Проблемы проведения  общественной экологической экспертизы

УДК 349.6

Страницы в журнале: 20-23 

А.Е. КАДОМЦЕВА,

кандидат юридических наук, доцент, доцент кафедры правовой охраны окружающей среды Санкт-Петербургского государственного университета likatim70@list.ru

Рассматриваются необходимость и значимость проведения общественной экологической экспертизы при принятии экологически важных хозяйственных решений и проблемы, которые при этом возникают.

Ключевые слова: общественная экологическая экспертиза, государственная экологическая экспертиза, проект, заказчик, заключение, безопасность, окружающая среда.

Social ecological examination problems

Kadomtskeva A.

The article deals with the necessity and the importance of carrying out the social ecological examination when making ecologically important economy decisions and with such problems arising.

Keywords: social ecological examination, state ecological examination, project, customer, conclusion, security, environment.

Статьей 42 Конституции РФ закреплено право каждого на благоприятную окружающую среду и достоверную информацию о ее состоянии. С целью реализации указанного права Федеральным законом от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» и Федеральным законом от 23.11.1995 № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе» (далее — Закон «Об экологической экспертизе») предусмотрена возможность проведения общественной экологической экспертизы при принятии экологически значимых хозяйственных решений.

В настоящее время в России живет и развивается институт общественной экологической экспертизы (далее также — ОЭЭ). В 1998 году на основе Автономной некоммерческой организации содействия повышению экологической и энергетической эффективности регионов «Эколайн» (г. Москва) была сформирована протосеть экспертов и организаций, занимающихся проведением общественной экологической экспертизы. Также независимо от АНО «Эколайн» Центр экологических проектов (г. Москва) развивает аналогичную сеть РосОВОС. Более того, были успешно проведены экспертизы на Чукотке, в Читинской области, в Новокузнецке, Томске, Свердловске, Уфе, Перми, Саратове, а также экспертизы нефтяных проектов на Сахалине, в Бурятии и Иркутской области, в Калининграде.

Несмотря на успехи в развитии института ОЭЭ, необходимо указать на наличие большого количества практических проблем, возникающих при реализации положений Закона «Об экологической экспертизе».

Во-первых, практики далеки от выработки единой позиции по вопросу о том, что такое экспертиза. Один из камней преткновения — дискуссия о том, может ли экспертиза советовать заказчику направления улучшения проекта. С одной стороны, поскольку некоторые ученые рассматривают ОЭЭ как своеобразный консалтинг, кажется вполне логичной возможность включения в выводы экспертов рекомендаций по изменению проекта. Это позволит решить проблему конфликта интересов заказчика хозяйственного проекта и общественных интересов и позволит ускорить процесс получения положительного заключения.

С другой стороны, встает вопрос о проблеме конфликта интересов внутри комиссии экспертов. Если позволить экспертам давать советы заказчику проекта по вопросам его улучшения, то, по мнению большинства ученых, нельзя будет избежать вымогательства со стороны отдельных экспертов о применении конкретного оборудования, конкретных программ наблюдений для получения положительного заключения ОЭЭ.

Во-вторых, в настоящее время, как правило, вопрос инициирования общественной экологической экспертизы возникает на завершающей стадии проектных работ, когда заказчик уже намеревается приступить к вложению инвестиций в реализацию проекта. Таким образом, инициированная на завершающем этапе подготовки к строительству ОЭЭ становится для заказчика просто бременем неожиданных потерь времени.

В-третьих, положения частей 1, 2 ст. 23 Закона «Об экологической экспертизе» предусматривают необходимость регистрации заявления общественной организации о ее проведении в органе местного самоуправления. Однако юристы-практики признают, что в конкретной ситуации определить соответствующий орган для подачи заявления сложно.

В-четвертых, существует проблема финансирования проведения ОЭЭ. Денежные средства расходуются на следующие цели: 1) публикация информационного сообщения о начале экспертизы и ее результатах в СМИ; 2) размножение объекта экспертизы для экспертов (эти расходы занимают значительную часть, поскольку, как правило, комиссии ОЭЭ состоят из 8—12 человек, а объем документации занимает около 1000 листов); 3) оплата работы экспертов, председателя и секретаря (поскольку приглашают не тех экспертов, которые готовы работать бесплатно, а тех, чья компетентность позволит сделать наиболее верные и весомые выводы), оплата их расходов на проведение ОЭЭ (например, командировки — выезд комиссии на место).

По словам специалистов, самая скромная общественная экологическая экспертиза небольшого объекта должна стоить не менее 1 тыс. долл. США. Учитывая сложность многих объектов экспертизы, нельзя не учитывать проблему финансирования общественными организациями такой деятельности.

