации, а иногда и актов органов местного самоуправления. К сожалению, нет даже единой терминологии в названии мест содержания отловленных безнадзорных животных. Это могут быть пункты содержания безнадзорных животных или приюты. Чаще всего используется термин «приют». В статье 19 законопроекта «Об ответственном обращении с животными» предусмотрены приюты для животных, причем термин «приют» понимается более широко по сравнению с законодательством субъектов Федерации. Приюты законодатель предлагает создать для содержания не только безнадзорных животных, но и тех животных, от которых отказался владелец. Вместе с тем хотелось бы обратить внимание на необходимость дополнительной синхронизации содержания понятий «безнадзорное животное» и «приют для животных», используемых в законопроекте. 

В законодательстве субъектов Российской Федерации четко не определены виды приютов для безнадзорных животных. Закон Магаданской области от 02.06.2016 № 2040-ОЗ «О безнадзорных животных на территории Магаданской области» [11] регулирует деятельность только государственных приютов, однако согласно ст. 6 данного Закона приюты для безнадзорных животных могут находиться в государственной, муниципальной, частной и иных формах собственности. При этом вопросы функционирования муниципальных и частных приютов остались за рамками правового регулирования данного законодательного акта в отсутствие соответствующих положений федерального законодательства.

В Законе Тамбовской области указаны виды приютов — государственные и частные — и источники финансирования. Деятельность государственных приютов для безнадзорных животных финансируется за счет средств бюджета Тамбовской области, деятельность частных приютов осуществляется за счет средств учредителей, благотворительных взносов физических и юридических лиц, а также  средств от приносящей доход деятельности.

Законодательство некоторых субъектов Федерации (например, Калининградской, Ленинградской, Нижегородской областей) вообще не устанавливает виды приютов. Отсутствие четкой регламентации видов приютов объясняется, на наш взгляд, различными подходами в вопросе реализации полномочий субъектов по содержанию безнадзорных животных. В целом наблюдается тенденция к организации такой  деятельности силами специализированных организаций. Например, в Калининградской области соответствующие полномочия обеспечиваются путем заключения государственных контрактов с организациями, прошедшими конкурсный отбор. Сегодня в области функционируют три частных приюта. В Санкт-Петербурге работает шесть приютов для безнадзорных животных, все они являются негосударственными и осуществляют свою деятельность за счет средств собственников, а также за счет спонсорской помощи и различных пожертвований [3].

Ситуация может измениться с принятием федерального закона «Об ответственном обращении с животными». В части 1 ст. 19 законопроекта указано, что приюты могут находиться в федеральной собственности, собственности субъектов Российской Федерации, муниципальной и частной собственности. С учетом этого выделены следующие виды приютов: государственные, муниципальные и частные. Установлено также, что деятельность государственных и муниципальных приютов финансируется за счет средств соответствующего бюджета, а также благотворительных взносов физических и юридических лиц и иных источников. Следует отметить, что в законопроекте говорится о нормативной основе государственных приютов: ч. 10 ст. 19 предусмотрено, что «порядок деятельности государственных приютов, а также нормы содержания животных в них устанавливаются федеральным органом государственной власти». Установление порядка деятельности государственных приютов отнесено к компетенции федерального органа государственной власти. Полагаем, можно было бы уточнить, что порядок деятельности государственных приютов, а также нормы содержания животных в них устанавливаются федеральным органом исполнительной власти. Анализ ч. 10 ст. 19 законопроекта позволяет сделать вывод, что на федеральном уровне устанавливается только порядок деятельности государственных приютов. Что же касается установления порядка деятельности муниципальных и частных приютов, а также норм содержания животных в них, то эти вопросы отражения не нашли. Вместе с тем отсутствие нормативных предписаний в отношении организации работы приютов указанной категории вряд ли позволит восполнить пробел на уровне законодательных актов субъектов Федерации в силу установленного принципа разграничения полномочий при осуществлении правового регулирования.

В сфере обращения с животными законопроектом «Об ответственном обращении с животными» установлен ряд запретов, в том числе в отношении безнадзорных животных, поэтому логичным является установление в ч. 2 ст. 25 ответственности за несоблюдение требований данного федерального закона. Приведем норму законопроекта дословно: «Должностные лица и граждане, виновные в нарушении настоящего Федерального закона, несут дисциплинарную, административную, уголовную, гражданско-правовую ответственность в соответствии с федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации». Данная норма сформулирована юридически несовершенно, так как противоречит действующей Конституции РФ. Из приведенных видов юридической ответственности уголовная и гражданско-правовая ответственность не могут быть установлены законодательством субъектов Российской Федерации. Согласно ст. 71 Конституции РФ уголовное и гражданское законодательство находится в исключительном ведении Российской Федерации, следовательно, совместной компетенцией Российской Федерации и ее субъектов является только установление дисциплинарной и административной ответственности. Целесообразно установление прежде всего административной ответственности в сфере обращения с животными, в том числе с безнадзорными животными.

Законопроектом «Об ответственном обращении с животными» и действующим законодательством субъектов Российской Федерации установлены ограничения и запреты, связанные с отловом безнадзорных животных и их содержанием в приютах. В настоящее время административная ответственность за правонарушения, связанные с нарушением правил (порядка) отлова безнадзорных животных и их содержания, установлена некоторыми законами субъектов Федерации. Так, Закон Ленинградской области от 02.07.2003 02.07.2003 № 47-оз «Об административных правонарушениях» (далее — Закон Ленинградской области) [8], Закон Свердловской области от 14.06.2005 от 14.06.2005 № 52-ОЗ  «Об административных правонарушениях на территории Свердловской области» [9], Закон Ростовской области  от 25.10.2002 № 273-ЗС «Об административных правонарушениях» [7], Кодекс Республики Саха (Якутия) от 14.10.2009 № 726-3 № 337-IV «Об административных правонарушениях» [5], Кодекс города Москвы от 21.11.2007 № 45 «Об административных правонарушениях» [4] включают составы административных правонарушений в сфере нарушения правил отлова и содержания безнадзорных животных.

