Проблемы реализации принципа приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды перед ее использованием в качестве недвижимого имущества

УДК 349.6:349.415

Страницы в журнале: 4-9

Е.А. Сухова,

кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии Россия, Саратов  suhova-elena@yandex.ru

Рассматриваются актуальные проблемы правовой охраны земель сельскохозяйственного назначения как одного из основных направлений обеспечения национальной безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Анализируются причины ухудшения качества земель, сокращения пахотных угодий. Выявляются недостатки земельного законодательства, требующие устранения.

Ключевые слова: охрана земель, земли сельскохозяйственного назначения, деградация земель, эффективность использования, обеспечение плодородия, земельное законодательство, экономическое стимулирование, благоприятная окружающая среда.

Необходимым условием обеспечения благоприятной окружающей среды и национальной безопасности является охрана, воспроизводство и рациональное использование природных ресурсов, особое место среди которых занимает земля. В системе природных ресурсов земля обладает отличительными свойствами, поскольку одновременно выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, операционного базиса для развития рыночной инфраструктуры, недвижимого имущества, объекта права собственности и иных вещных прав.

Однако несмотря на свою многогранную сущность, земля в первую очередь должна восприниматься как часть природы, поэтому одним из основных принципов земельного законодательства является принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (ст. 1 Земельного кодекса Российской Федерации 2001 года (далее — ЗК РФ)). Приоритет охраны земли основывается на ее невосполнимости, часто невозможности ее восстановления при нерациональном использовании. Поэтому использовать земельные ресурсы следует так, чтобы с минимальными затратами получать наибольший эффект от их хозяйственной эксплуатации, не нанося при этом экологического вреда.

Эффективная реализация данного принципа особенно необходима в процессе хозяйственного использования земель сельскохозяйственного назначения, исключительно важная роль которых обусловлена их особой социальной, экологической и экономической значимостью для общества. В связи с чем принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды отражен в положениях различных нормативных правовых актов, закрепивших требования, обязательные для соблюдения при использовании земель сельскохозяйственного назначения. К ним, в частности, относятся ЗК РФ (гл. 2), федеральные законы от 18.06.2001 № 78-ФЗ «О землеустройстве», от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», от 16.07.1998 № 101-ФЗ «О государственном регулировании обеспечения плодородия земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон о государственном регулировании).

Так, данный принцип конкретизирован в ст. 8 Закона о государственном регулировании, согласно которой собственники, владельцы, пользователи, в том числе арендаторы, земельных участков в целях охраны земель сельскохозяйственного назначения обязаны осуществлять производство сельскохозяйственной продукции способами, обеспечивающими воспроизводство плодородия земель сельскохозяйственного назначения, а также исключающими или ограничивающими неблагоприятное воздействие такой деятельности на окружающую среду; соблюдать стандарты, нормы, нормативы, правила и регламенты проведения агротехнических, агрохимических, мелиоративных, фитосанитарных и противоэрозионных мероприятий; представлять в установленном порядке в соответствующие органы исполнительной власти сведения об использовании агрохимикатов и пестицидов; содействовать проведению почвенного, агрохимического, фитосанитарного и эколого-токсикологического обследований земель сельскохозяйственного назначения; информировать соответствующие органы исполнительной власти о фактах деградации земель сельскохозяйственного назначения и загрязнения почв на земельных участках, находящихся в их владении или пользовании и др.

В законодательстве также закреплено достаточное количество норм, предусматривающих различные мероприятия, направленные на восстановление плодородия земель сельскохозяйственного назначения и охрану почвы. Они включают мелиорацию, рекультивацию, консервацию земель, защиту земель от различных негативных процессов (водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления и др.). В целях охраны земель закрепляется обязанность разрабатывать федеральные, региональные и местные программы, включающие обязательные мероприятия по охране земель с учетом особенностей хозяйственной деятельности, природных и других условий. Наконец, в целях повышения заинтересованности собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков в сохранении и восстановлении плодородия почв, защите земель от негативных (вредных) воздействий хозяйственной деятельности закрепляются возможности экономического стимулирования охраны и использования земель в порядке, установленном бюджетным законодательством и законодательством о налогах и сборах.

Однако следует отметить, что государственная политика в отношении сельскохозяйственных угодий ограничивается задачами сохранения почвенного плодородия и предохранения почв от загрязнения, обосновывает отношение к земле лишь как к средству производства. Как справедливо отмечает О.И. Крассов, закрепленные в законодательстве об охране окружающей среды и земельном законодательстве правовые нормы, касающиеся охраны сельскохозяйственных земель как особой экосистемы, носят декларативный характер. Правовая охрана земель, в том числе сельскохозяйственных угодий, сводится главным образом к регулированию предотвращения вредных воздействий на землю и сохранению, повышению и восстановлению плодородия земель сельскохозяйственного назначения [1].

