Проблемы правового регулирования сферы благоустройства в России на региональном уровне

 УДК 342.55

Страницы в журнале: 49-52

О.В. Лаврентьева,

аспирант кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета Россия, Москва ovl1979@mail.ru

Рассматриваются вопросы компетенции региональных законодательных актов в сфере благоустройства территорий.  Отмечаются нарушения региональным законодателем норм Конституции РФ и законодательства о местном самоуправлении о полномочиях местного самоуправления по вопросам местного значения.

Ключевые слова: региональное законодательство, благоустройство территории, вопросы местного значения, распределение компетенции.

Действующее законодательство относит правовое регулирование в сфере благоустройства территорий к вопросам местного значения, т. е. к компетенции органов местного самоуправления. Для регулирования этих  отношений органы местной власти разрабатывают и утверждают правила благоустройства муниципальных образований, которые должны содержать ряд требований, предъявляемых к объектам благоустройства, включая  объекты недвижимого имущества и земельные участки в границах муниципального образования.

В то же время в правовом регулировании в сфере благоустройства территорий довольно обширный объем занимают  акты регионального уровня. Связано это с перераспределением полномочий органов власти различных уровней, когда вопросы финансирования общественных работ, в том числе и по благоустройству территорий, в силу положений Федерального закона от 27.12.2009 № 365-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» были переданы с местного на региональный уровень.

В качестве примера можно привести законы Московской области № 191/2014-ОЗ «О благоустройстве в Московской области» (далее — Закон № 191/2014-ОЗ) [2] и № 106/2014-ОЗ «О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области» (далее — Закон № 106/2014-ОЗ) [7]. На основании этих региональных законодательных актов Министерством жилищно-коммунального хозяйства Московской области разработаны и утверждены Правила благоустройства территории для муниципальных образований Московской области.

В целом в научной литературе и правоприменительной практике компетенция регионального законодателя по вопросам правового регулирования в сфере благоустройства территорий не вызывала никаких вопросов. Прокуратура периодически проводила проверки и выносила представления о нарушении областных законов о благоустройстве территорий [1, с. 37]. Так, в феврале—марте 2016 года при проведении прокурорских проверок были выявлены нарушения Закона № 191/2014-ОЗ в части очистки от снега и льда кровель зданий в 25 дошкольных и 17 общеобразовательных организациях Клинского, Сергиево-Посадского, Мытищинского, Орехово-Зуевского муниципальных районов, городских округов Дубна и Лыткарино, на что были внесены акты прокурорского реагирования [8].

О публичной обязанности региональных властей в сфере регулирования благоустройства территорий говорит Д.В. Соломаха [11]. А.Б. Рыжов подробно комментирует Закон Нижегородской области от 10.09.2010 № 144-З «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» (далее — Закон № 144-З) [5; 10]. Причем некоторые авторы справедливо отмечают, что у субъектов Российской Федерации нет ни собственных, ни делегированных полномочий, связанных с организацией благоустройства или контроля в данной сфере. Осуществляя контроль в сфере благоустройства, субъекты Российской Федерации вторгаются в сферу компетенции муниципалитетов [9].

В связи с этим вызывает интерес определение Апелляционной коллегии Верховного Суда РФ от 17.12.2015 № АПЛ15-557 [6], которым было отменено решение ВС РФ от 22.09.2015 № АКПИ15-795 и признаны недействующими Методические рекомендации по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований (утв. приказом Министерства регионального развития РФ от 27.12.2011 № 613; далее — Методические рекомендации).

Предыстория этих решений заключалась в обжаловании гражданином П. Методических рекомендаций как нарушающих его права как жителя муниципального образования принимать самостоятельно или через представителей органов местного самоуправления решения по вопросам местного значения, к которым, как было отмечено выше, относятся и вопросы благоустройства. Решением ВС РФ от 22.09.2015 в удовлетворении административного искового заявления было отказано, поскольку, как посчитал Суд, Методические рекомендации не содержат предписаний нормативного характера, а носят сугубо рекомендательный, т. е. ненормативный, характер.

