Проблемы правового регулирования риелторской деятельности в Российской Федерации

Е.В. НАКУШНОВА,
ассистент кафедры гражданского права и гражданского процесса юридического факультета Ульяновского государственного  педагогического университета им. И.Н. Ульянова
 
Риелторская деятельность представляет собой возмездное оказание услуг на рынке недвижимости, и ее правовое регулирование включает в себя два основных аспекта — общее (гл. 39 «Возмездное оказание услуг» ГК РФ) и особенное (нормативные правовые акты, относящиеся к отдельным видам услуг). Позиция законодателя состоит в том, что наиболее общие нормы, составляющие содержание главы 39 ГК РФ, призваны регулировать любые правоотношения в сфере возмездного оказания услуг, в том числе и риелторских, а более детальное правовое регулирование должно осуществляться с помощью законов и подзаконных нормативных правовых актов (в частности, Правил возмездного оказания отдельных видов услуг, утверждаемых постановлениями Правительства РФ). 
 
Правоотношения в сфере возмездного оказания услуг в силу их общественной значимости подлежат обязательному законодательному регулированию со стороны государства. При этом законодательством Российской Федерации выделен перечень видов деятельности по возмездному оказанию услуг, подлежащих обязательному лицензированию, а именно:
· частная охранная, сыскная деятельность;
· медицинская деятельность;
· деятельность по организации и проведению азартных игр и (или) пари, в том числе с использованием игровых столов и иного игрового оборудования;
· услуги связи;
· страховая деятельность;
· нотариальная деятельность;
· образовательная деятельность;
· телерадиовещание[1].
Таким образом, деятельность по возмездному оказанию услуг во многих случаях является лицензируемой, т. е. для ее осуществления необходимо получение специального разрешения — лицензии.
Практически все услуги в той или иной мере (на уровне закона или подзаконного акта) законодательно урегулированы, исключением в этом смысле до сих пор остается риелторская деятельность.
Свободный рынок жилья в Российской Федерации появился немногим более 10 лет назад. За это время в правовом обеспечении риелторской деятельности изменилось многое: от полной юридической неразберихи до формирования элементов цивилизованного рынка недвижимости.
Время формирования «дикого» рынка недвижимости в нашей стране приходится на 1990-е годы. Тогда было начато формирование нормативной базы, которая  должна была сделать ситуацию на рынке недвижимости контролируемой. Постановлением Правительства РФ от 23.11.1996 № 1407 «Об утверждении Положения о лицензировании риэлторской деятельности» было введено лицензирование риелторской деятельности[2].  Лицензирование риелторской деятельности в Москве было введено раньше, чем в Российской Федерации. Толчком послужила приватизация жилищного фонда города и напрямую связанное с этим процессом бурное развитие рынка жилой недвижимости. То же требование содержится в ст. 17 Федерального закона от 25.09.1998 № 158-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности». В 2002 году лицензирование риелторской деятельности было отменено[3] во многом из-за того, что в условиях отсутствия закона, регулирующего риелторскую деятельность в Российской Федерации, лицензирование оказалось лишенным основной законодательной базы и в итоге не приносило большой пользы.
Если в 1990-х годах государство стремилось упорядочить правоотношения, возникающие на рынке недвижимости, для чего и были приняты нормативные правовые акты, регулирующие и упорядочивающие деятельность риелторов, то в настоящее время наблюдается тенденция отхода государства от решения данной проблемы.
