Проблемы реформирования исполнительной власти

УДК 342.51

 Страницы в журнале: 158-151

В.Н. ХОРЬКОВ,

кандидат юридических наук, доцент, исполняющий обязанности зав. кафедрой теории и истории государства и права Балтийского федерального университета им. И. Канта horkov-v@mail.ru

Рецензия на: Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: моногр. / под ред. д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки Российской Федерации А.В. Малько. —М.: Юрлитинформ, 2012. — 384 с.

Административная реформа, реформирование исполнительной власти в настоящее время все больше привлекают внимание ученых. В этой связи представляется весьма актуальной монография М.П. Петрова, посвященная проблемам реформирования исполнительной власти Российской Федерации.

Важное место в рецензируемой работе отведено различным аспектам проводимой в России административной реформы.

М.П. Петровым предложено авторское определение административной реформы. Административная реформа — это «объективно необходимая, идеологически обоснованная, целенаправленная, последовательная, периодически возобновляемая деятельность государства по совершенствованию структурной основы и содержания исполнительной власти, государственной службы, а также сферы публичных (государственных) услуг, осуществляемая в виде системы взаимосвязанных преобразований, объединенная целями повышения конкурентоспособности государства, обеспечения эффективности публичной власти и улучшения качества предоставляемых услуг обществу, изменения характера отношений административной системы и общества на основе учета важнейших общественных интересов и интересов личности»[1]. Мы, однако, полагаем, что определение административной реформы не должно быть таким сложным.

Автором выявлены, в частности, характерные признаки административной реформы:

1) административная реформа — одно из важнейших условий развития, составная часть (этап) комплексной модернизации Российского государства;

2) она способствует реализации конституционных принципов правового демократического и социального государства;

3) направлена на усиление и укрепление вертикали государственной (исполнительной) власти, придание ей качеств активного, рационального и действенного инструмента;

4) обеспечивает создание механизмов открытости сферы государственного управления, внешнего контроля и подотчетности;

5) создает необходимый уровень ответственности за принимаемые решения и действия (бездействие) субъектов административной власти и др.[2]

Достаточно подробно в монографии исследован принцип единства исполнительной власти. Указано, что при выработке стратегии обеспечения единства исполнительной власти определяющую роль играют закономерности и объективные критерии организации управления (например, близость структурных элементов исполнительной власти к населению, возможности взаимного контроля уровней власти и т. п.), которые существенно влияют на эффективность распределения компетенции и в конечном итоге на результаты осуществления исполнительной власти[3].

Заслуживает внимания вывод автора о том, что единство системы исполнительной власти допустимо рассматривать лишь в контексте соблюдения баланса централизации и децентрализации. При этом, по мнению М.П. Петрова, административная децентрализация в сфере исполнительной власти должна получить правовое закрепление на уровне нормативно определенного понятия и развиваться в двух основных формах: деконцентрации и делегирования или передачи полномочий федеральных органов исполнительной власти органам субъектов Федерации[4].

Положительной стороной работы является сравнительный анализ структуры федеральных органов исполнительной власти и исполнительных структур США, Франции, Италии и других стран.

Отдельная глава монографии посвящена информатизации исполнительной власти, основное внимание уделено перспективам формирования в России электронного правительства.

К спорным моментам следует отнести следующие:

1) вызывает сомнение предложение М.П. Петрова возложить на Правительство РФ руководство теми федеральными органами исполнительной власти, которые находятся в ведении Президента РФ[5].

Такой подход противоречит действующему законодательству. Согласно ч. 4 ст. 32 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ в соответствии с Конституцией РФ, федеральными конституционными законами, федеральными законами, указами и распоряжениями Президента РФ координирует деятельность федеральных органов исполнительной власти, непосредственное руководство которыми осуществляет Президент РФ;

2) М.П. Петров приходит к выводу о целесообразности реформирования аппарата Правительства РФ и образования на его основе государственного органа в статусе федерального министерства, на который следовало бы возложить функции аппарата Правительства РФ. Эта идея представляется нам бесперспективной и не реализуемой практически. Аппарат Правительства РФ, возможно, нуждается в реорганизации, но не путем создания на его основе еще одного федерального министерства. Например, можно было бы подумать о сокращении или упразднении отраслевых департаментов Аппарата Правительства РФ;

3) вызывает возражения трактовка автором местного самоуправления. М.П. Петров указывает, что в России местное самоуправление в целях экономии организационных средств должно иметь свою оригинальную модель развития: быть одновременно и государственным инструментом управления и решать непосредственно свои внутренние задачи[6]. Примерно такая позиция высказывается в научной литературе и другими авторами. Это более чем спорно. Огосударствление местного самоуправления — это отказ от одного из важнейших положений действующей Конституции РФ о самостоятельности местного самоуправления, отделения его органов от государственного аппарата и возврат к советской системе управления, когда местного самоуправления не было вообще.

К сожалению, в рецензируемой монографии имеются существенные неточности и фактические ошибки.