В-пятых, согласно положениям ст. 25 Закона «Об экологической экспертизе» заключение ОЭЭ приобретает юридическую силу после утверждения его компетентным органом государственной власти. При проведении государственной экологической экспертизы ее заключение учитывается в случае, если общественная экологическая экспертиза была проведена в отношении того же объекта до дня окончания срока проведения государственной экологической экспертизы. В случае придания заключению общественной экологической экспертизы юридической силы на руководителя и членов экспертной комиссии ОЭЭ распространяются требования статей 30—34 Закона «Об экологической экспертизе».

Однако мы вынуждены признать, что заключения ОЭЭ за редкими исключениями под разными предлогами не утверждаются уполномоченными государственными органами, так как нет ясности в том, как она была проведена, соблюдались ли требования по ее организации и проведению. Эти вопросы снимаются применением регламента организации и проведения ОЭЭ. Учитывая сложность такого документа и необходимость детальной проработки каждого этапа деятельности экспертной комиссии, нельзя не согласиться с тем, что проведение ОЭЭ требует значительных финансовых, временных затрат и высокого профессионализма.

В завершение перечисления проблем, возникающих при проведении ОЭЭ, необходимо обратить внимание на самую существенную среди них — получение объекта экспертизы. Согласно ст. 21 Закона «Об экологической экспертизе» ОЭЭ проводится в отношении тех же объектов, что и государственная, за исключением объектов экологической экспертизы, сведения о которых составляют государственную, коммерческую и (или) иную охраняемую законом тайну. К объектам ОЭЭ относятся, в частности: проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды, утверждаемых органами государственной власти РФ; проекты соглашений о разделе продукции; проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду, и т. д.

В соответствии с положением ч. 3 ст. 22 Закона «Об экологической экспертизе» общественные организации, осуществляющие ОЭЭ в установленном порядке, имеют право: а) получать от заказчика документацию, подлежащую экологической экспертизе, в объеме, установленном указанным законом; б) знакомиться с нормативно-технической документацией, устанавливающей требования к проведению государственной экологической экспертизы; в) участвовать в качестве наблюдателей через своих представителей в заседаниях экспертных комиссий государственной экологической экспертизы и участвовать в проводимом ими обсуждении заключений общественной экологической экспертизы.

Если право на участие наблюдателей в заседаниях экспертных комиссий еще реализуется на практике в той или иной степени, то право на получение объекта экспертизы и на ознакомление с нормативно-технической документацией реализовать практически невозможно.

Яркой иллюстрацией вышеизложенного может послужить дело, связанное со строительством трубопроводной системы «Восточная Сибирь — Тихий океан» (далее — ВСТО) производительностью до 80 млн тонн нефти в год и протяженностью 4600 км. Цель создания такого нефтепровода состоит в обеспечении формирования новых центров добычи нефти и выхода России на энергетический рынок Азиатско-Тихоокеанского региона. В данном случае общественная организация безрезультатно пыталась добиться получения от ОАО «АК “Транснефть”» предпроектных материалов по «Обоснованию инвестиций строительства нефтепровода «Ангарск-Приморье» и «Оценке воздействия на окружающую среду» для проведения ОЭЭ. Как указало ОАО «АК “Транснефть”», строительство нефтеперегрузочного терминала на территории Приморского края будет осуществляться по другому проекту с иным наименованием, который уже прошел государственную экологическую экспертизу, в связи с чем проведение ОЭЭ невозможно.

В соответствии с ч. 2 ст. 22 Закона «Об экологической экспертизе» ОЭЭ может проводиться независимо от проведения государственной экологической экспертизы тех же объектов.

Строительство нефтеперегрузочного терминала является одним из этапов строительства нефтепроводной системы как единого объекта хозяйственной деятельности, оказывающего воздействие на окружающую среду. Поэтому размещение конечного пункта нефтепроводной системы в другом месте не отменяет необходимости учитывать режим охраны природных объектов и не может служить препятствием для удовлетворения заказчиком строительства основанных на законе и предъявленных в надлежащем порядке требований экологической организации о предоставлении ей необходимой документации для проведения ОЭЭ.

Однако такой правомерный вывод был сделан со значительным опозданием, поскольку строи5тельство нефтепровода к тому времени уже шло ударными темпами.

Ростехнадзор выявил более десятка серьезных нарушений при строительстве ВСТО. Среди прочих недочетов было зафиксировано отсутствие на некоторых участках электрохимической защиты, к тому же часть труб оказалась не первой свежести, с истекшим нормативным сроком. В то же время при разработке проекта и проведении государственной экологической экспертизы ОАО «АК “Транснефть”» гарантировало экологическую безопасность Байкала посредством применения новых, гораздо более прочных труб, которые раньше не производились, а также оборудования с гораздо более высокими давлениями (с которым ранее ОАО «АК “Транснефть”» не имела опыта практической работы) и надежных систем управления.

Таким образом, экологическая экспертиза на сегодняшний день служит узаконенной превентивной мерой, способной не допустить строительство объектов, реализацию нормативных правовых актов, программ, иных решений в ущерб экологической безопасности и, следовательно, в ущерб правам граждан на охрану здоровья и благоприятную окружающую среду.