Проблемы развития конституционных основ обеспечения верховенства закона в современных условиях

И.О. ПРОКОПЕЦ,

ведущий специалист-эксперт Управления Минюста России по Южному федеральному округу, аспирант кафедры теории государства и права Дагестанского государственного университета

Развитие конституционных основ обеспечения верховенства закона в современных условиях имеет ряд особенностей. Это связано прежде всего с тем, что конституции России и ряда других государств—членов СНГ, а также бывших социалистических стран Восточной и Центральной Европы несут на себе отпечаток влияния западных государств, что сказалось на их сущности и содержании[1]. Так, институт президентства создавался по образу и подобию президентской власти в США и Франции. На процесс развития конституционного законодательства и на содержание самих конституций, как России, так и других бывших социалистических стран, наложило отпечаток и то обстоятельство, что вместе с проводимыми в них реформами это развитие было инициировано «сверху», со стороны правящих кругов, а не «снизу», со стороны широких слоев общества.

Специфика российской действительности таит в себе серьезные опасности неблагоприятных последствий, которые могут в корне исказить прогрессивную идею, «так же, как оказались серьезно искаженными идеи цивилизованного рынка, приватизации собственности, демократизации политической жизни и другие стратегические меры относительно российских условий»[2]. Остается традиционным аппаратное администрирование на всем протяжении посткоммунистического периода, что вызывает пагубное для демократической ориентации отчуждение общества от власти.

Ограничение государственной власти осуществляется путем признания и принятия мер по реализации прав человека. Современная концепция верховенства закона предполагает гарантированность прав и свобод граждан, т. е. государство должно не только декларировать права и свободы, но и обеспечить их воплощение и защиту. События в мире еще более подчеркивают необходимость этой предпосылки для концепции верховенства закона. Так, террористический акт 11 сентября 2001 г. в США стал спусковым механизмом в наступлении на приоритет справедливости, общечеловеческие ценности, которые составляют суть принципа верховенства закона. Такое наступление прокатилось по всему миру, от США и Европы до Юго-Восточной Азии и Австралии. В США после 11 сентября президент подписал Акт о патриотизме, а Конгресс его единодушно утвердил. Этот документ во многом ограничил демократические права граждан и средств массовой информации, но расширил права американских спецслужб.

В Германии спецслужбы также получили новые полномочия, в частности возможность проверять банковские счета ни в чем не обвиняемых граждан. В Великобритании разрешено задерживать иностранцев на неопределенное время, причем судебной санкции для этого не требуется. В Бельгии принят закон, который позволяет полиции проводить так называемые мягкие расследования в тех случаях, когда есть подозрения, что готовится преступление, но у следствия не хватает конкретной информации для предъявления обвинения.

Само по себе принятие таких законов не несет угрозы конституционным основам государства. Это адекватная реакция на разрастающиеся проявления терроризма, рост организованной преступности, наркобизнеса и незаконной миграции — тех явлений, которые принято называть новыми вызовами и угрозами обществу. Тревогу вызывает то, что сформировалась своеобразная идеология отказа от основополагающих прав человека, соблюдения требования верховенства закона. Аналогичные взгляды получают все большую поддержку в России, и не только среди ученых, но и среди политиков. Проблематичным остается вопрос: до каких пределов можно ограничивать конституционные права человека и как не нарушить баланс между обеспечением безопасности государства и общества и сохранением действия принципов правового государства?

В послании Президента РФ В.В. Путина Федеральному собранию РФ 2004 года отмечено: «Никакие ссылки на необходимость борьбы с терроризмом не могут быть аргументом для ограничения прав человека, а на международной арене — для создания необоснованных сложностей для общения между людьми». В переходный период нет единого правового регулирования, «об этом свидетельствует параллелизм в нормативно-правовом массиве, использование большого числа разнородных правовых режимов (чрезвычайных, таможенных, льготных, специальных, например в Российской Федерации их насчитывается более 30), разнообразие неунифицированных актов права, подмена задач правового регулирования неофициальным регулированием со стороны криминальных структур»[3].

Выход из создавшейся ситуации с целью нормализации правовой жизни российского общества — упорядочение нормативных правовых актов, приведение их в единое непротиворечивое целое. Такой системный подход позволит актам обеспечивать друг друга в процессе юридического регулирования, создавать единое правовое пространство. Это применимо и к регионам, где выстраивается своя система правовых актов субъектов Федерации. Представляется необходимым разработать и принять специальный закон о системе правовых актов как на федеральном, так и на региональном уровне.

Начиная с 2000 года, Россия в спешном порядке стала принимать меры по предотвращению территориального распада и приведению законодательного массива страны в соответствие с Конституцией РФ. В 2000—2002 годах стала восстанавливаться вертикаль власти, но до сих пор из уст отдельных региональных руководителей звучат слова о необходимости строить государственность на «раздельном суверенитете». И это несмотря на решение Конституционного суда РФ об исключении положения о суверенитете из конституций субъектов Федерации (см., например, постановление Конституционного суда РСФСР от 13.03.1992 № П-РЗ-I о проверке конституционности некоторых актов Татарстана).