Кроме того, многие законы на практике не применяются. Так, достаточно часто федеральные, региональные и местные программы охраны земель не разрабатываются либо не реализовываются по причине отсутствия финансирования. Экономические инструменты регулирования воздействия на земельные ресурсы до настоящего времени также не получили широкого применения. Так, в рамках правовой охраны земель к землепользователям, игнорирующим природоохранные требования, применяются меры ответственности, однако в отсутствие действенных экономических методов они зачастую бывают малоэффективны.

Особо на данный факт обратил внимание В.В. Путин, выступая 20 ноября 2013 г. на заседании Совета безопасности, посвященном обеспечению национальной безопасности в сфере охраны окружающей среды и природопользования. Он, частности, подчеркнул: «Еще в 2002 году была принята Экологическая доктрина России. Однако за эти годы так и не сформирована законодательная база для эффективного управления охраной окружающей среды. В том числе отсутствует полноценный механизм “экологических платежей” со стороны бизнеса и других структур за использование природных ресурсов. Весь цивилизованный мир идет именно по этому пути. За счет таких платежей мобилизуются ресурсы для охраны и восстановления природной среды, хотя с другой стороны они создают дополнительную нагрузку на бизнес, и здесь надо быть очень аккуратными при принятии решения, чтобы не перегрузить экономику этими требованиями. Но мы с вами прекрасно понимаем, что если мы не будем этого делать, не будем идти по этому пути, то у нас ничего не останется на земле, несмотря на нашу огромную территорию» [8].

Наконец, факт наличия правовых норм не решает проблем неуклонного снижения качественных и количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения. Результаты сплошного агрохимического обследования и локального мониторинга плодородия почв свидетельствуют о деградации земель, которая выражается в ухудшении агрохимических характеристик сельскохозяйственных угодий. В частности, на протяжении 20 лет в целом по Российской Федерации наблюдается ежегодное сокращение площади сельскохозяйственных угодий. За период с 1991 по 2012 год площадь сельскохозяйственных угодий уменьшилась на 2,0 млн га, сокращение площади земель, используемых под пашню, составило более 10,9 млн га [2].

Деградация земель сельскохозяйственного назначения в настоящее время представляет одну из важнейших социально-экономических проблем, которая наносит огромный ущерб продуктивному потенциалу земельного фонда России. В связи с этим, в соответствии с Указом Президента РФ от 12.05.2009 № 537 «О Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года» [3] одним из главных направлений поддержания национальной безопасности в среднесрочной перспективе определяется продовольственная безопасность, которая обеспечивается за счет развития биотехнологий по основным продуктам питания, а также путем предотвращения истощения земельных ресурсов и сокращения сельскохозяйственных земель и пахотных угодий.

К числу причин сокращения площади сельскохозяйственных угодий относят закрепление в земельном законодательстве возможности изъятия сельскохозяйственных угодий из земель сельскохозяйственного назначения для несельскохозяйственных целей при условии ухудшения их качества согласно кадастровой оценке; прекращение деятельности сельскохозяйственных организаций и перевод освободившихся земель в фонд перераспределения земель либо в другие категории.

Ухудшение качества земель также детерминируют многочисленные правонарушения, совершаемые землеобладателями. Так, одними из самых распространенных видов нарушений являются невыполнение установленных требований и обязательных мероприятий по улучшению, защите земель и охране почв от захламления (общая площадь таких нарушений по итогам 2012 года составила 364,5 тыс. га) и снятие и уничтожение плодородного слоя почвы (100,5 тыс. га) [2].

Данные сведения подтверждают вывод о том, что меры по охране земель сельскохозяйственного назначения, закрепленные в законодательстве, на значительной площади сельскохозяйственных угодий либо не проводятся, либо неэффективны.

Наконец, нерешенной остается проблема устранения нарушений процесса вовлечения земель сельскохозяйственного назначения в оборот. Так, за 2011 год должностными лицами Россельхознадзора выявлены нарушения земельного законодательства на площади 3,4 млн га, выданы предписания об устранении выявленных нарушений на площади 2,9 млн га. При этом нарушения устранены на площади 1,6 млн га, что составляет 55% от площади земельных участков, на которые были выданы предписания.

Таким образом, из года в год происходит накопление ранее выданных и не исполненных предписаний: с 2008 по 2011 год оно составило 3,2 млн га. Одной из причин такого положения называется излишне долгий срок, на который дается предписание для устранения нарушений земельного законодательства (от 6 до 12 месяцев).

В качестве возможных будущих причин сокращения количественных показателей земель сельскохозяйственного назначения можно назвать и планируемое совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории [4]. Во исполнение данной задачи Правительством РФ внесен на рассмотрение в Государственную Думу Российской Федерации законопроект «О внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации в части отмены отдельных категорий земель и признании утратившим силу Федерального закона “О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую”». В соответствии с данным законопроектом предлагается сохранить только три категории земельных участков — земли лесного фонда, земли водного фонда, земли особо охраняемых территорий, — остальная территория будет подвергнута территориальному зонированию.