Апелляционная инстанция, не согласившись с данными выводами, указала, что несмотря на название и то, что формально Методические рекомендации не являются нормативным правовым актом, отдельные их положения фактически обладают нормативными свойствами, т. е. содержат нормативные предписания, затрагивающие права и свободы граждан и организаций. ВС РФ подчеркнул, что пункты 8.2.1—8.2.3, 8.2.9, 8.2.22, 8.2.25, 8.5.2.6, 8.6.9, 8.6.12, 8.6.16, 8.7.5, 8.8.3, 8.9.1 Методических рекомендаций предписывают органам местного самоуправления при разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований устанавливать в них определенные нормы.  В частности, есть предписания следующего содержания: физических и юридических лиц следует обязывать в соответствии с действующим законодательством обеспечивать очистку и уборку территорий (п. 8.2.1); промышленные организации — обязывать создавать защитные зеленые полосы, ограждать жилые кварталы от производственных сооружений, благоустраивать и содержать в исправности и чистоте выезды из организации и строек на магистрали улицы (п. 8.2.2); лиц, разместивших отходы производства и потребления в несанкционированных местах, — обязывать за свой счет производить уборку и очистку данной территории, а при необходимости — рекультивацию земельного участка (п. 8.2.3); выдачу разрешения на снос деревьев и кустарников «следует производить после оплаты восстановительной стоимости» (п. 8.6.9); снос деревьев, (кроме ценных пород) и кустарников в зоне индивидуальной застройки «следует осуществлять собственникам земельных участков самостоятельно за счет собственных средств» (п. 8.6.16); строительство, эксплуатацию, текущий и капитальный ремонт сетей наружного освещения улиц «следует осуществлять специализированным организациям по договорам с администрацией муниципального образования» (п. 8.8.3); работы, связанные с разрытием грунта или вскрытием дорожных покрытий, «следует производить только при наличии письменного разрешения (ордера на проведение земляных работ), выданного администрацией муниципального образования» (п. 8.9.1).

Если проанализировать Закон № 191/2014-ОЗ, то можно отметить следующее. В ст. 45, посвященной вопросам эксплуатации детских и прочих площадок, нормативно закреплена обязанность лиц, эксплуатирующих площадки, проводить их регулярные осмотры и предоставлять отчеты об осмотрах в административно-технический надзор г. Москвы. В ст. 46 Закона № 191/2014-ОЗ определена обязанность владельца парковок обеспечивать чистоту на территории на расстоянии 5 м от ограждений (заборов) парковки. Согласно ст. 51 Закона № 191/2014-ОЗ «юридические лица (индивидуальные предприниматели) и физические лица обязаны обеспечивать содержание зеленых насаждений». Пункт 8 ст. 52 содержит ряд запретов  при эксплуатации внутриквартальных и домовых сетей, ст. 54 гласит: «Собственники домовладений обязаны…» и т. д. Но главное, что ст. 70 Закона № 191/2014-ОЗ предусматривает ответственность за нарушение этих и других предписаний в соответствии с Законом № 106/2014-ОЗ и другими нормативными правовыми актами Московской области.

Закон № 144-З также содержит подобные предписания: ст. 8 обязывает субъектов поддерживать чистоту на своих территориях, ст. 9 запрещает устанавливать бытовые контейнеры для мусора на проезжей части, тротуарах, пешеходных дорожках, газонах и в проходных арках домов; во многих статьях используются такие термины, как обязаны, запрещается, должны, а в ст. 25 устанавливается ответственность за нарушение указанных предписаний.

Закон Санкт-Петербурга № 891-180 «О благоустройстве в Санкт-Петербурге» [3] по содержанию немногим отличается от вышеперечисленных: ст. 7 «Состав правил благоустройства территории Санкт-Петербурга» определяет, что Правила благоустройства территории Санкт-Петербурга включают:  перечень мероприятий по проектированию благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий, виды проектов благоустройства, требования к проектам благоустройства, порядок согласования проектов благоустройства с уполномоченными Правительством Санкт-Петербурга исполнительными органами государственной власти Санкт-Петербурга, порядок приемки работ по размещению элементов благоустройства (п. 1 ч. 1); перечень мероприятий по размещению элементов благоустройства и требования к осуществлению данных мероприятий (п. 2 ч. 1) и т. д.

