Проблемы прокурорского надзора в сфере защиты жилищных прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей

УДК 342.5 

Страницы в журнале: 61-66

И.М. БАЙКИН,

магистр юриспруденции, аспирант Санкт-Петербургского юридического института (филиала)  Академии Генеральной прокуратуры Российской Федерации

Рассматривается актуальный вопрос осуществления прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей, оставшихся без попечения родителей; предлагаются меры, направленные на совершенствование прокурорского надзора за соблюдением жилищных прав детей.

Ключевые слова: прокурорский надзор, дети, сироты, жилищные права.

Problems of public prosecutor’s supervision in sphere of protection of the housing rights of children-orphans and children without parental support

Bajkin I.

Pressing question of realization of public prosecutor’s supervision of observance of the housing rights of children without parental support is considered; the measures directed on perfection of public prosecutor’s supervision of observance of the housing rights of children are offered.

Keywords: public prosecutor’s supervision, children, orphans, the housing rights.

В  соответствии с п. 1 ст. 8 Федерального закона от 21.12.1996 № 159-ФЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Закон № 159-ФЗ) дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также дети, находящиеся под опекой (попечительством), не имеющие закрепленного жилого помещения, после окончания пребывания в образовательном учреждении или учреждении социального обслуживания, а также в учреждениях всех видов профессионального образования, либо по окончании службы в рядах Вооруженных сил Российской Федерации, либо после возвращения из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы, обеспечиваются органами исполнительной власти по месту жительства вне очереди жилой площадью не ниже установленных социальных норм. Согласно ч. 2 ст. 15 ЖК РФ жилым помещением признается изолированное помещение, которое является недвижимым имуществом и пригодно для постоянного проживания граждан (отвечает установленным санитарным и техническим правилам и нормам, иным требованиям законодательства).

Большинство авторов, комментируя указанную статью, определяют три основных признака жилого помещения как объекта жилищных прав: изолированность, недвижимость, пригодность для постоянного проживания[1]. Некоторые исследователи в качестве дополнительных критериев выделяют назначение и благоустроенность жилого помещения[2], а также отнесение данного помещения к жилищному фонду, т. е. прохождение процедуры государственного учета, технической инвентаризации и паспортизации[3].

В этой связи проблемной представляется трактовка понятия «жилое помещение» в соотношении с термином «жилище».

Так, Р.А. Герасимов полагает, что, исходя из возможных форм реализации конституционного права на жилище, можно говорить об идентичности дефиниций «жилище» и «жилое помещение»[4].

Однако, как представляется, эту позицию нельзя принять безусловно: определение данных понятий как имеющих одинаковый смысл, думается, приведет к ущемлению жилищных прав детей-сирот, поскольку они по закону имеют право на предоставление жилого помещения, а не жилища.

С точки зрения русского языка «жилище — это помещение, в котором живут, можно жить»[5].

А.В. Кудашкин отмечает: «Конституционное понятие жилища гораздо шире понятия жилого помещения. Важно отметить, что жилище в этом аспекте — место на территории России, где каждому гражданину постоянно или временно обеспечивается некий “домашний очаг”, защищающий его от неблагоприятных воздействий внешней окружающей среды. С этой точки зрения в качестве жилища могут быть ночлежные дома и другие помещения, приспособленные для проживания граждан»[6].

Аналогичное мнение высказывает Т.Н. Халбаева: «…жилое помещение — понятие более узкое, чем жилище, которое включает в себя, кроме жилых помещений, и нетрадиционное жилье (чум, яранга и т. д.)»[7].

Следует согласиться с позицией некоторых авторов о том, что содержание категории «жилое помещение» определяется путем установления государством требований, отражающих, исходя из существующих социально-экономических условий и представлений о потребностях человека, достигнутый в данном обществе уровень обеспеченности жильем[8].