До сих пор в Российской Федерации, в отличие, например, от Республики Беларусь, Киргизской Республики, к сожалению, отсутствует какой-либо нормативный правовой акт, регулирующий возмездное оказание риелторских услуг на рынке недвижимости[4]. Данный правовой пробел приводит к тому, что потребитель риелторских услуг оказывается фактически незащищенным от действий недобросовестных риелторов, деятельность которых полностью выходит из сферы правового регулирования государства. Последствия этого всем хорошо известны — криминализация рынка недвижимости, мошенничество с жильем[5], рост числа так называемых серых риелторов, которые осуществляют свою деятельность, не только не имея необходимых документов, регламентирующих их правовой статус, но и не обладая соответствующими профессиональными качествами. В результате многие сделки по купле-продаже жилья заканчиваются судебным разбирательством, в ходе которого риелторы в лучшем случае выступают как свидетели по делу, но не ответчиками[6]. В качестве примера можно привести ситуацию с двумя подъездами жилого дома по ул. Новоселов, сложившуюся в г. Рязани. В строительстве этого жилого дома в качестве инвесторов приняло участие несколько организаций, но спустя некоторое время стройка приостановилась из-за отсутствия средств. Появилась еще одна организация, которая за счет привлечения через риелторов к долевому строительству физических лиц и использования привлеченных денежных средств продолжила строительство и заселила граждан в эти два подъезда. Организации, первоначально принявшие участие в долевом строительстве, в судебном порядке добились выселения жильцов, вселившихся при посредничестве риелторов. В судебном разбирательстве приняли участие все организации и физические лица, подлежащие выселению. В суд не были вызваны только риелторы.
Необходимость четкого и эффективного государственного регулирования деятельности риелторов обусловлена объективными причинами.
Во-первых, практически не урегулирована ответственность риелтора за свои недобросовестные действия, в результате которых участники сделки с недвижимым имуществом могут остаться без крыши над головой в самом прямом смысле либо будут втянуты в дорогостоящее и длительное судебное разбирательство.
Во-вторых, как уже отмечено выше, в России накоплен определенный опыт  законодательного регулирования риелторской деятельности, который может быть использован в дальнейшем.
В-третьих, риелторская деятельность законодательно регулируется практически во всех развитых странах, в том числе в США, Англии, Германии. Кроме того, немаловажен и опыт наших соседей, в частности, Республики Беларусь и Киргизской Республики.
Как уже отмечалось, отсутствие эффективного правового регулирования важнейших общественных отношений, возникающих в сфере коммерческого оборота недвижимого имущества, и прежде всего жилья, негативно сказывается на всех без исключения участниках таких сделок.
Потребность в регламентации данных отношений заставила общественные объединения риелторов разработать систему добровольной сертификации, призванную создать некий кодекс правил и этических норм, приемлемых для всех участников рынка недвижимости. Данная инициатива была поддержана  российским законодателем, который исходит из того, что профессиональные субъекты рынка недвижимости (объединения риелторов) в состоянии самостоятельно урегулировать соответствующие отношения, тем более что они уже достигли в этом определенных успехов. Так, в целях регулирования риелторской деятельности на всей территории Российской Федерации Национальный совет Российской гильдии риэлтеров (далее — РГР)[7] протоколом от 28 ноября 2001 г. утвердил общефедеральную систему добровольной сертификации услуг на рынке недвижимости Российской Федерации. Положение о данной системе зарегистрировано в Государственном комитете РФ по стандартизации и метрологии (Госстандарте России) 8 февраля 2002 г., Положение о знаке соответствия зарегистрировано в Госстандарте России 11 февраля 2002 г.[8] Система добровольной сертификации (далее — Система) призвана обеспечивать:
· безопасность услуг, осуществляемых на рынке недвижимости участниками Системы;
· соответствие оказываемых услуг своему назначению;
· рекламу услуг, соответствующих требованиям безопасности и требованиям, обеспечивающим их должное качество;
· содействие потребителям в выборе услуг высокого качества;
· подтверждение соответствия услуг показателям качества, установленным стандартами.
Объектами сертификации в Системе в соответствии с Общероссийским классификатором видов экономической деятельности, продукции и услуг ОК 004-93 (ОКДП) являются услуги, связанные с недвижимым имуществом, в том числе:
· услуги по аренде или лизингу, включая собственный или арендуемый жилой, а также нежилой фонд;
· услуги по купле-продаже жилых и нежилых зданий;
· услуги по продаже жилых и нежилых зданий, предоставляемые за вознаграждение или на договорной основе;
· услуги по купле-продаже земли;
· услуги по продаже земельных участков, предоставляемые за вознаграждение или на договорной основе.
Кроме того, установлены основные принципы деятельности и структура Системы, порядок проведения сертификации, а также приостановления и отмены действия сертификата соответствия.
