Проблемы совершенствования правовых основ использования Вооруженных сил в противодействии терроризму

М.Ф. ГАЦКО,
кандидат философских наук, полковник юстиции, заместитель начальника 4-го ЦНИИ Минобороны России
 
Поскольку проявления терроризма приобрели международные масштабы, влекут значительные людские потери, наносят существенный политический и экономический ущерб, бороться с этой угрозой безопасности силами только лишь спецслужб уже невозможно.
В этой связи в Российской Федерации, как и в других странах, Вооруженные силы должны эффективно участвовать в борьбе с терроризмом.
 
Впервые на законодательном уровне функция участия Минобороны России в проведении контртеррористических операций была возложена на военное ведомство Федеральным законом от 25.07.1998 № 130-ФЗ «О борьбе с терроризмом» (далее — Закон о борьбе с терроризмом). Этим законом было установлено, что Минобороны России является субъектом, непосредственно осуществляющим борьбу с терроризмом в пределах своей компетенции. Однако Закон о борьбе с терроризмом оказался несовершенным. В скором времени этот нормативный правовой акт перестал соответствовать уровню современных террористических угроз, что наглядно показали произошедшие в последние годы в России террористические акты. Декларируя возможность участия Вооруженных сил РФ в борьбе с терроризмом, Закон о борьбе с терроризмом не оговаривал случаи и порядок применения оружия, боевой техники и специальных средств при пресечении террористических акций.
Правовая неурегулированность порядка применения оружия, физической силы, боевой и специальной техники военнослужащими, привлекаемыми к проведению контртеррористических операций, нередко обусловливала неуверенность их действий в ходе борьбы с терроризмом, что не позволяло в полной мере использовать имеющиеся силы и средства. Отсутствие надлежащих гарантий личной безопасности военнослужащих, участвующих в проведении контртеррористических операций, в отдельных случаях порождало злоупотребления. Кроме того, пробелы в законодательстве давали возможность отечественным и зарубежным правозащитникам после проведенных федеральными силами операций заявлять о якобы имеющихся нарушениях законодательства при применении федеральными силами физической силы, оружия, специальных средств, боевой и специальной техники.
Возлагая на армию и военно-морской флот функции обеспечения безопасности воздушного пространства Российской Федерации и национального морского судоходства, Закон о борьбе с терроризмом не установил порядок пресечения террористических актов в воздушной среде, а также во внутренних водах, в территориальном море, на континентальном шельфе Российской Федерации и при обеспечении безопасности национального морского судоходства. В рассматриваемом законе не были также определены случаи и порядок использования Вооруженных сил РФ для пресечения международной террористической деятельности за пределами территории России.
Пробелы в контртеррористическом законодательстве не позволяли руководству Вооруженными силами РФ без дополнительных консультаций и согласований применять оружие и военную технику для пресечения террористических актов. Таким образом, несмотря на наличие у Вооруженных сил РФ значительных возможностей по участию в борьбе с терроризмом, их использование в контртеррористической борьбе ограничивалось неполнотой имевшейся нормативно-правовой базы.
Нарастание террористической опасности, масштабы последствий терактов, совершенных на территории Российской Федерации, проникновение международных террористических организаций на территорию России путем финансовой помощи, поставок оружия, боевиков из числа радикальных исламистских групп, а также сложившаяся в государстве практика борьбы с терроризмом обусловили необходимость пересмотра целого ряда норм отечественного законодательства в области противодействия терроризму с целью приведения их в соответствие с современными реалиями.
Федеральный закон от 06.03.2006 № 35-ФЗ «О противодействии терроризму» (далее — Закон о противодействии терроризму) устанавливает правовые основы противодействия терроризму. Важным моментом, носящим концептуальный характер, является то, что Закон о противодействии терроризму решает проблему правомерности участия Вооруженных сил РФ в контртеррористических операциях, устанавливаются не только правовые основы такого участия, но и определяется право на применение оружия и боевой техники в случаях, предусмотренных законом. Закон о противодействии терроризму предусматривает проведение операций по пресечению террористических актов на земле, в воздухе и на воде; на территории страны и за ее пределами, в том числе с применением боевых средств и оружия. В ситуациях, когда все иные меры исчерпаны и есть полная уверенность, что захваченные террористами летательные аппараты или морские (речные) суда будут использованы для совершения разрушительных терактов, влекущих гибель людей либо экологическую катастрофу, Вооруженным силам РФ дается право сбивать такие самолеты и топить суда.