Так, В.Н. Литовкин пишет: «Помещение считается жилым, если оно конструктивно, функционально предназначено и пригодно по санитарному, техническому и иному потребительскому состоянию для постоянного проживания граждан независимо от того, как практически будет использовано — для постоянного или временного проживания»[9]. На постоянное проживание как основу понятия жилого помещения указывали также В.В. Витрянский, С.Б. Иванников, И.Д. Кузьмина, А.В. Халдеев, А.М. Эрделевский и др.[10]

По справедливому мнению Д.В. Карпухина,  «сложившаяся правоприменительная практика, официальные разъяснения, изложенные Конституционным судом РФ, не позволяют считать понятия “жилище” и “жилое помещение” идентичными, так как жилище может быть пригодным и для временного проживания, в отличие от жилого помещения, которое рассчитано на постоянное проживание»[11].

Следует согласиться с позицией Т.В. Бессарабовой о том, что «представляется юридически некорректным в условиях современного общества говорить о предоставлении нуждающимся в улучшении жилищных условий гражданам не жилого помещения, отвечающего установленным требованиям и пригодного для проживания, а какого-либо жилища (например, помещения, не отвечающего установленным государством санитарным и техническим требованиям)»[12].

Таким образом, дети-сироты имеют право на получение жилого помещения, которое, во-первых, будет обладать необходимыми критериями, позволяющими считать его жилым; во-вторых, позволит удовлетворить интересы детей-сирот и станет местом для их постоянного проживания.

Дела по жилищным спорам возбуждаются на основании заявлений заинтересованных лиц, а также прокурора. В силу ст. 10 Закона № 159-ФЗ за защитой своих прав дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а равно их законные представители, опекуны (попечители), органы опеки и попечительства и прокурор вправе обратиться в установленном порядке в соответствующие суды Российской Федерации.

Право прокурора на обращение в суд с заявлением в защиту детей-сирот предусмотрено и ст. 45 ГПК РФ.

В соответствии с п. 2 ч. 2 ст. 57 ЖК РФ вне очереди жилые помещения по договорам социального найма предоставляются детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, лицам из числа детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, по окончании их пребывания в образовательных и иных учреждениях, в том числе в учреждениях социального обслуживания, в приемных семьях, детских домах семейного типа, при прекращении опеки (попечительства), а также по окончании службы в Вооруженных силах Российской Федерации или по возвращении из учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы.

Судебная практика показала, что предписания статей 5 и 8 Закона № 159-ФЗ о финансовом обеспечении дополнительных гарантий по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, о дополнительных гарантиях прав этих детей на имущество и жилое помещение органами исполнительной власти не всегда соблюдаются, что и вынуждает прокуроров обращаться с заявлениями в защиту жилищных прав детей-сирот (о предоставлении вне очереди жилого помещения по договору социального найма), а несогласованность норм ст. 8 Закона № 159-ФЗ и ст. 57 ЖК РФ приводит к сложностям в определении ответчика по данным делам.

В большинстве случаев прокуроры обращаются с заявлениями о предоставлении этим детям жилых помещений по договорам социального найма к органам местного самоуправления. Ответчики, возражая против заявленных требований, ссылаются на то, что указанная категория лиц должна обеспечиваться жильем органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления, но за счет средств субъекта Российской Федерации.

Как отмечается в Обзоре практики рассмотрения судами дел по заявлениям прокуроров в защиту жилищных прав несовершеннолетних детей, подпадающих под категорию лиц, которые имеют право на дополнительную социальную защиту в соответствии со ст. 1 Федерального закона «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» (далее — Обзор), правильной является позиция судов, которые, разрешая дела названной категории, обоснованно не соглашались с доводами органов местного самоуправления (ответчиков по делу) и удовлетворяли требования прокуроров о предоставлении вне очереди по договору социального найма жилых помещений детям-сиротам или детям, оставшимся без попечения родителей, по месту их жительства[13].

Из Обзора следует: при рассмотрении данной категории дел необходимо учитывать, что в случае принятия субъектом Российской Федерации законодательных актов, устанавливающих порядок предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, органами исполнительной власти субъекта Российской Федерации, суд при определении надлежащего ответчика должен руководствоваться этими нормативными документами (ст. 5 и абзац второй п. 1 ст. 8 Закона № 159-ФЗ).