Вышеизложенное позволяет утверждать о нормативном характере регулирования вопросов благоустройства региональными законодательными актами. С учетом правовой позиции ВС РФ, зафиксированной в определении от 27.12.2015, указанные законодательные акты Московской и Нижегородской областей, а также г. Санкт-Петербурга должны быть признаны незаконными и не подлежащими применению в силу их противоречия ст. 130 Конституции РФ и ст. 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон о местном самоуправлении).

Совсем другой подход к правовому регулированию в сфере благоустройства территорий содержится в Законе Калужской области от 28.06.2010 № 38-ОЗ «О благоустройстве территорий городских и сельских поселений Калужской области» [4]. В частности, в статьях 4 и 5 данного Закона используется формулировка «могут» в отношении правомочий граждан и организаций в вопросах благоустройства. Статья 7 данного Закона рекомендует органам местного самоуправления муниципальных образований Калужской области при разработке собственных правил благоустройства использовать примерные правила благоустройства территорий городских и сельских поселений Калужской области и расположенных на них объектов, утвержденные данным Законом.

Представляется, такой подход регионального законодателя является наиболее оправданным и соответствующим нормам Конституции РФ и Закона о местном самоуправлении.

В связи с изложенным полагаем необходимым провести полномасштабную ревизию всех региональных законодательных актов, касающихся вопросов благоустройства территорий, и в случае установления фактов содержания в них нормативных предписаний, относящихся к компетенции органов местного самоуправления, признать такие региональные нормативные акты не подлежащими применению.

Список литературы

1. Наумова Ю.И., Ибрагимов М.Г. Благоустройство населенных пунктов как объект надзора // Законность. 2010. № 9. С. 35—37.

2. О благоустройстве в Московской области: закон Московской области № 191/2014-ОЗ (принят постановлением Московской областной Думы от 18.12.2014 № 17/110-П). URL: http://docs.cntd.ru/document/537967827 (дата обращения: 19.04.2016).

3. О благоустройстве в Санкт-Петербурге: закон Санкт-Петербурга № 891-180 (принят Законодательным собранием Санкт-Петербурга 23.12.2015). URL: http://docs.cntd.ru/document/537986144 (дата обращения: 19.04.2016).

4. О благоустройстве территорий городских и сельских поселений Калужской области: закон Калужской области от 28.06.2010 № 38-ОЗ (принят Законодательным собранием 17.06.2010). URL:   http://docs.cntd.ru/document/972216616

5. Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области: закон Нижегородской области от 10.09.2010 № 144-З (принят Законодательным собранием 26.08.2010). URL: http://docs.cntd.ru/document/944948019 (дата обращения: 19.04.2016).

6. Об отмене решения Верховного Суда РФ от 22.09.2015 № АКПИ15-795 и принятии нового решения о признании недействующими Методических рекомендаций по разработке норм и правил по благоустройству территорий муниципальных образований, утв. Приказом Минрегиона России от 27.12.2011 № 613: апелляционное определение Верховного Суда РФ от 17.12.2015 № АПЛ15-557 // Доступ из СПС «КонсультатнтПлюс».

7. О перераспределении полномочий между органами местного самоуправления муниципальных образований Московской области и органами государственной власти Московской области: закон Московской области № 106/2014-ОЗ (принят постановлением Московской областной Думы от 10.07.2014 № 33/96-П). URL: http://docs.cntd.ru/document/537959090 (дата обращения: 19.04.2016).

8. Прокуратура Московской области приняла меры по предупреждению травматизма учащихся образовательных организаций. URL: http://genproc.gov.ru/smi/news/news-1071650/ (дата обращения: 19.04.2016).

9. Региональный и муниципальный контроль в Российской Федерации / Е.В. Ковтун, А.В. Чаплинский, А.В. Кнутов и др. М.: Высшая школа экономики, 2012. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

10. Рыжов А.Б. О Законе Нижегородской области «Об обеспечении чистоты и порядка на территории Нижегородской области» // Административное право. 2011. № 3. С. 65—75.

11. Соломаха Д.В. Благоустройство территории — обязанность и добрая воля органов публичной власти // Государственная власть и местное самоуправление. 2014. № 8. С. 37—40.