Р. Абдулатипов предлагал дать полную расшифровку предметов совместного ведения. Он обосновывал это тем, что норма ст. 72 Конституции РФ не вносила определенности, а следовательно, совместное ведение в таком изложении представляло зону риска[4]. Чтобы осуществить предложение Р. Абдулатипова, требовалось новое прочтение норм статей 71 и 72 Конституции РФ, а это нереально, так как невозможно в Конституции РФ детально расписать полномочия по каждой отрасли права. Изменение Конституции РФ или ее отмена повлекут за собой негативные последствия, так как уже приведенный в соответствие с ней нормативный массив органов государственной власти субъектов Федерации придется заново перекраивать.

Правовое государство и верховенство законности в нем — главная цель, к которой за 14 лет действия Конституции РФ продвинулась страна. Но утверждать, что цель достигнута, нельзя. Результаты, достигнутые в правовой сфере за постсоветскую эпоху, значимы, но далеки от правового идеала. Качество, современность и последовательность законодательства до сих пор оставляют желать лучшего. Судя по обращениям в Конституционный суд РФ и суды общей юрисдикции, еще много некачественных законов. Некоторые из принимаемых законов, очевидно, противоречат и букве, и духу Конституции РФ. Наконец, немало законов принимается под давлением лоббистских «групп интересов», и такие законы часто противоречат базовым интересам общества и государства.

Федеральная власть возложила юридическую экспертизу конституционных актов субъектов Федерации на Минюст России и его территориальные органы (см. письмо Минюста России от 18.09.2001 № 2219198-ЕЗ «Об участии территориальных органов Минюста России в работе с проектами конституций (уставов) и иных нормативных актов субъектов Российской Федерации»). Из-за того что заключения этого министерства до сих пор носят рекомендательный характер, некоторые субъекты Федерации, ссылаясь на то, что данная функция Минюста России неконституционна, нередко игнорируют его рекомендации или изначально не представляют ему свои акты. Кроме Минюста России, выявляют нарушения и контролируют законодательство субъектов Федерации Генеральная прокуратура РФ, Главное государственно-правовое управление, Главное контрольное управление Президента РФ. Но как показывает практика, их работа недостаточно согласованна.

Указом Президента РФ от 03.07.1996 № 803 «Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации» контроль за соответствием законодательства субъектов Федерации Конституции РФ и федеральным законам возложен на общие суды и Конституционный суд РФ. Аналитики обращают внимание на то, что здесь не хватает существенного звена — специального оперативного органа, который выявлял бы допущенные субъектами Федерации нарушения и обращался в Конституционный суд РФ, добиваясь восстановления законности.

Наиболее простое решение — возложить эту обязанность на прокуратуру, однако Генеральный прокурор РФ не наделен Конституцией РФ правом непосредственно обращаться в Конституционный суд РФ с запросом о конституционности законодательных актов. Пока это положение не исправлено, целесообразно, чтобы Минюст России, обязанный концентрировать законодательство субъектов Федерации, оперативно входил с соответствующими представлениями к Президенту РФ, а последний как гарант Конституции РФ направлял бы запросы в Конституционный суд РФ.

Между Конституцией РФ и действительностью существует заметный разрыв. Это связано с тем, что сформулированные в ней правовые начала и требования по своему смыслу и содержанию характерны для прочно сложившегося буржуазно-демократического строя и могут быть реализованы в условиях развитого капитализма, развитого буржуазного общества и государства, а также развитого буржуазного права[5]. В России, государстве переходного периода, мы, к сожалению, имеем дело с неразвитыми докапиталистическими социальными, экономическими, политическими и правовыми формами и отношениями.

Конституция РФ называет постсоветскую и постсоциалистическую Россию правовым, демократическим, социальным государством. Однако, как и в восточноевропейских конституциях и ином законодательстве, в ней «отмечается чрезмерная передозировка положений о правах человека и принципах правового государства относительно возможностей, прежде всего финансовых, необходимых для их реализации»[6]. Сложности становления гражданского общества и правового государства связаны с тем, что мы сначала конституционно закрепили основные положения концепции гражданского общества и правового государства в качестве выбора пути развития, а затем начали процесс его осмысления.

В научной литературе высказывается скептическое отношение к предпринимающимся попыткам строительства «вожделенного “правового государства” и утверждению “диктатуры закона” как к “тщетным”»[7], что обоснованно связывается именно с недостаточной правовой культурой. Необходимо оказывать первоочередную государственную поддержку общественным организациям и объединениям, ставящим задачей повышение правового воспитания и юридической компетенции граждан, популяризовать идею обеспечения верховенства закона через средства массовой информации путем проведения круглых столов, полемики, обсуждений с участием представителей государственной власти (законодательной, исполнительной, судебной).

Библиография

1 См.: Конституции и декларации о государственном суверенитете государств—участников СНГ и стран Балтии. — М., 1994.

2 Муртазалиев А.М. Общетеоретические проблемы становления гражданского общества и правового государства в Дагестане // Проблемы становления гражданского общества в Республике Дагестан: Республиканская науч. конф. — Махачкала, 2003. С. 17.

3 Сорокин В.В. Государственность переходного периода: теоретические вопросы: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 1999. С. 20.

4 См.: Абдулатипов Р. Жить дружно всегда нужно. Но только как… // РГ. 2000. 14 окт.

5 См.: Нерсесянц В.С. Философия права: Учеб. — М., 1998. С. 389.

6 Костров Г.К. Правовое государство, гражданское общество, судебная власть // Государство и право России и Дагестана в переходный период: Вуз. науч. конф. — Махачкала, 2001. С. 11.

7 Астемиров З.А. Правовая культура как составная часть общекультурного достояния общества и ее состояние в наше время // Там же. С. 14.