Проблемы реализации современного конституционно-правового законодательства

И.Ю. КУЗЬМЕНКО,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права России МГЮА 
 
Претворение в жизнь установлений ведущей отрасли права необходимо исследовать всесторонне[1]. В настоящее время эффективность акта не замыкается на качестве его применения, добросовестности и уровне профессионализма субъектов, его воплощающих. Следует согласиться с В.В. Лазаревым, подчеркивающим: «Действие законов зависит от множества факторов, от системы факторов, действующих не только с неизбежной закономерностью, но и синергетически. Это экономические, политические, идеологические и собственно юридические факторы»[2]. 
 
Итог их связанного функционирования являет собой степень зрелости соответствующих институтов общества[3]. Поэтому для получения целостной картины проблем реализации «главного» законодательства используем системно-структурный метод исследования; рассмотрим недостатки в каждой из областей жизни страны, оказывающей влияние на степень удовлетворения потребностей людей.
Психологический фактор выражается в особенностях мировоззрения и правовой психологии субъектов, отражает их образовательный и культурный уровень; занимает ведущее место в рамках проводимого анализа, поскольку «ничто в праве не может войти в жизнь, обрести подлинное социальное бытие, не укоренившись в правосознании, не имея ментальной основы»[4]. Здесь один из основных дефектов, препятствующий эффективности конституционного законодательства, — «синдром бесправия» российского народа[5], выражающийся в игнорировании, отрицании, а иногда и в открытом противостоянии народа воле государства. Для его устранения необходимо:
· формировать новую правовую культуру общества и гражданина. Для этого каждому из нас надо понимать свою главенствующую роль в системе публичного управления, разрушать сложившуюся идеологию патернализма. Необходимо поднимать уровень прежде всего конституционно-правового сознания[6]. Надлежащий уровень правовой культуры выражается в поведении индивида как члена гражданского общества, «в активном пользовании им правами и свободами, в добросовестном выполнении обязанностей»[7];
· вести работу в данном направлении следует шаг за шагом, постепенно, это процесс длительный и трудоемкий. Здесь велика роль конституционного воспитания, организовывать проведение которого должно в первую очередь государство;
· важно создавать такие условия, в которых субъекты, не задумываясь, строят свою деятельность в соответствии с конституционной нормой и активно участвуют в ее реализации. Следовательно, сама публичная власть должна строго придерживаться установлений закона, чтить и уважать их. Для этого требуется проделать огромную работу по искоренению конституционного нигилизма[8]. Основной его причиной можно назвать разрыв между конституцией «юридической» и «фактической»[9]. Следствием такого неуважительного отношения органов власти стала
негативная оценка гражданами деятельности их представителей — 88,8%[10]. К сожалению, в настоящее время формы проявления правового нигилизма весьма многообразны[11]. Порой они ставят под сомнение факт преобразования политической системы страны в 1993 году.
Дефекты правовой культуры работников государства являются основной причиной и в то же время оборотной стороной «синдрома бесправия». Таким образом, пока каждый из нас не почувствует свою ответственность за дальнейшее развитие России, коррупция и «произвольное администрирование» будут процветать. Необходимо создавать сильное гражданское общество, члены которого наделены эффективными рычагами воздействия на власть.
Общий контекст функционирования конституционного законодательства. Здесь основной проблемой является удручающая социально-экономическая обстановка в стране, обнищание российского народа[12]. Такое положение вещей сводит на нет все попытки реализации конституционных идеалов, поскольку чувство самосохранения заставляет человека скорее думать о хлебе насущном, нежели об участии в управлении делами страны. В настоящее время преодоление бедности провозглашено стратегической задачей социальной политики. Принят ряд приоритетных национальных проектов, при этом ход их реализации достаточно сложен. На пути реализации проектов встают и недостаточная правовая проработанность вопроса[13], и злоупотребления (преступления) исполнителей[14]. В целом следует констатировать, что налицо осознание проблемы обеспечения достойной жизни граждан на государственном уровне. Активные шаги в этом направлении предпринимаются. Однако первые успехи все еще не снимают вопроса с повестки дня. Также не стоит забывать, что без воплощения идеалов правового государства с присущими ему правами и свободами коренным образом изменить ситуацию не удастся.
Юридический фактор. Первым из условий эффективности конституционного законодательства является объективное отражение потребностей общества в нормах акта[15]. Подобного учета можно достичь только при соблюдении следующих условий на этапе правотворчества.
Профессиональная подготовка проектов, которая складывается из:
1) обладания объективными данными о наличии потребности граждан в правовом регулировании определенной социальной проблемы в форме закона, подзаконного акта;
2) определения цели, исходя из объективных законов общественного развития как оптимального баланса публичных интересов, пропорционально которому будет осуществляться регулирующее воздействие государства;
3) создания нормы на основе принципов непротиворечивости и соответствия цели, системного подхода, правил правотворческой техники;
4) обеспечения достаточности и соответствия средств реализации акта его цели;
5) осуществления подготовки акта под эгидой и в строгом соответствии с законом (для подзаконных актов);
6) определения положения проекта в рамках государственной программы развития конституционного законодательства.
