Проблемы применения Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в условиях глобализации

(к председательству Российской Федерации в Комитете Министров Совета Европы в 2006 году)

С.В. ПЧЕЛИНЦЕВ,

заслуженный юрист РФ, кандидат юридических наук, заместитель председателя организационного комитета по подготовке и проведению международной конференции «Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран»

Дискуссионные вопросы, связанные с выработкой рекомендаций по применению решений Европейского суда по правам человека и толкованию отдельных положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция), в последнее время достаточно активно обсуждаются в научной литературе[1]. Поэтому вполне закономерно, что различные аспекты применения Конвенции и воздействия практики Европейского суда по правам человека на национальное законодательство все чаще становятся предметом внимания на международных конференциях. В качестве последних примеров можно назвать проведение в октябре 2005 года в Киеве международной конференции «Влияние практики Европейского суда по правам человека на национальное конституционное законодательство» и в декабре 2005 года в Москве VIII Международного форума по конституционному правосудию по проблеме имплементации решений Европейского суда по правам человека в практике конституционных судов стран Европы. В выступлении судьи Конституционного суда РФ проф. Н.С. Бондаря на конференции в Киеве на тему «Конвенционная юрисдикция Европейского суда по правам человека в соотношении с компетенцией Конституционного суда Российской Федерации» отмечено, что «конвенционная юрисдикция Европейского суда по правам человека является важным фактором утверждения и развития общеевропейских конституционных ценностей, их защиты национальными органами конституционного контроля. Это, однако, не означает отсутствия проблемных вопросов, определенных коллизий и противоречий между общеевропейскими и национальными институтами гарантирования прав и свобод человека и гражданина, между конвенционной юрисдикцией Европейского суда и компетенцией национальных органов конституционного контроля»[2].

Представляется, что актуальность рассмотрения подобных проблем повышается в период председательства Российской Федерации в Комитете Министров Совета Европы в мае — ноябре 2006 года, учитывая, что распоряжением Президента РФ от 20.02.2006 № 83-рп утвержден девиз председательства «К единой Европе — без разделительных линий» и такие приоритеты председательства, как «укрепление национальных средств защиты прав человека, развитие образования в правозащитной сфере, защита прав национальных меньшинств», «формирование общего европейского правового пространства в интересах защиты личности от современных вызовов», «совершенствование форм демократии и гражданского общества, внедрение эффективных методов управления».

Приоритеты председательства Российской Федерации в Комитете Министров Совета Европы отражают результаты осуществляемого с начала 1990-х годов активного реформирования правовых основ Российской Федерации как демократического правового государства, сопровождающегося процессом утверждения идеи верховенства прав и свобод человека как одного из основополагающих общеевропейских принципов.

Закрепление в ст. 2 Конституции РФ с учетом требований международно-правовых актов нормы, согласно которой человек, его права и свободы являются высшей ценностью, а государство обязано признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека, стало одним из главных достижений современной отечественной правовой науки. Принцип приоритетности прав и свобод человека закреплен и в других положениях Конституции РФ (статьи 6, 17, 18, 19, 55 и др.), находя отражение в различных отраслях законодательства Российской Федерации.

Существенной особенностью нынешнего этапа развития отечественного законодательства в области прав человека является усиливающаяся тенденция влияния на этот процесс норм международного права. Эта тенденция носит объективный характер, поскольку связана с таким широкомасштабным явлением,  как глобализация.

Нарастающее влияние международного права на систему и отрасли внутреннего права России и необходимость гармонизации внутреннего и международного законодательства вполне очевидны. В связи с этим важное значение имеет определение оптимальных форм и способов гармонизации законодательства, позволяющих:

а) обеспечить разумное сочетание национальных и международных интересов, учитывая при этом потребность государства сохранить собственную идентичность, включая основы конституционного строя, особенности реализации государственного суверенитета, организации государственного устройства и построения правовой системы;

б) конкретизировать на основе возможного баланса интересов личности, общества и государства главные приоритеты отечественной правовой политики в целях реализации национальных интересов, представляющих собой комплексное и многоаспектное понятие, отражающее совокупность жизненно важных интересов граждан, общества и государства, выражающих потребности Российской Федерации как суверенного демократического и правового государства в прогрессивном развитии;

в) решать в приоритетном порядке проблемы обеспечения прав и свобод граждан:

· имея в виду особенности национальной правовой системы, исторического и политического развития и правового регулирования реализации прав и свобод;

· принимая во внимание, что порядок имплементации норм международного права, не меняющих своего существа при введении во внутригосударственную правовую систему, в таких случаях регулируется нормами внутригосударственного права, если иное не определено международным договором.

