Проблемы реализации конституционных прав граждан на мирные собрания

УДК 342.72/.73

Страницы в журнале: 31-35

М.Н. Прудников,

доктор исторических наук, профессор кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета Россия, Москва prof_prudnikov@mail.ru

А.Р. Власян,

аспирант кафедры конституционного и международного права Российского государственного социального университета Россия, Москва arsen_vlas@mail.ru

Исследуются проблемы реализации конституционных прав граждан на мирные собрания. Анализируется законодательство, касающееся реализации конституционных прав граждан на мирные собрания, и предлагаются рекомендации по его усовершенствованию.

Ключевые слова: конституционные права, реализация, мирные собрания, граждане, законодательство, норма.

Проведенные в российском обществе в последние десятилетия преобразования позволили создать благоприятные условия для развития институтов демократии.

Конституция РФ утверждает права и свободы человека и гражданина, гарантию их защиты и реализации. Провозглашенные Конституцией РФ положения требуют постоянной доработки и дальнейшего развития. Право граждан на свободу собраний является одним из инструментов прямой демократии. Оно способствует укреплению демократических принципов управления обществом, становлению правового государства. Федеральный закон от 19.06.2004 № 54-ФЗ «О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях» (далее — Закон № 54-ФЗ) способствовал законодательному урегулированию положений ст. 31 Конституции РФ о праве граждан собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.

Для обеспечения реализации данного права на практике необходимо раскрыть его содержание.

Основы права граждан Российской Федерации на публичные мероприятия закреплены в ст. 31 Конституции РФ, Всеобщей декларации прав человека 1948 года, указе Президента РФ от 25.05.1992 № 524 «О порядке организации и проведения митингов, уличных шествий, демонстраций и пикетирования» [5, с. 35—38], Законе № 54-ФЗ. Формулировки, аналогичные российским правовым нормам, содержатся во множестве конституций мира [2, с. 68].

Перечисленные выше нормативные правовые акты содержат положения о том, что осуществляя право на публичные мероприятия, нельзя нарушать права и свободы других лиц, а также запрещают использование этого права для насильственного изменения конституционного строя, разжигания расовой, этнической, классовой или религиозной ненависти, пропаганды насилия и войны.

Необходимо отметить, что Федеральный конституционный закон от 30.05.2001 № 3-ФКЗ «О чрезвычайном положении» содержит положения, ограничивающие право граждан на мирные собрания на период чрезвычайного положения.

Немаловажно отметить, что чрезмерное злоупотребление свободой мирных собраний является угрозой стабильности демократического государства и общества. Она может быть использована для антиконституционных демонстраций, провокации общественных беспорядков и нарушения прав и интересов  граждан.

За несоблюдение законодательства о проведении массовых мероприятий в зависимости от характера правонарушения предусмотрена административная или уголовная ответственность.

Согласно российскому законодательству ответственность за нарушение общественного порядка установлена как для организаторов мероприятия, так и для участников, допускающих нарушения. Если проанализировать зарубежное законодательство, можно заметить, что, например, в Германии федеральным законом от 24.07.1953 «О собраниях и шествиях» (далее — Закон Германии о собраниях и шествиях) ответственность за противоправные деяния налагается только на организаторов мероприятий. Таким образом, можно сделать вывод, что законодательство Российской Федерации о свободе собраний направлено на ограничение прав участников подобных мероприятий [4, с. 33].

Необходимо добавить, что пределы ограничения права на публичные собрания установлены международным законодательством, выработанным международным сообществом, и ограничения, вводимые внутринациональным правом, не имеют смысла, так как все развитые государства ратифицировали международные правовые акты, тем самым включив их в свое законодательство. Статья 15 Конституции РФ содержит подобные положения, согласно которым общепризнанные принципы и нормы международного права являются составной частью правовой системы России. В научном сообществе существует два подхода к определению иерархии нормативных правовых актов: одни ученые на первое место ставят международное законодательство, на второе — внутригосударственное. Другие исследователи утверждают приоритет внутригосударственного законодательства над международным. Мы придерживаемся второй точки зрения: несмотря на то что международное законодательство выработано международным сообществом, ввиду последних событий, происходящих в мире, его нормы во многом дискредитировали себя и ставятся под сомнение.

Резюмируя сказанное, хотелось бы отметить, что право на проведение публичных мероприятий является одним из основных прав граждан в определении индивидуальной и коллективной свободы и одной из форм прямой и первичной демократии. В то же время изложенное выше свидетельствует о наличии значительного количества вопросов в правовом регулировании этого права. Решение заключается в принятии соответствующего закона, в котором необходимо описать каждую из форм общественного события, уточнить порядок процедуры уведомления, разграничить ответственность за нарушение правил.