Например, в Кемеровской области расходы на реализацию мер по обеспечению таких детей жилыми помещениями производятся за счет местных бюджетов с последующей компенсацией из областного бюджета. Аналогично вопросы предоставления жилого помещения детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, решаются в Законе Амурской области от 11.04.2005 № 472-ОЗ «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей» и Законе Республики Саха (Якутия) от 31.03.2005 225-З № 457-III  «О порядке предоставления жилья детям-сиротам и детям, оставшимся без попечения родителей, в Республике Саха (Якутия)»[14].

К тому же 5 февраля 2009 г. КС РФ определил, что абзац второй п. 1 ст. 8 Закона № 159-ФЗ в системе действующего правового регулирования предполагает, что обеспечение детей-сирот жилой площадью является прерогативой субъекта Российской Федерации, производится исполнительными органами государственной власти субъекта Российской Федерации по месту жительства таких детей и может быть возложено на органы местного самоуправления только с соблюдением установленного федеральным законом порядка наделения их соответствующими государственными полномочиями. То есть в том числе и с передачей необходимых для осуществления государственных полномочий, материальных и финансовых средств (ст. 132 Конституции РФ, ст. 86 БК РФ), в противном случае полномочия будут явно невыполнимыми, даже несмотря на судебные решения[15].

Вместе с тем стоит отметить, что далеко не всегда прокуроры учитывают вышеизложенную позицию КС РФ и допускают ошибки, предъявляя в суды иски, неверно указывая в качестве ответчиков органы местного самоуправления, которые не наделены соответствующими полномочиями[16].

Действия  прокуроров, добивающихся в суде возложения обязанности по предоставлению жилых помещений детям-сиротам на муниципальные образования, не приносят реальной пользы. На практике такое решение исполнить бывает довольно сложно, поскольку суд не возлагает обязанности на орган государственной власти субъекта Российской Федерации предоставить ответчику субвенции, что, по-видимому, не может способствовать решению вопроса обеспечения жильем указанной категории граждан[17]. Также безрезультатна практика, согласно которой суды субъектов Российской Федерации удовлетворяют иски прокуроров, обязывая органы местного самоуправления обеспечить предоставление жилых помещений детям-сиротам в отсутствие соответствующего нормативно-правового регулирования, т. е. закона субъекта Российской Федерации о наделении в установленном законом порядке органа местного самоуправления государственными полномочиями по обеспечению детей-сирот жилыми помещениями.

При этом суды обосновывают свою позицию тем, что факт неурегулирования межбюджетных отношений и порядка предоставления жилых помещений между органами государственной власти и органами местного самоуправления не может влечь умаления права детей-сирот на получение жилья[18].

Интересной представляется практика, согласно которой суд обязал орган местного самоуправления и правительство соответствующего субъекта Российской Федерации предоставить жилье ребенку. При этом суд указал: тот факт, что областным бюджетом предусмотрено выделение денежных средств на реализацию целевой программы «Дети-сироты», еще не свидетельствует о реальном исполнении правительством области возложенных на него обязательств[19].

Принимая во внимание рассмотренную выше практику, прокурорам следует учитывать, что, защищая интересы детей-сирот, нельзя нарушать интересы органов местного самоуправления в лице муниципальных образований, поскольку прокурор руководствуется в своей деятельности принципом законности. Поэтому прокурорам, выступая в суде по данной категории дел, необходимо опираться на практику ВС РФ и не привлекать в качестве ответчиков органы местного самоуправления при отсутствии соответствующих правовых оснований, в частности правовых актов субъектов Российской Федерации о передаче органам местного самоуправления государственных полномочий по обеспечению детей-сирот жильем. Более того, работа прокурора должна максимально гарантировать обеспечение защиты прав детей-сирот. Однако даже в случае удовлетворения подобных исков судом, думается, органам местного самоуправления проблематично будет выполнить решение судов в отсутствие соответствующего финансирования из бюджета субъекта Российской Федерации.