Следует учитывать, что с 5 мая 1998 г. Российская Федерация приняла на себя обязательства, вытекающие из положений Конвенции, и присоединилась к защитным механизмам Конвенции, направленным на соблюдение унифицированных стандартов в области прав и свобод человека. Контроль за эффективным соблюдением норм Конвенции осуществляется Европейским судом по правам человека, основная задача которого заключается в обеспечении неукоснительного исполнения норм Конвенции на национальном уровне путем рассмотрения, как правило, индивидуальных жалоб, направленных в Европейский суд по правам человека физическими или юридическими лицами.

Путем констатации нарушения прав человека и присуждения пострадавшему лицу финансовой компенсации Европейский суд по правам человека обращает внимание государства на необходимость исправления расхождений норм национального права, а также правоприменительной практики со стандартами Совета Европы, закрепленными в Конвенции (в том виде, как сам Европейский суд по правам человека их понимает).

Постановления Европейского суда по правам человека имеют для государств-ответчиков обязательную юридическую силу. Общепризнанно, что в системе международных мер по защите прав и свобод граждан одним из самых эффективных механизмов является именно деятельность Европейского суда по правам человека. В Постановлении Пленума Верховного суда РФ от 10.10.2003 № 5 «О применении судами общей юрисдикции общепризнанных принципов и норм международного права и международных договоров Российской Федерации» (п. 10) отмечается, что Российская Федерация как участник Конвенции признает юрисдикцию Европейского суда по правам человека обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случае предполагаемого нарушения Российской Федерацией положений этих договорных актов, когда предполагаемое нарушение имело место после вступления их в силу в отношении Российской Федерации. Поэтому применение судами Конвенции должно осуществляться с учетом практики Европейского суда по правам человека во избежание любого нарушения.

Хотя решения и постановления Европейского суда по правам человека обязательны лишь для государства — ответчика по делу, фактически они во многом носят прецедентный характер, поскольку в соответствии с принципом stare decisis Европейский суд по правам человека при вынесении новых решений руководствуется оценками и подходами, которые он сформулировал ранее по другим аналогичным делам.

Отмечается, что прецедентное право, формируемое Европейским судом по правам человека, интегрировано во внутренний правовой порядок европейских государств. Причем национальные суды имеют возможность прямо и непосредственно ссылаться на постановления Европейского суда по правам человека при обосновании своей правовой позиции. Таким образом, Европейский суд по правам человека «дает толкование общему стандарту прав человека, закрепленному в Конвенции, преодолевая национальную замкнутость и ограниченность», тем самым «вынуждая национальные и правоприменительные органы ориентироваться не на свои собственные, а на господствующие в Европе представления».

С другой стороны, исходя из «доктрины свободы усмотрения» национальные правоприменители не лишены известного усмотрения при рассмотрении правовых позиций Европейского суда по правам человека и решении вопроса о допустимости их использования с учетом традиций соответствующей страны и особенностей существующей правовой системы.

В связи с изложенным высокую актуальность представляет сравнительно-правовое исследование позитивной практики стран — членов Совета Европы по созданию эффективного механизма гармонизации национального законодательства и норм международного права (прежде всего Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод) в области обеспечения прав и свобод граждан. Безусловной составляющей данного процесса является рассмотрение широкого круга вопросов, связанных с проблемой исполнения решений национальных судов, вынесенных против органов государственной власти (включая различные аспекты анализа правоприменительной практики исполнения судебных решений и совершенствования законодательства в данной сфере) с учетом норм Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод.

В рамках председательства России в Комитете Министров Совета Европы важное теоретическое и практическое значение имело проведение 29—30 июня 2006 г. в Ярославле в соответствии с распоряжением Президента РФ от 20.02.2006 № 83-рп и распоряжением Администрации Президента РФ от 07.06.2006 № 680 Международной конференции «Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие правовых систем европейских стран».