Закон о противодействии терроризму конкретизирует сущность правового режима контртеррористической операции. Указанный закон уточняет определение режима операции, определяет условия и порядок введения такого режима, а также меры, которые могут применяться в зоне действия режима. Ранее под контртеррористической операцией понимались лишь специальные мероприятия, направленные на пресечение террористической акции, обеспечение безопасности физических лиц, обезвреживание террористов, а также на минимизацию последствий террористической акции. Теперь в соответствии с Законом о противодействии терроризму составной частью контртеррористической операции являются оперативно-боевые, войсковые и иные мероприятия с применением боевой техники, оружия и специальных средств по пресечению террористического акта, обезвреживанию террористов, обеспечению безопасности физических лиц, организаций и учреждений, а также по минимизации последствий террористического акта.
В соответствии со ст. 6 Закона о противодействии терроризму в антитеррористической борьбе могут применяться Вооруженные силы РФ. В их компетенцию входит:
1) пресечение полетов воздушных судов, используемых для совершения террористического акта либо захваченных террористами;
2) пресечение террористических актов во внутренних водах и в территориальном море Российской Федерации, на объектах морской производственной деятельности, расположенных на континентальном шельфе Российской Федерации, а также обеспечение безопасности национального морского судоходства;
3) участие в проведении контртеррористических операций;
4) пресечение международной террористической деятельности за пределами территории Российской Федерации.
Таким образом, Законом о противодействии терроризму на Минобороны России прямо возложена функция участия в проведении контртеррористических операций. Подразделения и воинские части Вооруженных сил РФ привлекаются для участия в проведении такой операции по решению ее руководителя. Соединения Вооруженных сил РФ привлекаются для участия в проведении контртеррористической операции только по решению Президента РФ.
Какие же задачи могут возлагаться на органы военного управления при проведении контртеррористических операций?
В соответствии с Указом Президента РФ от 16.08.2004 № 1082 «Вопросы Министерства обороны Российской Федерации» Минобороны России является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке и реализации государственной политики, нормативно-правовому регулированию в области обороны. Этим же указом детально определены вопросы, относящиеся к ведению военного ведомства, однако какие-либо конкретные задачи по участию в контртеррористической деятельности прямо не поставлены.
Вместе с тем по сложившейся в последние годы практике на Министерство обороны РФ возлагаются следующие задачи по противодействию терроризму:
— анализ оперативной информации о состоянии и тенденциях распространения терроризма;
— участие в организации мероприятий по ликвидации существующих террористических организаций и незаконных вооруженных формирований, по перехвату и закрытию каналов незаконного оборота оружия, боеприпасов, расщепляющихся и высокотоксичных материалов;
— координация совместной деятельности по недопущению совершения террористических актов на ядерных объектах, а также терактов с использованием средств массового поражения.
На Генеральный штаб Вооруженных сил РФ также возложены определенные задачи антитеррористической деятельности, в том числе: планирование и организация антитеррористической деятельности в Вооруженных силах; организация взаимодействия с федеральными органами власти, осуществляющими борьбу с терроризмом; представительство военного ведомства в Федеральной антитеррористической комиссии.
В соответствии с п. 1 Положения о военном округе Вооруженных сил РФ, утвержденным Указом Президента РФ от 27.07.1998 № 901, округ является основной военно-административной единицей Российской Федерации, общевойсковым оперативно-стратегическим территориальным объединением Вооруженных сил РФ и предназначен для осуществления мер по подготовке к вооруженной защите и для вооруженной защиты Российской Федерации, целостности и неприкосновенности ее территории в установленных границах ответственности. Однако в этом документе не указываются какие-либо задачи военного округа по участию в контртеррористических мероприятиях.
На наш взгляд, командование войсками военного округа (флота) должно отвечать за планирование, организацию и поддержание войск (сил флота) в постоянной готовности к борьбе с терроризмом, а также за поддержание непрерывного взаимодействия с федеральными органами власти, осуществляющими борьбу с терроризмом и организацию работы в региональных антитеррористических комиссиях.