Общефедеральная система сертификации риелторской деятельности, создание которой инициировалось РГР, была естественным ответом на политику федеральных властей, направленную на отмену государственного лицензирования и постепенную передачу функций регулирования на рынке недвижимости из рук чиновников в руки профессиональных объединений риелторов. Данная система сертификации — это своеобразный компромисс между органами власти, потребителями риелторских услуг и собственно профессионалами рынка недвижимости. Очевидно, что система, разработанная риелторами, включает в себя массу элементов, направленных на эффективную защиту их самих, но в то же время позволяет и потребителям риелторских услуг, и органам власти предельно просто выделить, рассмотреть, идентифицировать именно профессионалов, с которыми не только удобно и выгодно, но и безопасно работать. Все риелторские фирмы, вошедшие в систему добровольной сертификации, имеют знак общефедеральной сертификации «РС».
В настоящее время профессиональными объединениями риелторов разработаны критерии сертификации, которые могут быть скорректированы и дополнены с учетом специфики регионов. В этом процессе большая роль отводится региональным ассоциациям и союзам риелторов. Например, Ассоциация риэлтеров Санкт-Петербурга и Ленинградской области, созданная в 1993 году, входящая в РГР, является ее полномочным представителем в Санкт-Петербурге. АРСП выступает органом по сертификации риелторских услуг на территории Санкт-Петербурга, входящим в систему добровольной сертификации услуг на рынке недвижимости Российской Федерации[9].
Несмотря на явные успехи Системы, большое сомнение вызывает зависимость уровня надежности риелторской фирмы и качества оказываемых ею услуг от наличия соответствующего сертификата. Система осуществляет  лишь минимальную защиту интересов потребителей данных услуг, о чем говорят и сами риелторы[10].
На наш взгляд, нельзя напрямую связывать сертификат с уровнем надежности риелтора. Главная идея добровольной сертификации риелторских услуг заключается в добровольном принятии на себя сертифицированными участниками рынка недвижимости обязательств быть информационно открытыми и прозрачными. К тому же сертификации подлежат не все, а только брокерские услуги риелторов (услуги при купле-продаже недвижимости)[11], следовательно, другие риелторские услуги вообще не регламентируются и специальная ответственность риелтора при их оказании не предусмотрена.
Национальные стандарты профессиональной деятельности риэлторов предусматривают ответственность риелтора перед потребителем за качество, точность, полноту и конфиденциальность оказанных услуг[12]. Причем стандарт не определяет параметры требований, предъявляемых к данным характеристикам услуг. Мера ответственности исполнителя определяется только условиями договора оказания риелторских услуг и действующим законодательством, т. е. в соответствии с общими требованиями гражданского законодательства, и риелтор самостоятельно определяет ее при заключении договора с потребителем. Условия оказания данных услуг определяются исключительно договором, а не стандартом. Поскольку речь идет, по сути, о договоре присоединения, то из этого следует, что условия такого договора, как и мера ответственности исполнителя, устанавливаются только по усмотрению самого риелтора (никакого иного правового акта, регулирующего данный вопрос, не существует).
В соответствии со стандартом профессиональная ответственность риелтора должна быть застрахована, либо обязательства по возмещению ущерба при осуществлении риелтором своей деятельности должны быть обеспечены иным способом[13]. В этом случае стандарт не определяет виды иных способов, как не определяет и минимальный уровень ответственности риелтора. Кроме того, стандартом не предусматривается ответственность за нарушение риелтором стандартов практики, хотя за нарушение кодекса этики ответственность все же предусмотрена[14]. Таким образом, Национальные стандарты профессиональной деятельности риэлторов не могут выступать гарантией защиты интересов потребителей риелторских услуг.
В настоящее время сертификаты имеют всего около 300 риелторских фирм, оказывающих возмездные услуги по операциям с недвижимостью[15], а значит, сертифицированных риелторов на российском рынке недвижимости крайне мало. Можно сделать вывод, что основная масса тех, кто работает на  рынке недвижимости, сертификатов не имеет. Итак, резюмируя вышеизложенное, можно с уверенностью сделать вывод, что одной системы добровольной сертификации явно недостаточно для упорядоченного и полного регулирования риелторской деятельности, необходима ее законодательная регламентация, которая должна быть выражена в принятии закона о риелторской деятельности в Российской Федерации.