Конференция прошла под председательством помощника Президента РФ — начальника Государственно-правового управления Президента РФ с участием представителей Совета Европы, Европейского суда по правам человека, Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, Правового департамента Правительства РФ, Центра развития экономики, политики и права, ряда федеральных органов исполнительной власти (Министерства иностранных дел РФ, Министерства юстиции РФ, Федеральной службы судебных приставов, Федеральной службы исполнения наказаний), Администрации Ярославской области, Уполномоченного по правам человека в РФ, Уполномоченного РФ при Европейском суде по правам человека, научных и образовательных учреждений России, юридических журналов.

С приветствием к участникам конференции обратилась помощник Президента РФ — начальник Государственно-правового управления Президента РФ Л.И. Брычева. С докладами на пленарном заседании выступили советник Президента РФ В.Ф. Яковлев («Дальнейшее развитие страсбургского контрольного механизма через усиление национальных средств защиты прав и свобод человека»), Генеральный директор Департамента по правам человека Совета Европы Ф. Буайо («Европейская конвенция по правам человека и национальные правовые системы»), судья Конституционного суда РФ Б.С. Эбзеев («Влияние Европейской конвенции по правам человека на развитие конституционного правосудия в Российской Федерации»), Председатель Высшего арбитражного суда РФ А.А. Иванов («Применение Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод в практике арбитражных судов»), заместитель начальника Государственно-правового управления Президента РФ С.В. Пчелинцев («Влияние глобализации на соотношение норм международного права и приоритетов правовой политики  России в области прав и свобод граждан»), заместитель Председателя Верховного суда РФ Н.П. Серков («Влияние Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентов Европейского суда по правам человека на осуществление правосудия в судах общей юрисдикции в условиях гласности, открытости и в разумные сроки»), судья Европейского суда по правам человека от Российской Федерации А.И. Ковлер («Новые подходы Европейского суда к рассмотрению дел, поднимающих системные проблемы и требующие принятия мер «общего характера»), Председатель Конституционного суда Республики Беларусь Г.А. Василевич («Акты Конституционного суда Республики Беларусь по обеспечению доступа к правосудию в контексте решений Европейского суда по правам человека») и др.

В дискуссии на конференции, выявившей ряд проблем применения Конвенции, приняли участие известные отечественные и зарубежные ученые: декан юридического факультета Российского Университета дружбы народов А.Я. Капустин («Особенности и структура обязательств государств-участников по обеспечению выполнения положений Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод»), профессор Миланского университета, секретарь-канцлер Европейского суда по правам человека в отставке М. Де Сальвиа («Учет правовых позиций Европей-ского суда по правам человека в национальном законодательстве стран — членов Совета Европы путем изменения законодательства и правоприменительной практики»), заведующий кафедрой гражданского процесса юридического факультета Санкт-Петербургского государственного университета В.А. Мусин («Проблемы надзорного судопроизводства в гражданском процессе Российской Федерации»), директор Института государства и права РАН А.Г. Лисицын-Светланов («Реализация права на справедливое судебное разбирательство в международном судебном процессе»), проректор по научной работе, заведующая кафедрой финансового права РПА Минюста России, эксперт Российской Федерации в Европейской комиссии по эффективности правосудия Совета Европы (CEPEJ) Ю.А. Крохина («Влияние статьи 6 Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод на развитие бюджетного законодательства в Российской Федерации (в части исполнения судебных актов, обращенных к казне государства))» и др.

Исходя из основных задач конференции ее работа осуществлялась в двух основных секциях: «Развитие правовых систем стран —членов Совета Европы» и «Исполнительное производство и исполнение судебных решений в свете Европейской конвенции», что позволило предметно обсудить поднятые участниками конференции проблемы.