По аналогии на главнокомандующего видом Вооруженных сил РФ, командующего родом войск должна быть возложена ответственность за планирование и организацию антитеррористической деятельности во вверенном ему виде Вооруженных сил и роде войск, а также за подготовку войск к борьбе с терроризмом.
В целях пресечения и раскрытия террористического акта, минимизации его последствий и защиты жизненно важных интересов личности, общества и государства может вводиться правовой режим контртеррористической операции на период ее проведения. Решение о введении такого правового режима (включая определение территории (перечня объектов), в пределах которой (на которых) такой режим вводится, и перечня применяемых мер и временных ограничений) и решение об отмене режима подлежат незамедлительному обнародованию.
Контртеррористическая операция проводится для пресечения террористического акта, если его пресечение иными силами или способами невозможно. Решения о проведении контртеррористической операции и о ее прекращении принимает руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо по его указанию иное должностное лицо федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, либо руководитель территориального органа федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности, если таким руководителем не принято иное решение.
В случае если для проведения контртеррористической операции требуются значительные силы и средства и она охватывает территорию, на которой проживает большое число людей, руководитель федерального органа исполнительной власти в области обеспечения безопасности уведомляет о введении правового режима контртеррористической операции и о территории, в пределах которой она проводится, Президента РФ, Председателя Правительства РФ, Председателя Совета Федерации Федерального собрания РФ, Председателя Государственной думы Федерального собрания РФ, Генерального прокурора РФ и (при необходимости) иных должностных лиц.
Пресечение террористического акта осуществляется силами и средствами органов федеральной службы безопасности, а также создаваемой группировки сил и средств. Для про-
ведения контртеррористической операции по решению ее руководителя создается группировка сил и средств, в которую могут включаться подразделения, воинские части и соединения Вооруженных сил РФ, подразделения федеральных органов исполнительной власти, ведающих вопросами безопасности, обороны, внутренних дел, юстиции, гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности и безопасности людей на водных объектах, и других федеральных органов исполнительной власти, а также подразделения органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
Единое управление силами и средствами, входящими в состав группировки, осуществляет руководитель контртеррористической операции. Все военнослужащие, сотрудники и специалисты, привлекаемые для проведения операции, с момента ее начала и до ее окончания подчиняются руководителю контртеррористической операции.
С момента, когда руководителем контртеррористической операции отдан приказ о проведении операции, руководители подразделений, входящих в состав группировки сил и средств, непосредственно управляют возглавляемыми ими подразделениями и приданными им силами. Вмешательство в управление данными подразделениями любого другого лица независимо от занимаемой должности, за исключением руководителя контртеррористической операции, не допускается.
Действующие ранее общевоинские уставы Вооруженных сил РФ не содержали какие-либо нормы, регламентирующие полномочия воинских должностных лиц в антитеррористической деятельности.
Указом Президента РФ от 10.11.2007 № 1495 «Об утверждении общевоинских уставов Вооруженных сил Российской Федерации» был утвержден новый Устав гарнизонной и караульной служб Вооруженных сил РФ (далее — УГиКС), вступивший в действие с 1 января 2008 г., в котором определены обязанности воинских должностных лиц, участвующих в контртеррористической деятельности. Так, в соответствии со ст. 23 УГиКС на начальника гарнизона возложена ответственность за организацию противодействия терроризму в гарнизоне. На военного коменданта гарнизона возлагается участие в разработке инструкций на случай объявления чрезвычайного положения в гарнизоне (ст. 29 УГиКС). На случай отражения нападения на военные городки и другие объекты, усиления гарнизонных караулов или срочного вызова при возникновении (угрозе возникновения) чрезвычайных ситуаций в гарнизоне назначается дежурное подразделение (ст. 75 УГиКС).
