Проблемы соотношения административной процедуры и административного производства в контексте современных теорий административного процесса

УДК 342.924

Страницы в журнале: 123-127

А.Н. Жеребцов,

доктор юридических наук, доцент, профессор кафедры административной деятельности и организации деятельности ГИБДД Краснодарского университета МВД России Россия, Краснодар admgan66@mail.ru

А.Г. Александров,

аспирант кафедры конституционного и административного права Краснодарского университета культуры и искусств Россия, Краснодар AlexandrovArtur@mail.ru

На основе сравнительного анализа предпринимается попытка определения сущности административной процедуры, установления ее места в современном административном процессе. Рассматривается соотношение административной процедуры и административного производства. Предлагается специфический критерий классификации видов административных управленческих производств. Формулируется вывод о том, что не всякий вид административной процедуры является элементом административного процесса, а лишь те из них, которые объединены и нормативно закреплены в рамках административного производства.

Ключевые слова: административная процедура, административное производство, административный процесс, государственное управление, административно-юрисдикционная деятельность, субъекты государственного управления.

Административные процедуры в настоящее время являются предметом активных исследований административно-правовой науки, что, однако, не позволяет однозначно определить место данного явления в системе административного процесса. К решению проблемы соотношения административной процедуры с административным процессом существует несколько научных подходов.

Первый подход распространен в европейской административно-правовой науке, где административная процедура понимается как порядок деятельности органов государственной администрации по осуществлению государственного управления. Административный же процесс есть установленный порядок рассмотрения и разрешения судом споров, вытекающих из публичных правоотношений [10, с. 3—15].

Второй подход предполагает положение о том, что юридический процесс и юридическая процедура — различные по сущности правовые явления. Так, А.М. Васильев писал: «нет достаточных оснований, чтобы согласиться со стремлением любую процедуру принятия юридически значимого решения государственными органами, даже если нет ее полной регламентации, рассматривать как процессуальную форму» [5, с. 436—437; 20]. С.С. Алексеев еще более сужает роль юридического процесса, отмечая, что его назначение заключается в регламентации принуждения в области гражданского и уголовного правосудия и ее отсутствие в сфере административной деятельности органов государственного управления1  [2, с. 184].

Третий подход предполагает интерпретацию административной процедуры как непосредственного действия субъекта, а административный процесс понимается как нормативное требование к данному действию субъекта [17; 26].

Четвертый заключается в характеристике административной процедуры как первичного элемента административного производства, который в своем видовом многообразии образует единый административный процесс, понимаемый в широком смысле [13; 14].

Приведенное многообразие подходов к определению места административных процедур в системе административного процесса детерминирует комплекс проблем научного и практического характера. Во-первых, имеет место терминологическая путаница, которая приводит к формированию различных концепций административного процесса и порождает не всегда обоснованные научные дискуссии, на что справедливо указывал Ю.Е. Аврутин [1, с. 20—93]. Во-вторых, на практике весьма часто административная процедура подменяется термином «административное производство» или наоборот, что не всегда способствует обоснованному правоприменению. В-третьих, такое положение не способствует дальнейшему развитию учения об административном процессе, так как отвлекает ученых на терминологические дискуссии.

Проблема соотношения административной процедуры, административного производства и административного процесса видится, по нашему мнению, в анализе понимания административной процедуры как административно-правовой категории.

В современной административно-правовой науке к вопросу о понимании административной процедуры существуют различные научные подходы. Так, Ю.А. Тихомиров отмечает, что административная процедура есть нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий субъектов права для реализации их прав и обязанностей [21; 22]. О.С. Беркутова, И.М. Лазарев, М.О. Ефремов понимают под административной процедурой урегулированную административно-процессуальными нормами правоприменительную деятельность органов исполнительной власти, направленную на реализацию своих полномочий во взаимоотношениях с не подчиненными им гражданами и организациями и не связанную с рассмотрением споров или применением мер принуждения [4; 6; 8]. М.С. Морозова считает, что административная процедура — «это нормативно установленный порядок последовательно совершаемых действий органов публичного управления, направленных на реализацию предоставленных им полномочий по рассмотрению и разрешению подведомственных административных дел или выполнению управленческих функций в механизме защиты прав граждан и юридических лиц» [12, с. 9—10]. Практически идентичное мнение на административную процедуру высказывают С.Н. Махина [11, с. 73—89] и И.В. Панова [14, с. 53—55]. В частности, И.В. Панова признает, что административное производство является элементом административного процесса, выделяемым по характеру индивидуально-конкретного дела и особенностям процессуальной формы. Кроме указанного элемента, в структуре административного процесса исследователь  выделяет принципы административного процесса, средства и способы их реализации (административные процедуры) и реально сложившиеся гарантии [14, с. 55]. Перечень научных точек зрения по указанному вопросу можно продолжать [16], однако следует отметить, что принципиально новых идей на сущность административной процедуры мы не обнаружили.