Так, в рамках работы секции «Развитие правовых систем стран — членов Совета Европы» состоялось обсуждение основных докладов и выступлений ряда зарубежных и отечественных участников конференции: сотрудника отдела исполнения постановлений Европейского суда по правам человека Совета Европы С. Грундмэнн («Исполнение решений Европейского суда по правам человека: опыт Комитета Министров»), Уполномоченного Российской Федерации при Европейском суде по правам человека П.А. Лаптева («Правовые позиции Европейского суда по правам человека и пенитенциарная реформа в Российской Федерации»), директора Федеральной службы исполнения наказаний Ю.И. Калинина («Международно-правовые стандарты обращения с заключенными и их имплементация в российском законодательстве»), директора Правового департамента Правительства РФ Г.В. Минха («Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод и законодательство Российской Федерации об открытости информации»), председателя Калужского областного суда Д.А. Краснова («Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод в правоприменительной практике судов Калужской области по гражданским делам») и др.

В рамках работы секции «Исполнительное производство и исполнение судебных решений в свете Европейской конвенции» выступили: первый заместитель директора Федеральной службы судебных приставов — первый заместитель главного судебного пристава Российской Федерации С.В. Сазанов («Имеющиеся проблемы в организации международного сотрудничества по вопросам исполнения судебных решений»), заместитель директора Федеральной службы судебных приставов — заместитель главного судебного пристава Российской Федерации В.В. Головин («Практика Европейского суда по правам человека и воздействие ее на совершенство национального законодательства в сфере исполнения судебных решений»), сотрудник отдела исполнения постановлений Европейского суда по правам человека М. Лобов («Решение проблемы неисполнения внутренних судебных постановлений против государства: опыт Комитета Министров Совета Европы»), директор Правового департамента Министерства финансов РФ Н.Н. Захарова («Об исполнении исков к казне»), заместитель начальника отдела международного права Высшего арбитражного суда РФ В.В. Старженецкий («Защита собственности в Европейском суде по правам человека и в арбитражных судах Российской Федерации»), заместитель начальника юридического управления Федеральной службы судебных приставов А.Р. Голубева («Усиление национальных средств защиты прав и свобод человека в контексте новой редакции Федерального закона “Об исполнительном производстве”»), советник Управления совершенствования законодательства Высшего арбитражного суда РФ Н.П. Левченко («Развитие правовых систем стран — членов Совета Европы в части исполнения судебных решений. Положительный опыт, возможный для внесения в национальное законодательство об исполнительном производстве»), руководитель Управления Федеральной службы судебных приставов по Кировской области — главный судебный пристав Кировской области Ф.И. Юсупов («Учет международных обязательств Российской Федерации, в частности, правовых позиций, содержащихся в Европейской конвенции и прецедентной практике Европейского суда, в правоприменительной практике исполнения судебных решений»), а также ряд других руководителей главных управлений Федеральной службы судебных приставов — главных судебных приставов субъектов Российской Федерации.

По результатам достаточно острой дискуссии, в которой приняли участие зарубежные и российские участники конференции, приняты следующие рекомендации конференции:

«Отмечая исключительное значение Конвенции о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) как “особого инструмента европейского правопорядка” и системы правовой защиты прав и свобод человека на общеевропейском уровне, а также ее существенный вклад в соблюдение принципов демократии и верховенства права в государствах — членах Совета Европы, принимая во внимание решения Варшавского Саммита Совета Европы (16—17 мая 2005 г.), исходя из положений рекомендаций Комитета Министров Совета Европы (далее — Комитет Министров) Rec(2000)2 “О пересмотре дел и возобновлении производства по делу на внутригосударственном уровне в связи с решениями Европейского суда по правам человека” (принятой Комитетом Министров 19 января 2000 г. на 694-м заседании представителей министров), Rec(2002)13 “О публикации и распространении государствами — членами Совета Европы текста Европейской конвенции о защите прав человека и основных свобод и прецедентного права Европейского суда по правам человека” (принятой Комитетом Министров 18 декабря 2002 г. на 822-м заседании представителей министров), Rec(2004)4 “Об изучении Европейской конвенции по правам человека в университетах и учреждениях профессионального образования” (принятой Комитетом Министров 12 мая 2004 г. на 114-м заседании представителей министров), Rec(2004)5 “О проверке соответствия законопроектов, действующего законодательства и административной практики стандартам, установленным в Европейской конвенции по правам человека” (принятой Комитетом Министров 12 мая 2004 г. на 114-м заседании представителей министров), Rec(2004)6 “О совершенствовании внутренних средств правовой защиты” (принятой Комитетом Министров 12 мая 2004 г. на 114-м заседании представителей министров),подчеркивая необходимость обеспечения эффективной защиты прав человека и основных свобод, гарантированных Конвенцией, I. Конференция принимает следующие рекомендации:

