Проблемы реформирования российской исполнительной власти

УДК 342.518 

Страницы в журнале: 168-171

Рецензия на:  М.П. Петров. Исполнительная власть в России: правовая концепция и практика реформирования: монография. — Саратов, 2011. — 312 с.

Е.В. КОЛЕСНИКОВ,

доктор юридических наук, профессор Саратовской государственной юридической академии e-mail: Kmp@sgap.ru

E.V. Kolesnikov. Review of the monograph, MP Petrov, «The executive power in Russia: Legal concept and practice of reform. —Saratov: Saratov State Law Academy, 2011. —312 p.

Ключевые слова: исполнительная власть, административная реформа

Keywords: executive, public administration reform.

Проблематика предпринятого М.П. Петровым научного исследования, опубликованного в 2011 году в виде монографии в издательстве Саратовской государственной юридической академии, связана с одним из важнейших трансформационных процессов в правовой системе и системе публичного управления современной России — процессом реформирования исполнительной власти.

Общая для социальных наук и прочно вошедшая во второй половине XX века в социально-правовую практику многих стран категория «административная реформа» исследуется автором как самостоятельная проблема правоведения. Рассматривая реформирование исполнительной власти, он убедительно и последовательно освещает состояние государственного управления в зеркале понятийного и методологического аппарата современного государствоведения: теории права и государства, конституционного права, политических наук, административного права.

В монографии раскрывается теоретическая сторона сложного социального процесса трансформации исполнительной власти, который сегодня находится в своей активной фазе и требует продолжения. Поэтому полученные результаты не только своевременны, но и значимы в аспекте возможного их использования в рамках проводимых преобразований.

Административная реформа впервые на концептуальном уровне получила официальное оформление в 2005 году в Концепции и Плане проведения административной реформы в России[1]. Эти документы и принятые в их развитие законодательные акты формируют новую правовую реальность. Обусловленные реформой масштабные процессы в государственной и правовой системах России нуждаются в комплексном правовом осмыслении. Однако вокруг проблем исполнительной власти образовался определенный вакуум, вызванный разным подходом основных научных школ — конституционной и административной — к их решению. Но при наличии разницы в научном отраслевом предмете этих наук непосредственное эмпирическое и нормативное правовое основание представляется нам единым, требующим полного и адекватного современным реалиям анализа. На эту близость теоретической платформы указывают эксперты, отмечая, что указанные отрасли права регулируют одну и ту же группу публичных правоотношений[2].

Названная проблема на определенном этапе стала столь очевидной, что представители конституционного права стали активно «вторгаться» в сферу традиционных административно-правовых исследований, анализировать проблемы двойного научного значения[3]. Административисты также выступили с предложениями о более последовательном воплощении конституционных приоритетов в практике административно-правового регулирования, о необходимости конституционной реформы.

Объединение усилий важно для разработки смежных проблем науки: доктрины принципов права, федерализма; местного самоуправления; территориальной организации государственной власти и административно-территориального устройства; взаимодействия государственных органов (власти); институциональных проблем построения вертикали аппарата государственного управления; конституционного права на участие в управление делами государства; конституционного правосудия по делам, предмет которых связан с административным законодательством, и некоторых других. Однако многие исследования страдают одноплановым отраслевым взглядом на предмет и существо исполнительной власти. Большинство из них замыкаются в собственной методологической оболочке.

В этой связи нельзя не отметить, что одно из положительных качеств рецензируемой монографии — стремление к комплексной характеристике реформы государственного управления, прежде всего в свете современного конституционализма.

В работе проводится достаточно подробный анализ системных проблем реформирования исполнительной власти и отдельных сложных направлений административной реформы. Впервые высказаны некоторые общетеоретические оценки состояния этой ветви власти на этапе реформирования. Справедливо отмечено объективное и принципиальное значение для успешного проведения административной реформы национальных и вненациональных факторов, отражающих традиционные и качественно новые подходы к подобным преобразованиям, а также показана связь административной реформы с модернизацией основных государственно-правовых процессов.

Основные авторские предложения и выводы объединены общим замыслом. Книгу отличает четкая структуризация материала, размещенного в трех главах, объединяющих семь параграфов.

В первой главе рассматривается природа и обосновывается необходимость административной реформы как направления (средства) модернизации современного государства. Автор акцентирует внимание на  исторических корнях национальной управленческой системы и тенденциях ее развития. Интерес вызывают видовая хронологическая характеристика административной реформы, выделение закономерностей государственного управления, анализ задач (вызовов), имеющих перманентное значение в истории отечественной государственности. При рассмотрении перспективного плана административного реформирования следует отметить суждения и выводы, посвященные преодолению бюрократизма, развитию децентрализации, демократизации в сфере исполнительной власти, решению вопросов административно-территориального устройства.

Заслуживает внимания вторая глава, посвященная понятию и теоретико-методологическим основам административной реформы. Административную реформу М.П. Петров предлагает рассматривать как имманентную часть функции государства по организации публичной власти. Этот вывод имеет практическое значение с точки зрения обострившейся потребности в институционализации названной политико-государственной функции.