Принятие документа при:
1) наличии полного комплекта документов, в том числе свидетельствующих о комплексной инвентаризации массива актов в связи с принятием новых норм;
2) достаточном объеме справочных, экспертных и аналитических материалов для оценки целесообразности издания акта;
3) строгом соблюдении процедуры рассмотрения (для законов);
4) комплексной экспертизы проекта, в том числе и на коррупциогенность, квалифицированными специалистами с участием представителей Общественной палаты России и формирование по результатам экспертизы поправок для их последующего рассмотрения на этапе второго чтения (для законов).
Документ должен вступать в силу только после его обязательной регистрации (для подзаконного акта) и опубликования.
Осуществление вышеуказанных условий невозможно без надлежащего уровня правовой культуры правотворца, их соблюдение на этапе правотворчества — залог формирования акта, способного удовлетворить потребности людей.
Следующее требование — соблюдение правил правотворческой техники. Под последней мы по итогам анализа отечественной правовой доктрины[16] понимаем систему правил подготовки и изложения актов правотворчества, обеспечивающую максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, ясность, простоту и лаконичность материала, стилистическую выдержанность, исчерпывающий охват регулируемых вопросов. Отступление от этих правил неизбежно порождает ошибки, приводящие к возникновению пробелов, противоречий, нечетких формулировок, несоответствий внутри единой правовой системы. Все это значительно затрудняет реализацию конституционного законодательства.
Организационно-обеспечительные вопросы. Решающую роль в процессе реализации конституционно-правового законодательства на этом уровне играют:
а) скоординированность исполнителей. Здесь имеет место произвольное понимание полномочий, отступление от них, нечеткость процедур взаимодействия исполнительных органов[17]. Много нерешенных вопросов осталось после прошедшей реформы системы и структуры федеральной исполнительной власти[18];
б) профессионализм российских чиновников. Сегодня по итогам анализа социологических данных[19] вырисовывается противоречивая картина: в работе российский служащий готов использовать корпус нормативных документов, но об их содержании нередко не осведомлен. В этой связи актуальной становится задача активного использования в повседневной работе справочных систем (Гарант, КонсультантПлюс, Кодекс). Необходимо, чтобы они не просто были внедрены в работу конкретного министерства, но и реально применялись должностными лицами. Следует также больше пользоваться услугами сети Интернет. Безусловно, последнее нормативно не урегулировано, однако Интернет позволит держать обратную связь с гражданами. Важно проводить на постоянной основе правовое обучение чиновников (лекции, семинары, имитационные и деловые игры, конференции). Необходим и контроль уровня квалификации должностных лиц путем реального, а не формального проведения конкурсов и аттестаций на соответствие требованиям, отраженным в должностных регламентах;
в) обеспеченность реализации законодательства нормативными актами исполнительных органов власти. Как показывает практика, подзаконное регулирование несвоевременно и недостаточно. На наш взгляд, важную роль в обеспечении своевременности принятия подзаконных актов должно сыграть постановление Правительства РФ от 11.11.2002 № 803 «О совершенствовании организации исполнения федеральных законов»;
г) достаточный объем материальных и организационных ресурсов. Е.А. Юртаева справедливо отмечает, что именно от полноты средств будет зависеть реальность действия будущего акта[20]. В случае их отсутствия следует наделить исполнительные органы некоторыми полномочиями по их восполнению. Так, в Великобритании имеется альтернативный «механизм соблюдения». Данная методика основана на том, что правительство может путем издания соответствующего распоряжения принять иной метод выполнения того или иного правила6. Более того, довольно часто в ведомственных нормативных актах отсутствует сам механизм реализации норм высших органов государственной власти[21].
По итогам проведенного анализа становится очевидной актуальность высказывания В.О. Лучина: «Мало иметь хорошую конституцию, надо создать условия и механизмы, чтобы она не оказалась в забвении»[22]. Действительно, препятствий на пути реализации современного конституционного законодательства много. Без коренного улучшения качества жизни, повышения правовой культуры всех членов общества, непреложного соблюдения процедуры формирования акта и инициативности, дисциплинированности, грамотности исполнителей гармоничное функционирование закона невозможно.
 
Библиография
1  См.: Лазарев В.В. Социальное действие Конституции / Теоретические вопросы реализации Конституции СССР / Отв. ред.
Б.Н. Топорнин. — М., 1982. С. 61.
2  Он же. Правоприменительная практика как критерий эффективности закона [Электронный ресурс] / Оценка законов и эффективности их принятия = Evaluation of legislation and efficiency of the legislative procedure: Материалы междунар. семинара, 16—17 дек. 2002 г., г. Рязань / Cост. и ред. Н.В. Ильина. — Электрон. дан. — М. — Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/10.html. — Загл. с экрана.