Подобная практика судов и позиция прокуроров, ориентирующая суд на вынесение решений о возложении обязанности по предоставлению жилья только на муниципалитеты без соответствующего финансового обеспечения со стороны бюджета субъекта Российской Федерации, не решает проблему обеспечения детей-сирот жильем, а только усугубляет ситуацию. От этого страдает авторитет прокуратуры, суда и государства в целом. Данные заключения в будущем могут спровоцировать появление постановлений Европейского суда по правам человека о длительном неисполнении решений судов.

В этой связи представляется: интересы детей-сирот будут защищены надлежащим образом при условии, что ответчиками по делу будут выступать как органы местного самоуправления, наделенные соответствующими полномочиями, так и органы государственной власти субъекта Российской Федерации. В случае предъявления требований только к органу местного самоуправления дети-сироты будут практически лишены возможности получить жилье, поскольку тот или иной субъект Российской Федерации не всегда может профинансировать мероприятия по предоставлению жилья детям-сиротам, а значит, у него остается возможность не исполнять свои расходные обязательства на основании того, что судебным решением обязанность по обеспечению жильем возложена на орган местного самоуправления.

Таким образом, складывается следующая ситуация: во-первых, субъект Российской Федерации не имеет принудительной обязанности, в силу которой он должен заложить в свой бюджет средства на поддержку жилищных прав детей-сирот; во-вторых, неизвестно, обратится ли орган местного самоуправления в суд с иском о компенсации расходов на предоставление жилья детям-сиротам[20]; в-третьих, в случае отсутствия денежных средств или свободного жилья и субвенций от субъекта Российской Федерации орган местного самоуправления лишается возможности исполнить постановление суда.

К примеру, согласно позиции Европейского суда по правам человека реализация судебного решения — важнейшая составляющая права на суд. Право на суд не ограничивается вынесением окончательного судебного решения, а распространяется и на стадию исполнительного производства, являющуюся особым этапом судебного процесса. Без реализации судебного акта все процессуальные гарантии могут оказаться бессмысленными, а право на суд — иллюзорным[21]; не повысится авторитет судебной власти, службы судебных приставов, в том числе и органов прокуратуры как надзорного органа за службой судебных приставов. В конце концов, если вышеперечисленные представители государства не могут обеспечить защиту прав детей-сирот как наиболее уязвимой прослойки общества, то невозможно вернуть гражданам доверие к государству, при этом власть так и не станет легитимной, а суд скорым, правым и справедливым[22].

Поэтому, думается, в целях эффективной защиты прав детей-сирот прокурорам следует привлекать в суд в качестве ответчика не только орган местного самоуправления в порядке переданных ему государственных полномочий, но и субъект Российской Федерации, который в силу закона должен нести субсидиарную ответственность. Такая позиция, во-первых, подтверждается судебной практикой[23];

во-вторых, объясняется тем, что субъект Российской Федерации, передавая органам местного самоуправления полномочия по обеспечению детей-сирот жильем, не всегда осуществляет соответствующее финансирование, что не снимает с него ответственности, поскольку предоставление полномочий по обеспечению детей-сирот жильем без выделения денежных средств из областного бюджета в отношении каждого нуждающегося ребенка не свидетельствует о том, что обязательства субъекта Российской Федерации по финансовому обеспечению являются осуществленными; в-третьих, неисполнение постановлений судов по подобного рода искам прокуроров является основанием для обращения с заявлением в Европейский суд по правам человека. При этом наличие большого количества невыполненных судебных вердиктов будет эффективным средством стимулирования государства на скорейшее решение указанной проблемы.

Библиография

1 См., например: Глазов В.В. Комментарий к Жилищному кодексу Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 188-ФЗ (постатейный). — М., 2005. С. 17; Грудцына Л.Ю. Особенности пользования гражданами жилым помещением // Адвокат. 2005. № 10. С. 60; Дроздов И.А. Понятие жилого помещения // Закон. 2006. № 8. С. 10—11.