Все вышеуказанные факты, на наш взгляд, оказались вне поля зрения законодателя, посчитавшего, что посредством введения системы добровольной сертификации на рынке недвижимости отпадет необходимость участия государства в регулировании деятельности риелторов на законодательном уровне. Так, 11.02.2002 Госдума отклонила в первом чтении законопроект «О риелторской деятельности в Российской Федерации», предложенный депутатом А.Г. Пузановским. По мнению Комитета Госдумы по собственности, положение данного законопроекта о том, что субъекты Российской Федерации вправе принимать законы о риелторской деятельности, противоречит Конституции РФ, согласно которой гражданское законодательство относится к исключительному ведению Российской Федерации. Комитет посчитал, что определение предмета правового регулирования законопроекта достаточно противоречиво, положение законопроекта о лицензировании риелторской деятельности противоречит положениям закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», согласно которому лицензирование указанной деятельности не осуществляется и введение лицензирования новых видов деятельности возможно только путем внесения в него соответствующих дополнений. Кроме того, значительная часть правовых норм законопроекта дублирует положения уже действующих федеральных законов. Исходя из вышеизложенного, Комитет рекомендовал Госдуме отклонить законопроект «О риелторской деятельности в Российской Федерации». Правительство РФ представило на проект отрицательный официальный отзыв, подписанный вице-премьером правительства Виктором Христенко. Среди недостатков законопроекта правительство отмечает недостаточно четкое определение понятия «риелтор». Кабинет министров выступил также против лицензирования риелторской деятельности.
Конечно, разработка и принятие такого закона  очень важный, непростой и, конечно, дорогостоящий шаг. Однако разрабатывается же в настоящее время законопроект № 348631-3 «О саморегулируемых организациях в Российской Федерации», который по замыслу законодателя должен передать функции регулирования профессиональной и предпринимательской деятельности объединениям субъектов, осуществляющих такую деятельность. В этом видится явное желание государственных органов снять с себя бремя ответственности за решение проблем, причем не только в сфере оборота недвижимости, но и в других сферах предпринимательской деятельности.
Применительно к проблеме регулирования риелторской деятельности в Российской Федерации введение в действие закона «О саморегулируемых организациях в Российской Федерации» позволит передать «на законном основании» правомочия по регулированию деятельности на рынке недвижимости в руки профессиональных ассоциаций, гильдий, лиг и иных объединений риелторов, которые в соответствии с вышеуказанным законом получат статус саморегулируемых организаций, а государство фактически снимет с себя бремя законодательного регулирования данной деятельности.
Таким образом, принятие закона «О саморегулируемых организациях в Российской Федерации» закрепит существующую в сфере регулирования риелторской деятельности в Российской Федерации тенденцию, которая, как уже было отмечено, выражается в отходе государства от жесткого правового регулирования данной деятельности и передачи профессиональным объединениям соответствующих полномочий на рынке недвижимости.
Данная тенденция, на наш взгляд, имеет как положительные, так и отрицательные моменты. С одной стороны, будет дан простор развитию предпринимательской инициативы и предоставлена возможность самим субъектам рынка недвижимости осуществлять целенаправленный контроль за своей деятельностью. С другой стороны, в соответствии с законопроектом «О саморегулируемых организациях в Российской Федерации» участие субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности в саморегулируемых организациях является добровольным. В качестве отрицательной стороны такого решения можно отметить прежде всего то, что саморегулируемые организации будут лишены возможности контролировать качество услуг, оказываемых субъектами, в них не входящими. Саморегулируемые организации, кроме того, могут попытаться нарушить интересы как потребителей, так и государства посредством монополистического сговора либо мешать конкурентам, только входящим на рынок. Кроме того, государству будет достаточно сложно контролировать деятельность таких саморегулируемых организаций.
Исходя из всего вышеизложенного, можно сделать вывод, что для целенаправленной и полной регламентации риелторской деятельности в Российской Федерации необходимо сочетание государственного (законодательного) и негосударственного (на уровне саморегулируемых организаций риелторов) регулирования такой деятельности, с целью их гармоничного взаимодополнения. Государственное регулирование должно строиться на основе принятия закона «О риелторской деятельности в Российской Федерации» с обязательным введением лицензирования риелторской деятельности, негосударственное регулирование — на основе уже рассмотренной системы добровольной сертификации риелторских услуг на рынке недвижимости.