3 См.: Лучин В.О. Реализация конституционных норм: общее и особенное / Конституционная реформа в СССР: актуальные проблемы / Редкол.: Е.К. Глушко, А.Е. Козлов, Ю.Л. Шульженко. — М., 1990.  С. 43.
4  Затонский В.А. Правовой менталитет, правосознание и правовая активность граждан в контексте повышения эффективности российской государственности // Право и политика. 2007. № 6. С. 122—129.
5  См.: Старилов Ю.Н. Административное право как средство разрушения «синдрома бесправия» в современном правовом государстве // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 29—32.
6  См.: Никитяева В.В. Формирование конституционного правосознания в российской среде // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 7. С. 19—23.
7  Мамут Л.С. Конституция и реальность / Конституция как фактор социальных изменений: Сб. докл. / Отв. ред. Л.О. Иванов. — М., 1999. С. 51.
8 См.: Лысенко В. Конституционный нигилизм. Как лечить? // Российская Федерация.  1999.  № 7.; Матузов Н.И. Правовой нигилизм и правовой идеализм как две стороны «одной медали» // Правоведение.  1994.  № 2.  С. 12.
9 См.: Лукьянова Е.А. Некоторые проблемы Конституции Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право.  2007.  № 15.  С. 4—9.
10 См.: Мониторинг общественного мнения.  2006. № 1 (77).  С. 31.
11 См.: Донченко Р.Н. Правовой нигилизм как устоявшееся общесоциальное явление // Юрист.  2005.  № 6.  С. 14—17.
12 См.: Зинченко Ж. Что было и что будет. Итоги и перспективы экономического развития России // Свободная мысль. 2004. № 5. С. 12; Редин М.П. Тупик российского правосудия // Юрист. 2006. № 5. С. 42—47; Римашевская Н.М. Бедность и маргинализация населения // СоцИс. 2004. № 4. С. 34.
13 См.: Долинская В.В. Проблемы национальных проектов (на примере здравоохранения) // Социальное и пенсионное право. 2007. № 1. С. 28—30.
14 См.: Сергиенко А. Надзор за реализацией приоритетных национальных проектов // Законность. 2007. № 2. С. 2—4.
15 См.: Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М., 2002. С. 7—8, 45, 61, 71, 81, 86, 137—270, 388.
16  См.: Керимов Д.А. Законодательная техника: Науч.-метод. и учеб. пособие. — М., 2000. С. 27; Законодательная техника: Науч.-практ. пособие / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2000. С. 10—15; Пиголкин А.С. Закон обязателен для всех. — М., 1971. С. 10—25; Он же. Проблемы совершенствования российского законодательства // Юридический мир. 1998. № 11—12. С. 14—16; Проблемы юридической техники: Сб. ст. / Под ред. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2000. С. 16; Сырых В.М. Российское законодательство: проблемы и перспективы. — М., 1995. С. 390—395; Тихомиров Ю.А. О правилах законодательной техники // Журнал российского права. 1999. № 11. С. 110—116; Язык закона / Под ред. А.С. Пиголкина. — М., 1990. С. 50—70.
17  См.: Нарышкин С.Е., Хабриева Т.Я. Административная реформа в России: некоторые итоги и задачи юридической науки // Журнал российского права. 2006. № 11. С. 3—13; Исполнительная власть: организация и взаимодействие / Отв. ред. Ю.А. Тихомиров. — М., 2000. С. 240.
18  См.: Административная реформа в России. Науч.-практ. пособие / Под ред. С.Е. Нарышкина, Т.Я. Хабриевой. — М., 2006. С. 50—64; Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. 2-е изд., доп. и перераб. — М., 2005. С. 243.
19  См.: Ноздрачев А.Ф., Чернобель Г.Т., Чеснокова М.Д., Болдырев В.Б. Мониторинг реализации Федерального закона от 27 июля 2004 г. «О государственной гражданской службе Российской Федерации» // Законодательство и экономика. 2007. № 7. С. 4—18.50 См.: Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.  С. 12—22.
20См.: Бейтс Д. Британский опыт [Электронный ресурс] / Оценка законов и эффективности их принятия = Evaluation of legislation and efficiency of the legislative procedure: Материалы междунар. семинара, 16—17 дек. 2002 г., г. Рязань / Cост. и ред. Н.В. Ильина. — Электрон. дан. — М. — Режим доступа: http://www.duma.gov.ru/index.jsp?t=pravupr/ ocenka_zak/4.html. —  Загл. с экрана.
21 См.: Арзамасов Ю.Г. Контроль судебной власти за ведомственными нормативными актами // Российский судья. 2005. № 1. С. 30—33.
22  Лучин В.О. Конституция Российской Федерации... С. 41—53.