В соответствии с законодательством публичные собрания проводятся в следующих формах:

— собрание — совместное присутствие граждан Российской Федерации в установленном месте и в заранее определенное время с целью коллективного обсуждения и решения любых вопросов, которые не относятся к производственной деятельности;

— митинг — массовое присутствие граждан в определенном месте для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера;

— демонстрация — организованное публичное выражение общественных настроений группой граждан с использованием во время передвижения плакатов, транспарантов и иных средств наглядной агитации;

— шествие — массовое прохождение граждан по заранее определенному маршруту в целях привлечения внимания к каким-либо проблемам;

— пикетирование — форма публичного выражения коллективного или индивидуального мнения граждан Российской Федерации, в ходе которого участники могут не только передвигаться, но и стоять неподвижно, держаться за руки, показывать лозунги, плакаты и другие предметы, иллюстрировать свои идеи и взгляды [1, с. 98].

В каждом отдельно взятом случае при проведении публичных мероприятий выражается коллективная воля определенного количества граждан, объединенных общей целью, с возможным проявлением индивидуальных интересов, но принципиально не отличающихся от коллективной идеи.

Для проведения публичного мероприятия необходима подача организатором мероприятия уведомления в федеральные органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации или в органы местного самоуправления. С момента подачи уведомления о проведении массового мероприятия организаторы и другие участники имеют право свободно проводить предварительную агитацию в обществе, предоставляя информацию о месте, времени и цели мероприятия, а также вдохновлять граждан принять участие в нем.

На наш взгляд, проведению любых публичных мероприятий должна предшествовать только процедура уведомления; право не должно реализовываться путем согласительных процедур о месте и времени проведения публичных мероприятий. Это не означает, что подобные мероприятия могут проводиться в любом месте. Требуется в законодательном порядке установить, что общественные мероприятия могут проводиться в строго определенных местах (площади, центральные улицы, проспекты, напротив зданий государственных и муниципальных органов власти и т. д.). Данные площадки могли бы стать постоянным местом дискуссий неопределенного круга лиц, где они могли бы свободно выражать свои мысли и идеи и тем самым осуществлять предусмотренное Конституцией РФ право на публичные собрания. Данное нововведение могло бы поднять авторитет страны на международной арене и внести весомый вклад в международное право. Но поддержание порядка — это проблема соответствующих органов государственной власти [3, с. 121].

Сегодня немало противников данного подхода, которые утверждают, что невозможно без строгого регулирования проводить подобные мероприятия. Ничего подобного. На самом деле только некоторые публичные мероприятия, которые проводятся сегодня, иногда содержат экстремистские настроения и несут в себе угрозу каких-либо волнений.

Согласно Закону Германии о собраниях и шествиях допускается возможность проведения публичных мероприятий без подачи предварительной заявки властям. Такие мероприятия возможны в исключительных случаях по вопросам последних событий или ожидаемых в будущем решений. К таким событиям относятся политические решения, массовые мероприятия, демонстрации. Однако если такие мероприятия подготовлены заранее, т. е. организаторы раздают листовки, несут плакаты, то полиция пресекает их проведение.

Противоположной позиции германских властей является позиция японских властей, которые пресекают проведение любых публичных мероприятий, не санкционированных властями, нарушителей привлекают к ответственности. Следует добавить, что в Японии любые массовые мероприятия проходят с обязательным участием сотрудников полиции. В соответствии с Уголовным кодексом Японии предусмотрена ответственность участников публичных мероприятий за невыполнение три и более раза требования полиции разойтись.

Согласно французскому законодательству предусмотрена ответственность за скопление людей в общественных местах. Уголовный кодекс Франции предусматривает ответственность за любые скопления людей, которые могут иметь опасные для общественности последствия. Подобные скопления граждан разгоняются правоохранительными органами после двух требований разойтись.

В США вопросами публичных собраний занимаются власти штатов и органы на местах. Для проведения публичных мероприятий требуется получение специального разрешения, бланк которого доступен на специальных веб-сайтах. Следует отметить, что власти США могут в любое время приостановить или прекратить мероприятие с применением специальных средств задержания. Законность действий полиции может быть обжалована специальными юристами, приглашенными из национальной гильдии юристов.

Анализируя вышеизложенное, можно сделать вывод, что на современном этапе развитые демократические государства придерживаются разрешительного метода участия в публичных мероприятиях. Тем самым государство в лице своих представителей страхует себя от спонтанных собраний, насильственного изменения политического строя.

Необходимо отметить, что Конституция РФ предусматривает право на участие в публичных мероприятиях только дееспособных граждан Российской Федерации.

Нельзя сказать, чем была вызвана необходимость выбора этого специального субъекта, потому что, как правило, во всех цивилизованных государствах право на участие в публичных мероприятиях принадлежит как гражданам этого государства, так и иностранным гражданам и лицам без гражданства, проживающим на территории соответствующей страны.