 
Библиография
1 Федеральный закон от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (в ред. от  31.12.2005), ст. 17; Основы законодательства Российской Федерации о нотариате (утв. ВС РФ 11.02.1993 № 4462-1) (в ред. от 01.07.2005), ст. 3; Основы законодательства Российской Федерации об охране здоровья граждан (утв. ВС РФ 22.07.1993 № 5487-1) (в ред. от 02.02.2006), ст. 15; постановление Правительства РФ от 18.10.2000 № 796  «Об утверждении Положения о лицензировании образовательной деятельности» (в ред. от 03.10.2002); Закон РФ от 10.07.1992 № 3266-1 «Об образовании» (в ред. от 16.03.2006), п. 11 ст. 28; Федеральный закон от 07.07.2003 № 126-ФЗ «О связи» (в ред. от 03.03.2006), ст. 29; Закон РФ от 27.11.1992 № 4015-1 «Об организации страхового дела в Российской Федерации» (в ред. от 21.07.2005), ст. 32; Закон РФ от 27.12.1991 № 2124-1 «О средствах массовой информации» (в ред. от 21.07.2005), ст. 31.
2 См.: постановление Правительства г. Москвы от 04.10.1994 № 885 «О лицензировании риэлторской деятельности (совершении операций с жилыми помещениями) в г. Москве»; постановление Правительства г. Москвы от 18.11.1997 № 799-ПП «Об утверждении Положения о лицензировании риэлтерской деятельности в городе Москве».
3 В связи с вступлением в силу 11 февраля 2002 г. нового Федерального закона от 08.08.2001 № 128-ФЗ «О лицензировании отдельных видов деятельности» (с изм. и доп. от 31.12.2005). В перечне видов деятельности, на которые необходима лицензия, риелторская деятельность не упомянута, поэтому получать лицензию на ее осуществление теперь не нужно.
4 9 января 2006 г. издан Указ Президента Республики Беларусь № 15 «О риэлтерской деятельности в Республике Беларусь», данным указом утверждены Правила осуществления риэлтерской деятельности в Республике Беларусь; в Киргизской Республике существует Закон от 27.06.2003 «О риэлтерской деятельности в Кыргызской Республике».
5 См., например: Шумов Р.Н. Мошенничество в сфере аренды жилья // Юрист. 2003. № 4. С. 35—37.
6 См.: Поминов А.В. Риэлтер как субъект жилищных отношений // Журнал российского права. 2002. № 8. С. 76.
7 Некоммерческое партнерство. Российская гильдия риэлтеров действует на основании Устава, утвержденного Х Съездом Российской гильдии риэлтеров (протокол № 1) от 7 июня 2001 г. и зарегистрированного в Московской регистрационной палате Правительства Москвы 26 июля 2001 г. (регистрационный № 18698).
8 Знак соответствия является формой доведения до потребителя и других заинтересованных сторон информации о проведенной сертификации маркированной им продукции или услуги. Данные о требованиях, соблюдение которых удостоверяет знак соответствия, указывают в сертификате соответствия, на основании которого применяют этот знак.
9 Подробнее см. на сайте: www.arspb.ru Ассоциации риэлтеров Санкт-Петербурга и Ленинградской области.
10 См.: Сертификация глазами В.Л. Вотолевского, Президента Российской гильдии риэлтеров: www.rgr.ru
11 Национальные стандарты профессиональной деятельности риэлтеров, п. 4.2 (разработаны некоммерческим партнерством  РГР, введены в действие с 11 февраля 2002 г.).
12 Там же, п. 5.8.
13 Там же, п. 6.3.
14 Там же, статьи 15—17.
15 Данные о сертифицированных фирмах регулярно публикуются в средствах массовой информации: «Квартира, дача, офис», «Квадратный метр», «Элитная недвижимость», «Большой город», «Квартирный ряд» и др., полный список фирм доступен на сайте РГР www.rgr.ru