Таким образом, исключение из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории приведет к необходимости внесения кардинальных концептуальных изменений в ЗК РФ, в результате которых институту разрешенного использования будут присвоены те функции, которые ранее выполнялись институтом категории земель. Данные нововведения, по мнению Правительства РФ, призваны упростить порядок получения разрешения на строительство, оставив лишь необходимость изменения вида разрешенного использование и исключив такой этап, как изменение категории земельного участка, что позволит сократить сроки получения необходимых согласований и сделать процедуру предоставления земельных участков для строительства более прозрачной.

Однако не всеми специалистами данная идея рассматривается положительно. Так, одним из вероятных негативных последствий называется то, что сейчас нормы о целевом назначении земель отчасти сдерживают освоение сельскохозяйственных земель и земель, занятых природными экосистемами. Снятие же соответствующих ограничений может привести к облегчению получения разрешений на застройку таких участков, поскольку требования, закрепленные документами территориального планирования, в их нынешнем виде не смогут этому противостоять.

В целях недопущения этого в научной литературе предлагается ряд мер. Так, Е.Л. Минина считает необходимым с целью сохранения особо ценных продуктивных земель установить не менее жесткий порядок изменения их разрешенного использования, чем действующий порядок перевода в другую категорию, даже несмотря на то, что не произойдет существенного упрощения административных процедур [5, с. 66].

В целях большей защиты сельскохозяйственных угодий в научной литературе звучат предложения законодательно уточнить понятие особо ценных земель. Так, К.Х. Ибрагимов предлагает придать им соответствующий правовой статус и установить правовой режим, предусматривающий специальный порядок их охраны и высокоэффективного использования. Автор полагает возможным достичь этого посредством принятия и реализации норм отдельного федерального закона «О ценных землях сельскохозяйственного назначения»,  закрепив в нем следующие меры: обеспечить надежную защиту этих земель от деградации, загрязнения, захламления, других негативных (вредных) воздействий хозяйственной и иной деятельности; при одновременном воспроизводстве плодородия земель достичь высокой эффективности их использования; предохранить сельхозугодья от перевода в другие категории земель. Достижение этих задач, по мнению ученого, должно служить лейтмотивом конструирования упомянутого выше закона [6, с. 12—13].

Представляется, что для решения указанных задач необходимо на законодательном уровне закрепить понятие «сельскохозяйственное угодье» и разработать классификатор видов разрешенного использования земель сельскохозяйственного назначения в зависимости от их пригодности для ведения сельскохозяйственного производства.

Кроме того, для эффективной охраны земель сельскохозяйственного назначения требуется активное участие органов государственной власти Российской Федерации и органов местного самоуправления в решении проблем сельского хозяйства, поскольку, как верно утверждает И.С. Иващук, ненадлежащее исполнение обязанностей по охране земель сельскохозяйственного назначения является в определенной мере следствием тяжелого положения сельского хозяйства. Сельское хозяйство Российской Федерации испытывает трудности по многим направлениям: серьезная конкуренция на мировых рынках сельскохозяйственной продукции, недостаточность и несвоевременность предоставления субсидий сельскохозяйственному производству, изношенность сельскохозяйственной техники и расходы на ее обслуживание, отсутствие квалифицированных кадров, а также многие другие проблемы делают ведение сельскохозяйственного производства во многих регионах неэффективным и малорентабельным, и, как следствие, возникает нехватка средств на проведение мероприятий по охране земель [7].

Таким образом, в целях обеспечения эффективной охраны земель сельскохозяйственного назначения необходимо:

— совершенствовать законодательство на всех уровнях в целях сохранения и восстановления природных экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения;

— оптимизировать юридические и экономические средства обеспечения полноценного исполнения землепользователями обязанностей по охране земель сельскохозяйственного назначения на практике;

— закрепить в земельном законодательстве конкретные виды экономического стимулирования рационального использования и охраны земель;

— обеспечивать надлежащий надзор и контроль за исполнением норм об охране земель сельскохозяйственного назначения.

Список литературы

1. Крассов О.И. Правовое обеспечение сохранения экологических систем на землях сельскохозяйственного назначения // Экологическое право. 2005. № 1.

2. Доклад о состоянии и использовании земель сельскохозяйственного назначения Министерства сельского хозяйства Российской Федерации за 2012 год. URL: http://mcx.ru/documents/document/v7_show/19760.133.htm

3. Собрание законодательства Российской Федерации. 2009. № 20. Ст. 2444.

4. Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012—2017 годы (утв. распоряжением Правительства Российской Федерации от 03.03.2012 № 297-р) // Собрание законодательства Российской Федерации. 2012. № 12. Ст. 1425.

5. Минина Е.Л. Разрешенное использование земельных участков: вопросы установления и изменения // Журнал российского права. 2012. №1. С. 66.

6. Ибрагимов К.Х. Некоторые аспекты охраны и использования особо ценных земель сельскохозяйственного назначения // Российская юстиция. 2012. № 12. С. 12—13.

7. Иващук И.С. Правовое обеспечение охраны земель сельскохозяйственного назначения: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2012.8.URL: http://www.kremlin.ru/news/19655/print