Проблемы реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере использования и охраны земель

УДК 342.5:349.4

Страницы в журнале:  53-58

Ю.С. Штах,

аспирант Сибирского института управления — филиала Российской академии народного хозяйства и государственной службы при Президенте Российской Федерации Россия, Новосибирск yuliya-shtakh@yandex.ru

Рассматривается процесс реализации полномочий органов, осуществляющих государственный и муниципальный земельный контроль (надзор) в Российской Федерации, на примере деятельности управлений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии в Сибирском федеральном округе. Целью исследования является анализ причин, ведущих к проблемам в области реализации полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере использования и охраны земель, и выработка способов решения данных проблем.

Ключевые слова: государственный земельный надзор, органы государственной власти, муниципальный земельный контроль, органы местного самоуправления, проблемы реализации полномочий, использование и охрана земель.

Изучив и проанализировав деятельность управлений Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестра) в Сибирском федеральном округе, а также их документы и нормативные правовые акты, регламентирующие сферу использования и охраны земель, можно выделить ряд проблем, которые необходимо решать для более эффективной и плодотворной работы данных органов государственной власти.

В сфере использования и охраны земель органы государственной власти осуществляют государственный земельный надзор, а органы местного самоуправления — муниципальный земельный контроль. Проводится данный вид надзора и контроля в отношении организаций, независимо от их  организационно-правовых форм и форм собственности, их руководителей и должностных лиц, индивидуальных предпринимателей, а также граждан. Эти основополагающие пункты предусмотрены статьями 71 и 72 Земельного кодекса РФ. Кроме того, в ст. 71 ЗК РФ дается определение понятия государственного земельного надзора.

Государственный земельный надзор представляет собой деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленную на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности [2].

Четкое определение муниципального земельного контроля до сих пор ни в одном правовом акте не приводилось. Некоторые исследователи предлагают свои определения этого понятия. Например, С.Е. Сурмина предлагает рассматривать муниципальный земельный контроль как комплекс мероприятий органов местного самоуправления  по проверке законности использования юридическими лицами земель, находящихся в муниципальной собственности, государственная собственность на которые не разграничена, а также земель, предоставленных юридическим, физическим лицам на праве собственности на основании решения органа местного самоуправления, в границах муниципального образования; документальному закреплению результатов проверки и принятию мер по устранению выявленных нарушений [5, с. 29].

Данное определение видится слишком сложным и громоздким. Не совсем правильным кажется уточнение относительно того, что деятельность органов местного самоуправления направлена на проведение проверок использования земель. Такая деятельность должна быть направлена также на предотвращение нарушений земельного законодательства. Кроме этого, юридические и физические лица используют землю не только на праве собственности, но и на праве аренды, субаренды, а зачастую и безо всякого разрешения. Поэтому нецелесообразно в определении муниципального земельного контроля уточнять, на каком основании  лица используют землю.

Исходя из содержания и смысла ст. 72 ЗК РФ предлагается рассматривать муниципальный земельный контроль как деятельность, осуществляемую органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований в целях обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель.

Полномочия органов в сфере использования и охраны земель условно можно разделить исходя из стоящих перед этими органами задач на полномочия, связанные с предупреждением, выявлением и пресечением правонарушений. И если функции по выявлению и пресечению нарушений в сфере использования и охраны земель выполняются, то меры по предупреждению нарушений в этой сфере, к сожалению, реализуются не в достаточной степени, что может быть вызвано отсутствием механизма мониторинга состояния земель на предмет их использования.

И.В. Веселков предлагает разделить полномочия по привлечению нарушителей к административной ответственности на две части: «первая из них связана с ответственностью за непосредственные земельные правонарушения, в рамках которой возбуждаются и рассматриваются административные дела. Вторая часть полномочий предполагает, что государственные инспекторы вправе только возбуждать административные дела, передавая их на рассмотрение в иные органы» [1, с. 67].

К сожалению, в настоящее время ситуация складывается таким образом, что рассматриваемые органы по сути не в состоянии выполнять свои обязанности и в полной мере пользоваться своими правами.

Анализ состояния правовой базы в данной сфере и деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на территории Сибирского федерального округа показывает, что в настоящий момент в сфере использования и охраны земель на территории указанного округа правовая база и деятельность органов находятся в состоянии упадка, что приводит к неэффективной работе данных органов. Большинство законов, постановлений, указов и других нормативных правовых актов, принятых на абсолютно разных уровнях власти, не действует, можно даже сказать, что они просто не несут никакой правовой основы в рассматриваемой сфере. Это происходит по нескольким причинам.