Данное право не соотносится с такими важнейшими политическими правами, как избирательные, которые напрямую связаны с формированием органов государственной власти и самоуправления, в связи с чем можно было бы расширить сферу действия этого права, законодательно наделив им также иностранцев и лиц без гражданства. Такой подход позволит поддержать определенную последовательность и согласованность в области международного права и национального регулирования права на публичные мероприятия, поскольку в таких международных документах, как, например, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года (ст. 21), право на мирные собрания и публичные мероприятия закреплено за каждым человеком.

В то же время для субъектов права на проведение публичных мероприятий существуют некоторые особенности регулирования. Так, особые условия участия в государственных мероприятиях предусмотрены для военнослужащих, которые соответствуют их назначению и роли, которую они выполняют в государстве. В соответствии со ст. 7 Федерального закона от 27.05.1998 № 76-ФЗ «О статусе военнослужащих» военнослужащие вправе в свободное от работы время участвовать в митингах, собраниях, уличных шествиях, демонстрациях, пикетированиях, которые не преследуют политических целей и не запрещены федеральными органами государственной власти и управления, местными органами власти.

Интересный подход законодателя закреплен в Федеральном законе от 24.07.1998 № 124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации» (далее — Закон № 124-ФЗ), где в качестве одной из форм гарантий прав и законных интересов ребенка закреплено, что студенты, школьники в образовательных учреждениях, за исключением дошкольных учреждений и учреждений начального общего образования, соответствующих им подразделений иных образовательных учреждений, могут проводить во внеучебное  время собрания и митинги по защите своих нарушенных прав. Руководство образовательного учреждения не вправе препятствовать проведению таких собраний и демонстраций, в том числе на территории и в помещении образовательного учреждения, если выборными представителями обучающихся, воспитанников выполнены условия для этих встреч и митингов, установленные уставом образовательного учреждения (ч. 3 ст. 9 Закона № 124-ФЗ утратила силу с принятием Федерального закона от 02.07.2013 № 185-ФЗ. — Примеч. ред.)

Такие собрания и митинги не могут проводиться в нарушение установленных законодательством Российской Федерации процедур, обеспечения общественного порядка и не должны препятствовать образовательному процессу. Под учеником, студентом Закон № 124-ФЗ предполагает ребенка в возрасте до 18 лет, т. е. не достигшего совершеннолетия.

Очевидно, что законодатель снизил минимальный возраст для перечисленных в законе физических лиц с учетом установленного Конституцией РФ возраста для участия в публичных мероприятиях, чем спровоцировал коллизию между нормами Конституции РФ и Закона № 124-ФЗ. Таким образом, проводимые в стране политические преобразования вызывают необходимость выработки адекватных современным условиям и процессам средств и методов совершенствования непосредственной демократии. Для осуществления данной задачи требуется глубокая научная проработка прежде всего проблем конституционного права граждан на мирные собрания, поскольку оно является одним из основополагающих прав, закрепленных в Конституции РФ.

В современных условиях развития России право на мирные собрания является одной из форм прямой демократии. Оно является средством прямой и обратной связи между гражданами, их объединениями и государственными органами.

В настоящее время проведение публичных мероприятий рассматривается общественностью как крайняя форма демократии. Это связано с недостаточностью разработки проблемы реализации права граждан на мирные собрания в теоретическом и практическом плане [6, р. 107—111]. Особую значимость приобретает изучение и обобщение накопленного зарубежными государствами опыта в данных вопросах и внедрение его в правовую систему и правоприменительную практику.

Недостаточность изучения понятий, принципов, форм деятельности различных субъектов обеспечения права на мирные собрания не позволяет внедрять действенные меры по совершенствованию законодательства России о собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях, пикетированиях. Данная работа в определенной степени позволит восполнить пробелы в теоретической и правоприменительной практике конституционно-правового механизма реализации права свободы мирных собраний.

Список литературы

1. Анисимов Л.Н. Конституционное право России: учеб.-метод. материалы и программа. М.: Юстицинформ, 2014. С. 98.

2. Прудников М.Н. Конституционное право зарубежных стран. М.: РИОР; ИНФРА-М, 2013. С. 68.

3. Черкасов В.Р. Конституционное право России: учеб. пособие. М.: Юрист, 2014. С. 121.

4. Ястребова А.И. Конституционно-правовые основы деятельности общественных организаций в Российской Федерации // Современное право. 2007. № 9. С. 33.

5. Ястребова А.И. Некоторые аспекты правоохранительной деятельности общественных организаций (отечественный и зарубежный опыт) // Современное право. 2007. № 12-1. С. 35—38.

6. Nikolaev A.M., Folosyan M.E. Freedom of conscience and religion in the system of individual rights and freedoms of human and citizen in the Russian Federation // Contemporary problems of social work. 2015. T. 1. № 1. Р. 107—111.