Как уже отмечалось, достоинством работы является использование комплексного подхода к познанию правовых явлений. В частности, автор обращается к анализу приоритетов, участвующих в формировании концепции административной реформы и построении новой модели исполнительной власти: конституционным основам Российского государства, а также положениям, получившим всеобщее признание. Административная реформа анализируется как государственно-правовое явление на современном этапе модернизации. Автором предложена научная дефиниция понятия административной реформы (с. 180), определена специфика этого многогранного явления в российских условиях (с. 181—183).

Третья глава посвящена изучению доктринально-практической деятельности по выдвижению, обоснованию, официальному закреплению концепции административной реформы в Российской Федерации, анализу нормативно-практических этапов ее реализации. Рассматриваются и организационно-правовые вопросы дальнейшего совершенствования системы исполнительной власти в условиях административной реформы.

Своеобразие и новизна научной позиции автора заключаются в анализе исполнительной власти на основе обращения к принципам обеспечения и защиты публичного и частного интересов, сопоставления правовых и управленческих начал, определяющих природу собственно юридического регулирования, движущие силы и современные задачи совершенствования всего механизма публичной власти. Отмечается необходимость создания эффективного и ответственного аппарата на основе демократизации правовой основы государственного управления.

Убедительны конкретные предложения о необходимости системных мер по совершенствованию всего отечественного законодательства. Проанализированы задачи правовой политики в этой области. Все это позволило автору сделать ряд фундаментальных выводов и предложить практические рекомендации относительно назревшего реформирования нормативно-правовой и организационной основ исполнительной власти.

Рецензируемая монография нацелена не только на то, чтобы изложить дискуссионные теоретические проблемы административного реформирования. Она дает обобщенную научную характеристику функционирования исполнительной власти, поэтому ее можно использовать как аналитическую разработку в дальнейших исследовательских проектах и правовой практике, а также в вузовском учебном процессе.

Многие положения монографии являются ценными при анализе административной реформы как правового, управленческого и политического явления. Новизна подхода заключается в освещении не только правового и организационно-функционального состояния исполнительной власти в контексте ее модернизации, но и самого процесса реформирования как самостоятельного предмета научного познания.

В целом можно констатировать, что в монографии дана объективная научная оценка состояния государственного управления в России. Заслуживает одобрения и поддержки широкое использование автором положений общей теории права, отраслевых юридических наук, политических и социальных наук, большого количества эмпирических и нормативно-практических источников, а также данных социологических служб и результатов самостоятельно проведенного социологического замера по теме работы.

В обоснование своей позиции автор приводит мнение ряда известных специалистов, работы которых составляют научный фонд по проблематике реформы государственного управления.

В этом смысле монография М.П. Петрова характеризуется полнотой научного аппарата, использованием классических и новаторских методических приемов, направленных на глубокое изучение проблемы, что свидетельствует о высоком уровне сделанных выводов.

К числу недостатков следует отнести некоторую тяжеловесность авторского стиля. Особенно это касается первой главы. Надо также отметить недостаточно детализированное освещение нормативной основы конкретных направлений административного реформирования. Определенным упущением является и то, что практически не рассмотрен важный вопрос о радикальном реформировании государственной власти в условиях советской политики перестройки (конец 80-х — начало 90-х гг. XX в.).

Монография, безусловно, будет полезна при изучении дисциплин государствоведческого профиля, подготовке правовых актов, организации всей государственной системы, а также займет достойное место в вузовском учебном процессе.

Библиография

1 См.: Распоряжение Правительства РФ от 25.10.2005 № 1789-р «О концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006-2008 годах» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 46. Ст. 4720; 2008. № 7. Ст. 633; № 14. Ст. 1413.

2 См.: Номенклатура специальностей научных работников по юридическим наукам // Материалы первого координационного совещания руководителей диссертационных советов по юриспруденции. Саратов, 2010. [Документ не публиковался].

3 Барциц И.Н. Реформа государственного управления в России: правовой аспект. М.: Формула права, 2008. 508 с.; Валуева О. Российская Конституция и публичная администрация: параллельные миры? // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 3. С. 40—57; Витрук Н.В. Соблюдение Конституции РФ как условие модернизации и прогрессивного развития современной России // Современное общество и право. 2011. № 1. С. 3—12; Хабриева Т.Я. Современная конституция и местное самоуправление // Журнал российского права. 2005. № 4. С. 10—18; Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Журнал российского права. 2004. № 4. С. 12; Петров М.П., Волкова Л.П. Соотношение местной территориально-государственной и муниципальной организации публичной власти // Вестник Международного института рынка. 2007. № 2. С. 195—203; Лупарев Е.Б. Принципы новой административной политики как основы национальной стратегии развития России // Правовые реформы в современной России: значение, результаты, перспективы: матер. науч.-практ. конф. Воронеж, 2009. С. 267; Концепции развития российского законодательства / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ю.А. Тихомирова. М., 2010. С. 139, 143, 167, 169.