Одной из причин сложившейся ситуации является то, что некоторые нормативные правовые акты принимаются без учета социально-экономического состояния в стране. К примеру, постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 «О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации» (далее — Постановление № 369) на практике не используется в силу того, что, во-первых, органы, в чьи полномочия входит земельный контроль (надзор), не имеют оборудования, с помощью которого можно определить и доказать признаки неиспользования земельных участков; во-вторых, инспекторский состав не имеет необходимых навыков для использования данного оборудования, то есть необходимо обучение работников; в-третьих, государство, поддерживая такие издаваемые акты, никаким образом на практике их не финансирует и не способствует их дальнейшему развитию. На уровне субъектов и муниципальных образований сами государственные органы в настоящий момент, как, наверное, и в ближайшем будущем, самостоятельно реализовать данный пункт будут не в состоянии.

Из вышесказанного вытекает вторая причина сложившейся ситуации — человеческий фактор и некомпетентность сотрудников указанных органов. Наше законодательство достаточно быстро изменяется, вносятся корректировки в правовые акты, а сотрудники органов власти не успевают осваивать большой поток правовой информации и к тому же не в силах данную информацию правильно понять и начать применять на практике. Денежные средства на обучение и оснащение специальным оборудованием в необходимой мере не выделяются, и когда специалисты начинают разбираться в правовых новеллах, то вносятся новые изменения и дополнения в уже и так отредактированные правовые акты либо издается новый закон, а предыдущий признается утратившим силу. Вследствие этого правовая база знаний сотрудников органов власти остается на таком низком уровне, что на практике их компетентность в определенной сфере оказывается минимальной. Следовательно, уровень пользы деятельности этих работников для людей, которые, обращаясь в конкретный орган власти, ждут помощи не только на словах, но и на деле, является крайне низким.

Перечислив некоторые правовые проблемы, которые возникают при работе специалистов в сфере использования и охраны земель, предложим некоторые решения.

Для начала стоит отметить, что правовые документы, на каком бы они уровне ни были приняты, должны быть своевременными и конкретными. Правовой акт не должен содержать в себе пробелы, причем это касается не только актов в сфере земельного контроля (надзора), но актов в любой другой сфере.

Необходимо прекратить действие всех дублирующих актов путем объединения их в один новый акт.

Отметим, что в последнее время возникла тенденция обращения физических лиц в органы судебной власти с обжалованием постановлений о назначении административного наказания в виде штрафа. И, к сожалению, физические лица выигрывают, и административные дела считаются прекращенными. Основные причины такого положения дел — неполнота доказательной базы, неправильно оформленные документы (распоряжение, акт, протокол, постановление), ненадлежащее извещение. Однако закон или другой нормативный правовой акт по вопросам проведения проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации физическими лицами до сих пор отсутствует, хотя он совершенно необходим.

Кроме того, необходимо нормативно закрепить определение такого понятия, как муниципальный земельный контроль, в связи с чем целесообразно изменить ст. 72 ЗК РФ, изложив части 1 и 2 данной статьи в следующей редакции:

«1. Под муниципальным земельным контролем понимается  деятельность, осуществляемая органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, по предотвращению, выявлению и пресечению нарушений земельного законодательства в границах муниципальных образований в целях обеспечения соблюдения правообладателями земельных участков требований в области использования и охраны земель.

2. Муниципальный земельный контроль осуществляется органами местного самоуправления в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления».

В Постановление № 369 необходимо внести уточнения по поводу периода, в течение которого земельный участок считается неиспользуемым. Например, признак неиспользования земельных участков «на пашне не производятся работы по возделыванию сельскохозяйственных культур и обработке почвы» [4] дополнить «в течение 3 лет с момента возникновения права пользования». Признак неиспользования земельных участков «на пастбищах не производится выпас скота» дополнить «в течение года с момента последнего выпаса» [4].

Каждый признак, перечисленный в данном Постановлении, необходимо дополнить периодом неиспользования земельного участка с указанием момента, с которого земельный участок считается неиспользуемым. Но необходимо учесть то обстоятельство, что очень сложно выявить именно факт неиспользования земельного участка. В связи с этим видится целесообразным создание механизма осуществления мониторинга неиспользования земельных участков в рамках государственного земельного надзора, создание единой системы, с помощью которой упростится контроль, более эффективными и продуктивными станут проверки соблюдения земельного законодательства.

В целях решения проблемы некомпетентности специалистов и неоснащенности специальным оборудованием предлагается на базе каждого органа создать специальную комиссию, в состав которой будут входить юристы и кадастровые инженеры. Деятельность комиссии будет направлена на обучение новым технологиям и поддержание правового уровня специалистов. Специалист в своей работе не имеет достаточного времени для занятия мониторингом законодательства и самостоятельного изучения новых программ и технологий, а комиссия будет заниматься только этим и в случае изменения какого-либо закона, акта или постановления своевременно оповестит каждого специалиста об этом.