1. Предложить государствам — участникам Конвенции:

· рассмотреть вопрос о совершенствовании и повышении эффективности национальных механизмов исполнения постановлений Европейского суда по правам человека;

· разработать меры по учету положений Конвенции в ходе законотворческой деятельности, судебной и правоприменительной практики;

· проанализировать на комплексной основе причины имеющихся случаев нарушения Конвенции и принять эффективные меры по их устранению;

· предусмотреть изучение положений Конвенции в образовательных программах высших учебных заведений при подготовке юридических кадров, особенно судей, прокуроров, следователей и адвокатов.

2. Рассмотреть вопрос об учреждении Комитетом Министров совместно с Европейским судом по правам человека особого механизма для анализа прецедентной практики суда в целях ее обобщения и выработки конкретных предложений по совершенствованию законодательства и правоприменительной практики на национальном уровне.

3. Признать необходимым проведение, в том числе под эгидой Комиссии «К демократии через право» (Венецианской комиссии) Совета Европы и Европейского суда по правам человека регулярных конференций в странах Европы для анализа новейших тенденций в практике Европейского суда и их влияния на развитие законодательства и судебной практики европейских государств.

В рамках таких конференций могут обсуждаться проблемы, обусловленные терроризмом, и в частности проблема обеспечения надлежащего баланса между интересами защиты прав человека и интересами национальной безопасности с учетом других международных документов в этой области.

4. Предложить Комитету Министров рассмотреть вопрос об образовании механизма постоянного многостороннего взаимодействия по вопросам принятия соответствующих законодательных и иных мер, вытекающих из постановлений Европейского суда по правам человека, выявивших проблемы системного характера, имеющих отношение к другим государствам — членам Совета Европы.

В качестве первоочередных вопросов следует рассмотреть проблемы сроков следствия и судопроизводства; исполнения судебных решений, вступивших в законную силу; условий содержания в местах ограничения свободы.

5. Рекомендовать Комитету Министров рассмотреть вопрос о создании Комитета экспертов по изучению и совершенствованию европейских стандартов в сфере исполнительного производства.

6. Рекомендовать Комитету Министров при участии Европейского суда по правам человека рассмотреть вопрос о возможности создания электронной библиотеки документов суда на национальных языках государств — членов Совета Европы.

II. Участники конференции выражают надежду на то, что рекомендации в максимально возможной степени могут быть учтены Комитетом Министров Совета Европы».

С российской стороны наиболее активное участие в подготовке и доработке итогового варианта рекомендаций конференции на завершающем этапе приняли проф. А.Я. Капустин, проф. В.А. Мусин и член-корреспондент РАН В.Ф. Яковлев.

Хотелось бы надеяться, что реализация принятых конференцией рекомендаций будет способствовать выработке на основе широкой научной дискуссии единых общепризнанных стандартов о содержании и применении норм Конвенции, а также предотвращению возможности применения политики «двойных стандартов» при оценке мероприятий по борьбе с международным терроризмом и другими угрозами нового поколения, связанных с возможными ограничениями некоторых прав и свобод граждан, что отмечалось в Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 11 мая 2006 г. Не случайно одним из приоритетов председательства России в Комитете Министров Совета Европы в мае — ноябре 2006 года названо формирование общего европейского пространства в интересах защиты личности от современных вызовов, представляющих серьезную угрозу для национальной безопасности и мирового правопорядка.

Библиография

1 Cм. например: Лукьянова Е.Г., Балытников В.В. Процессы глобализации в сфере правоприменения в России // Журнал российского права. 2006. № 6. С. 13—134; Марченко М.Н. Юридическая природа и характер решений Европейского cуда по правам человека // Государство и право. 2006. № 2. С. 11—19; Мурашова Е.Н. Восприятие решений Европейского cуда по правам человека национальными правовыми системами и их реализация в деятельности органов власти национальных государств // Журнал российского права. 2006. № 3. С. 144—151 и др.

2 Журнал российского права. 2006. № 6. С. 127.