2 См.: Малахова А.А. Признаки жилого помещения в свете положения ЖК РФ // Юрист. 2006. № 10. С. 50.

3 См.: Карпухин Д.В. Нормативные и правоприменительные аспекты определения понятия «жилое помещение» // Жилищное право. 2010. № 9. С. 95—102.

4 См.: Герасимов Р.А. Конституционное право на жилище и механизм его реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2005. С. 8.

5 Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. — М., 1998. С. 214.

6 Кудашкин А.В. Российский военно-правовой сборник № 4. Актуальные вопросы жилищного обеспечения военнослужащих. Серия «Право в Вооруженных Силах — консультант». — М., 2005. С. 19.

7 Халбаева Т.Н. Сделки по отчуждению жилых помещений: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Саратов, 2005. С. 15.

8 См. об этом подробнее: Внуков Н.А., Алексикова О.Е. Соотношение понятий «жилище» и «жилые помещения» в конституционном и жилищном праве // Гражданское право. 2009. № 3. С. 15—17; Бессарабова Т.В. Прокурорский надзор за исполнением законов в сфере реализации права на жилище в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2008. С. 29.

9 Гражданское право России. Обязательственное право: Курс лекций / Отв. ред. О.Н. Садиков. — М., 2004. С. 346.

10 См.: Макеев П.В. О признаках жилого помещения: предназначенности и пригодности для постоянного проживания граждан // Жилищное право. 2010. № 11. С. 108.

11 Карпухин Д.В. Указ. ст. С. 97.

12 Бессарабова Т.В. Указ. раб. С. 30.

13 См.: Бюллетень ВС РФ. 2008. № 10.

14 Там же.

15 См.: Доржиева С.В. Жилищные права приемных детей // Семейное и жилищное право. 2010. № 4. С. 36.

16 См.: Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Кабардино-Балкарской Республики от 08.07.2009 по делу № 33-747/2009 // http://vs.kbr.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=1229; см. также: кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Астраханского областного суда от 31.03.2010 // http://oblsud.ast.sudrf.ru/modules.php?name=docum_sud&id=300

17 См.: Решение Советского районного суда Республики Марий Эл от 19.03.2010 по делу № 2-35/2010 // http://sovetsky.mari.sudrf.ru/modules.php?name=information&id=234

18 См.: Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Верховного суда Республики Марий Эл от 18.03.2010 по делу № 33-314 // http://vs.mari.sudrf.ru/modules.php?name=information&id=474; решение Советского районного суда Республики Марий Эл от 17.08.2010 по делу № 2-134 // http://sovetsky.mari.sudrf.ru/modules.php?name= information&id=452

19 См.: Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 21.07.2010 по делу № 33-3244/2010 // http://www.kaliningrad-court.ru/kos/practic/detail.php?ID=3050.php&sphrase_id=3379

20 Так, администрация г. Благовещенска обратилась в Арбитражный суд Амурской области с иском к администрации Амурской области о взыскании убытков, возникших в результате понесенных затрат, связанных с обеспечением жильем детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Суд возложил ответственность по их возмещению на казну субъекта Российской Федерации. См.: Постановление ФАС Дальневосточного округа от 17.07.2007 № Ф03-А04/07-1/2052 // КонсультантПлюс.

21 См.: Изварина А.Ф. Исполнение судебных решений в России должно стать компетенцией суда // Мировой судья. 2006. № 10. С. 22—24.

22 См. об этом подробнее: Байкин И.М. «Судебная власть», «правосудие» и «судопроизводство» как правовые категории // Мировой судья. 2008. № 9. С. 10—14.

23 См.: Кассационное определение Судебной коллегии по гражданским делам Калининградского областного суда от 14.07.2010 по делу № 33-3166/2010 // http://www.kaliningrad-court.ru/kos/practic/detail.php?ID=3082.php&sphrase_id=3379