Также представляется необходимым выделение денежных средств на приобретение достаточного количества инвентаря либо изначально закупка и предоставление этого специального оборудования в каждый орган власти, который в этом нуждается. С точки зрения эффективности более разумно именно предоставление необходимого оборудования. Это позволит сократить время, обойти бумажную рутину, связанную с выделением и переводом денег, и, безусловно, поможет избежать риска коррупции в органах власти. Кроме того, использование специального оборудования должно быть официально разрешено и закреплено в нормативном правовом акте. Предлагается закрепить данный пункт в Административном регламенте Росреестра проведения проверок при осуществлении государственного земельного контроля в отношении юридических лиц и индивидуальных предпринимателей и в принятом в дальнейшем Федеральном законе «О проведении проверок соблюдения земельного законодательства Российской Федерации физическими лицами».

Также видится необходимым урегулировать взаимодействие органов государственной власти, местного самоуправления с органами Федеральной налоговой службы, организациями, предоставляющими кадастровые услуги. Урегулирование возможно при помощи заключения соглашений о взаимодействии именно на региональном и местном уровнях. Что касается органов местного самоуправления и управления Росреестра любого региона, то такие соглашения должны заключаться с каждым муниципальным образованием.

В дальнейшем необходимо предоставить органам, осуществляющим государственный земельный надзор, полномочия по контролю за деятельностью кадастровых инженеров, поскольку во многих случаях именно из-за некачественной работы кадастровых инженеров в документах появляются ошибки, которые ведут к правонарушениям. Иногда даже сами нарушители не знают об этом. А там, где есть контроль, всегда будут нарушения, соответственно должно быть наказание в виде ответственности. Ответственность за ненадлежащее исполнение своих обязанностей кадастровыми инженерами, которое заключается в неправильном заполнении документов, ошибках и неточностях в координатах границ земельных участков, следует закрепить в Кодексе РФ об административных правонарушениях.

Что касается муниципального земельного контроля, то большая часть проблем, как мы уже отмечали, возникает из-за человеческого фактора. Рекомендуется повысить правовой уровень специалистов, проводить как можно больше совещаний с органами, осуществляющими государственный земельный надзор, в целях обмена опытом и решения совместных проблем. Кроме того, в ст. 9 Федерального закона от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» [3] следует внести дополнение к требованию уровня профессионального образования. Целесообразно, чтобы муниципальные служащие, относящиеся к разным группам должностей, в том числе к старшей и младшей группе, имели высшее профессиональное образование. Тем самым улучшится качество работы муниципальных служащих. А для того, чтобы повысить эффективность работы муниципальных служащих, необходимо повысить их заинтересованность в работе, например, внеся в местный бюджет пункт о повышении денежного содержания муниципальных служащих.

Подводя итог, хотелось бы напомнить, что земля — это главное условие существования человека и человечества в целом. От того, как бережем землю, насколько умело хозяйствуем на ней, в огромной степени зависит наше благосостояние. Ведь не зря в Конституции РФ говорится о том, что земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. И эти принципы должны лежать в основе деятельности каждого: физического лица, юридического лица или организации, органов государственной власти и местного самоуправления. Все указанные в статье причины недостаточной эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в сфере использования и охраны земель взаимосвязаны, и решать их нужно комплексно. Необходимо нормативно закрепить определение понятия «муниципальный земельный контроль», в дальнейшем вносить изменения в соответствующие нормативные правовые акты исходя из социально-экономического положения в стране, регионе. Следует также увеличивать финансирование органов государственной и муниципальной власти и урегулировать взаимодействие между органами государственной власти и местного самоуправления путем заключения соответствующих соглашений.

Список литературы

1. Веселков И.В. Государственный контроль за использованием и охраной земель // Вестник Росреестра. 2011. № 3 (9).

2. Земельный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 25.10.2001 № 136-ФЗ (ред. от 08.03.2015) // СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

3. О муниципальной службе в Российской Федерации: федер. закон от 02.03.2007 № 25-ФЗ (ред. от 22.12.2014) // СЗ РФ. 2007. № 10. Ст. 1152.

4. О признаках неиспользования земельных участков с учетом особенностей ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в субъектах Российской Федерации: постановление Правительства РФ от 23.04.2012 № 369 // Российская газета. 2012. 28 апр.

5. Сурмина С.Е. Организация муниципального земельного контроля в России. М., 2010.