В Уставе гарнизонной и караульной служб Вооруженных сил РФ предусмотрен специальный раздел — «Участие войск гарнизона в обеспечении режима чрезвычайного положения». В разделе указывается, что войска гарнизона в исключительных случаях на основании указа Президента РФ могут привлекаться к обеспечению режима чрезвычайного положения для выполнения следующих задач:
а) поддержания особого режима въезда на территорию, на которой введено чрезвычайное положение, и выезда с нее;
б) охраны объектов, обеспечивающих жизнедеятельность населения и функционирование транспорта, и объектов, представляющих повышенную опасность для жизни и здоровья людей, а также окружающей природной среды;
в) разъединения противоборствующих сторон, участвующих в конфликтах, сопровождающихся насильственными действиями с применением оружия, боевой и специальной техники;
г) участия в пресечении деятельности незаконных вооруженных формирований;
д) участия в ликвидации чрезвычайных ситуаций и спасении жизни людей.
Привлечение воинских частей гарнизона к решению задач контртеррористической операции осуществляется приказом (распоряжением) командующего войсками военного округа (начальника гарнизона) на основании указа Президента РФ.
Командир воинской части отдает письменный приказ о привлечении воинской части к участию в контртеррористической операции, а штаб организует персональный учет военнослужащих, участвующих в выполнении этой задачи.
При постановке задач воинским частям начальник гарнизона (командир соединения) указывает:
— задачи, для выполнения которых привлекается каждая воинская часть;
— командира (начальника), коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, или полномочного представителя объединенного оперативного штаба (временного специального органа управления либо федерального органа управления территорией, на которой введено чрезвычайное положение), чьи распоряжения (указания) по обеспечению режима чрезвычайного положения обязательны для воинских частей;
— привлекаемые силы и средства;
— с какими воинскими частями (подразделениями) других войск, воинских формирований и органов, а также подразделениями органов внутренних дел Российской Федерации, уголовно-исполнительной системы, органов безопасности, службами жизнеобеспечения населенных пунктов и объектов предстоит взаимодействовать;
— перечень чрезвычайных мер, предусмотренных для обеспечения режима чрезвычайного положения, пределы их действий и порядок специальной подготовки личного состава к их применению;
— вооружение, в том числе специальные средства и технику;
— способ и порядок передвижения в район, назначенный для обеспечения режима чрезвычайного положения;
— порядок организации управления, морально-психологического, технического и тылового обеспечения;
— меры, необходимые для обеспечения без-
опасности военнослужащих, членов их семей и гражданского персонала, поддержания боевой готовности воинских частей (подразделений), находящихся в местах постоянной дислокации;
— срок выполнения поставленной задачи.
Командир воинской части на основании задачи, поставленной начальником гарнизона (командиром соединения), и указаний (распоряжения) коменданта территории, на которой введено чрезвычайное положение, или полномочного представителя объединенного оперативного штаба уточняет вопросы взаимодействия с другими привлекаемыми силами и средствами, органами государственной власти (органами местного самоуправления) и организует выполнение мер по обеспечению режима чрезвычайного положения. При этом он руководствуется соответствующим положением (инструкцией), утвержденным министром обороны РФ.
При выполнении задач в условиях контртеррористической операции на военнослужащих распространяются положения законодательства Российской Федерации о внутренних войсках в части, касающейся условий, порядка и пределов применения физической силы, специальных средств, оружия, боевой и специальной техники, гарантий личной безопасности, правовой и социальной защиты военнослужащих и членов их семей.
Военнослужащие, привлекаемые к выполнению задач по борьбе с терроризмом, должны иметь специальную подготовку, пройти проверку на пригодность к действиям, связанным с применением физической силы, специальных средств, вооружения, боевой и специальной техники, и на умение оказывать первую помощь пострадавшим.
Неправомерное применение военнослужащими физической силы, специальных средств, вооружения, боевой и специальной техники, а также превышение командирами воинских частей (подразделений), участвующих в контртеррористической операции, служебных полномочий, включая нарушение установленных законодательством Российской Федерации гарантий прав и свобод человека и гражданина, влечет ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Реализация Закона о противодействии терроризму и положений Устава гарнизонной и караульной служб Вооруженных сил РФ,  несомненно, будет способствовать повышению эффективности участия армейских структур в борьбе с терроризмом. Вместе с тем представляется, что в действующие Положение о Министерстве обороны РФ и Положение о военном округе Вооруженных сил РФ целесообразно внести соответствующие дополнения, касающиеся участия указанных органов военного управления в решении задач контртеррористической деятельности.