1. М.П. Петров полагает, что Правительство РФ согласно конституционному статусу — высший, а не федеральный орган исполнительной власти[7]. Ошибочность данного утверждения не вызывает сомнений. Конституция РФ не определяет Правительство РФ как высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Конституционный статус Правительства РФ вытекает из ч. 1 ст. 110 Конституции РФ, где сказано лишь, что «исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации». Анализ этой конституционной нормы не позволяет сделать вывод о том, что Правительство РФ — это высший исполнительный орган государственной власти Российской Федерации. Неверным представляется также утверждение М.П. Петрова, согласно которому Правительство РФ по своему конституционному статусу не является федеральным органом исполнительной власти[8].

2. Автор монографии к органам Администрации Президента РФ относит Управление делами Президента РФ. В данном случае допущена фактическая ошибка. Управление делами Президента РФ не является структурным подразделением Администрации Президента РФ[9].

Управление делами Президента РФ имеет статус федерального органа исполнительной власти (федерального агентства). И так было всегда. Никогда Управление делами Президента РФ не было структурным подразделением Администрации Президента РФ.

3. М.П. Петров утверждает: «Из числа министерских органов были исключены агентства по физической культуре и спорту, по науке и инновациям, по образованию». Некорректность приведенной формулировки бросается в глаза. Непонятно, что понимает автор под министерскими органами. Что же касается упомянутых упраздненных агентств, то агентства — это самостоятельный вид федеральных органов исполнительной власти, как впрочем, и министерства.

4. Предложение М.П. Петрова обсудить возможность подготовки и принятия Федерального конституционного закона «Об участии граждан в управлении» противоречит действующей Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 108 Конституции РФ федеральные конституционные законы принимаются по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ. По вопросу участия граждан в управлении не может быть принят федеральный конституционный закон, только федеральный закон.

5. В монографии автор делает ссылку на приказ МВД РФ от 14.12.2006 № 1025 «Об общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации», который отменен Приказом МВД РФ от 25.06.2012 № 632. Однако по непонятным причинам не использован важнейший правовой акт, регулирующий общественный контроль в системе МВД РФ, принятый в соответствии с Федеральным законом от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции»: указ Президента РФ от 23.05.2011 № 668 «Об общественных советах при Министерстве внутренних дел Российской Федерации и его территориальных органах»[10].

6. М.П. Петров оперирует единым понятием «государственный (муниципальный) служащий», что не соответствует федеральному законодательству. Законодатель различает два понятия: «государственный служащий» и «муниципальный служащий». Статус государственного служащего регулируется прежде всего Федеральным законом от 27.05.2003 № 58-ФЗ «О системе государственной службы Российской Федерации», а статус муниципального служащего — Федеральным законом от 02.03.2007 № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации». М.П. Петров неправомерно также ставит знак равенства между государственными и муниципальными должностями.

7. Противоречиво выглядят предложения об усилении ответственности за коррупционные правонарушения[11]: за коррупционные административные правонарушения и преступления автор полагает необходимым установить одинаковые меры ответственности без учета специфики административной и уголовной ответственности. Так, рекомендуя установить конфискацию имущества за административно наказуемые и уголовно наказуемые коррупционные деяния, М.П. Петров не учитывает следующее: конфискация имущества из перечня уголовно наказуемых наказаний была исключена Федеральным законом от 08.12.2003 № 162-ФЗ «О внесении изменений в Уголовный кодекс Российской Федерации»[12]. Если автор выступает за восстановление конфискации имущества как уголовного наказания, то предложение о внесении изменений в Уголовный кодекс РФ следовало бы соответствующим образом оформить. В Кодексе об административных правонарушениях РФ нет понятия конфискации имущества, рассматриваемая нами мера ответственности сформулирована иначе — конфискация орудия совершения или предмета административного правонарушения.

Монография М.П. Петрова, несмотря на отмеченные недостатки, учитывая актуальность проблематики, тем не менее в целом заслуживает положительной оценки. Данное исследование может быть полезно для студентов-юристов, аспирантов, преподавателей высших юридических учебных заведений, политологов.

Библиография

1 См.: Петров М.П. Исполнительная власть на этапе модернизации Российского государства: опыт правового исследования: моногр. / под ред. д-ра юрид. наук, проф., заслуженного деятеля науки Российской Федерации А.В. Малько. — М.: Юрлитинформ, 2012. С. 19—20.

2 Там же. С. 20—21.

3 См.: Петров М.П. Указ. раб. С. 100.

4 См. там же. С. 119.

5 См. там же. С. 60.

6 См. там же. С. 148—149.

7 См. там же. С. 59.

8 См. об этом: Хорьков В.Н. К вопросу о правовом статусе Правительства Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2012. № 10. С. 10.

9 См.:  Указ  Президента РФ от 21.05.2012  №  636 «О  структуре  федеральных органов исполнительной  власти» // СЗ  РФ. 2012. № 22. С. 2754.

10 СЗ РФ. 2011. № 22. С. 3154.

11 Петров М.П. Указ. раб. С. 343.

12 СЗ РФ. 2003. № 50. С. 4848.