Наиболее подробно административная ответственность за правонарушения в сфере отлова безнадзорных животных урегулирована в Законе Ленинградской области. В статье 2.2_1 закреплено пять составов административных правонарушений, связанных с нарушением порядка отлова безнадзорных животных: 1) осуществление мероприятий по отлову безнадзорных животных лицами, которые не наделены соответствующими полномочиями в порядке, установленном законодательством Ленинградской области; 2) допуск к осуществлению мероприятий по отлову безнадзорных животных лиц, не отвечающих требованиям, установленным законодательством Ленинградской области; 3) осуществление мероприятий по отлову безнадзорных животных в присутствии несовершеннолетних, за исключением случаев, когда поведение животных угрожает жизни и здоровью людей; 4) присвоение отловленных безнадзорных животных, передача их лицам, не являющимся специалистами в области ветеринарии, или организациям, не являющимся приютами; 5) снятие с привязи животных, временно оставленных в общественных местах, в процессе осуществления мероприятий по отлову безнадзорных животных. Недостаток Закона Ленинградской области заключается в том, что он, в отличие от законов других субъектов Российской Федерации, не устанавливает административную ответственность за нарушение правил содержания безнадзорных животных в приютах.

С принятием федерального закона «Об ответственном обращении с животными» изменения, по нашему мнению, должны коснуться Кодекса РФ об административных правонарушениях, в котором должна быть установлена административная ответственность за нарушения в сфере обращения с животными, в том числе с безнадзорными.

Список литературы

1. Барон С. По улицам Калининграда сегодня бегают 5 тысяч бездомных собак // Комсомольская правда: Калининград. 2017. 28 нояб.

2. Горохов Д.Б. Современное законотворчество в сфере содержания, использования и охраны животных // Журнал российского права. 2017. № 4. С. 138—153.

3. Как устроить животное в приют? URL: https://www.gov.spb.ru/helper/zdrav/informaciya-dlya-vladelcev-zhivotnyh/kak-ustroit-zhivotnoe-v-priyut/  (дата обращения: 16.05.2018).

4. Кодекс города Москвы об административных правонарушениях: закон города Москвы от 21.11.2007 № 45 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5. Кодекс Республики Саха (Якутия) от 14.10.2009 № 726-3 № 337-IV «Об административных правонарушениях» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. Козаченко Ю. Лапы и хвост — вот мои документы // Гражданин. 2017. 2 нояб.

7. Об административных правонарушениях: закон Ленинградской области от 02.07.2003 № 47-оз // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

8. Об административных правонарушениях: закон Ростовской области от 25.10.2002 № 273-ЗС // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

9. Об административных правонарушениях на территории Свердловской области: закон Свердловской области от 14.06.2005 № 52-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. О безнадзорных животных в Ленинградской области: закон Ленинградской области от 21.06.2013 № 38-оз // Доступ из СПС «Консультант-Плюс».

11. О безнадзорных животных на территории Магаданской области: закон Магаданской области от 02.06.2016 № 2040-ОЗ // Доступ из СПC «КонсультантПлюс».

12. О безнадзорных животных на территории Нижегородской области: закон Нижегородской области от 28.09.2015 № 136-3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

13. О безнадзорных животных на территории Тамбовской области: закон Тамбовской области от 02.12.2014 № 483-3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Об общих положениях содержания собак и кошек в Новосибирской области: закон Новосибирской области от 20.05.2004 № 184-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Об организации проведения на территории Калининградской области мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных: закон Калининградской области от 02.12.2015 № 488 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

16. Об организации проведения на территории Калининградской области мероприятий по отлову и содержанию безнадзорных животных: постановление Правительства Калининградской области от 31.12.2015 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Об ответственном обращении с животными: проект федер. закона № 458458-5 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. О животном мире: федер. закон от 24.04.1995 № 52-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20. О некоммерческих организациях: федер. закон от 12.01.1996 № 7-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

21. О содержании собак и кошек в Томской области: закон Томской области от 13.08.2010 № 154-ОЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

22. О содержании собак и кошек в Ярославской области: закон Ярославской области от 08.04.2015 № 11-3 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

23. О содержании и защите домашних животных на территории Республики Бурятия: закон Республики Бурятия от 07.11.2008 № 574-IV // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

24. Порядок отлова и транспортировки отловленных безнадзорных животных в пункт содержания и Правила содержания, учета и дальнейшего использования безнадзорных животных в пункте содержания: утв. приказом Министерства сельского хозяйства Калининградской области от 29.06.2017 № 170 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

25. Правила отлова и передачи в приют безнадзорных животных на территории Тамбовской области: утв. приказом Управления ветеринарии Тамбовской области от 29.01.2016 № 11 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

26. Правила содержания домашних животных на территории городского округа города Волгореченск Костромской области: утв. решением Думы городского округа города Волгореченска Костромской области от 23.04.2009 № 54 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

27. Телеведущая Малышева объяснила критикам свои слова об отстреле собак // Российская газета.  2018. 6 апр.

28. Текущий архив постоянного комитета по сельскому хозяйству, землепользованию, природным ресурсам и охране окружающей среды Калининградской областной Думы.

29. Хакимова Е. Стайный инстинкт // Мир новостей. 2018. 3 апр.