В целом в современной административно-правовой науке сложились следующие подходы к определению сущности административной процедуры:

— административная процедура есть процесс реализации управленческой компетенции органа государственного управления;

— административная процедура понимается как правоприменительная деятельность органов государственного управления;

— административная процедура представляет собой форму осуществления процесса государственного управления.

Представляется, что в административной процедуре находят выражение все указанные проявления деятельности субъекта государственного управления, что позволяет ее определить в интегративном смысле как юридическую форму (позитивную управленческую и охранительную (юрисдикционную)) правоприменительной деятельности органов государственного управления по реализации предоставленной им компетенции с целью обеспечения (гарантирования) частных и публичных интересов участников административно-правовых отношений. Приведенные положения позволяют отметить, что административная процедура представляет собой юридическую форму осуществления государственно-управленческой деятельности уполномоченных субъектов, которая реализуется в соответствии со стадиями процесса управления: 1) анализ и оценка управленческой ситуации; 2) разработка, обсуждение и принятие управленческих решений; 3) организация исполнения принятых решений; 4) контроль за принятием и исполнением управленческих решений [7, с. 246]. Каждая из приведенных стадий процесса государственного управления осуществляется в рамках определенной управленческой процедуры. Совокупность же стадий государственного управления образует единый цикл данного управления, складывающийся в нормативно установленный комплекс административных процедур, которые уместно определить как административные производства. В этой связи возникает вопрос, а имеются ли административные процедуры в рамках административно-юрисдикционной деятельности органов государственного управления? В сущности, административно-юрисдикционная (охранительная) деятельность органов государственного управления осуществляется по тем же стадиям государственного управления, которые мы указали ранее.

Однако следует отметить, что не все нормативно сформированные административные процедуры складываются в административное производство, а лишь те из них, которые в совокупности объединяют все стадии цикла государственного управления. Таким образом, по нашему мнению, административные процедуры, образующие административное производство, являются элементами административного процесса, понимаемого юридической доктриной в широком смысле: управленческого процесса, административно-юрисдикционного процесса и административной юстиции (судопроизводства). Данную точку зрения мы высказывали ранее [7, с. 246]. Это означает, что административная процедура, не входящая в состав административного производства, элементом административного процесса не является. На данное обстоятельство обоснованно указывал В.Д. Сорокин [20, с. 118].

Если с административно-юрисдикционными и административно-юстиционными производствами относительно ясно, то проблема управленческих производств вызывает в науке активную дискуссию. В настоящее время предлагаются различные интерпретации видов и особенно критериев классификации административных производств [27, с. 73—89, 136, 496—505]. Традиционно предлагается выделять административные производства по «характеру индивидуально-конкретного дела» [9; 15; 19; 25]. Однако данный признак не может быть единственным. Нам представляется, что критерием классификации видов административных производств должна стать сфера управленческого цикла административной деятельности органов государственного управления и их должностных лиц. Таким образом, административным производством следует признать взаимосвязанную совокупность циклов административной деятельности, в рамках которых осуществляются стадии единого цикла государственного управления. Приведенный критерий позволяет выделить следующие виды административных производств, образующих в своей совокупности административный управленческий процесс:

— административное нормотворческое производство;

— производство по обращению граждан в органы исполнительной власти;

— по предоставлению государственных услуг органами исполнительной власти;

— по осуществлению государственных функций;

— по осуществлению государственного контроля (надзора);

— по заключению административного договора;

— учредительное производство.

В этой связи все иные государственно-управленческие формы управленческой деятельности, осуществляемые в рамках управленческой процедуры, административно-процессуальной деятельностью не являются.

В результате проводимой в Российской Федерации административной реформы за последние 15 лет произошло активное развитие системы процессуально-процедурных норм, регламентирующих управленческую деятельность органов государственного управления, что сформировало систему административно-процессуального законодательства. Как отмечает А.Н. Шохин, «в рамках проводимой в Российской Федерации административной реформы особое внимание обращено на нормативное закрепление регламентов исполнения государственных и муниципальных функций и оказания государственных (публичных) услуг. В этих документах закрепляются четкие процедурные правила ведения дел, содержатся исчерпывающие перечни требуемых от граждан и организаций документов» [24, с. 7]. По его подсчетам, в настоящее время на федеральном уровне принято более 300 административных регламентов, а на уровне субъектов Российской Федерации — более 3 тыс. [24, с. 7]. Это позволяет признать, что в результате реформирования процесса государственного управления происходит сокращение самостоятельных административных процедур и преобразование их в административные производства, что позволяет существенно повысить качество государственно-управленческой деятельности, гарантировать и защищать права и свободы субъекта государственно-управленческих отношений. Данный позитивный процесс, наметившийся в последнее время, вместе с тем оставляет открытым целый комплекс вопросов административных производств и прежде всего принципов их формирования, вовлечения субъекта в процесс принятия решения по его делу [10]. Именно эти обстоятельства приобретают в настоящее время актуальность, требуют, по нашему мнению, принятия федерального закона об административных управленческих производствах, который бы закрепил основные начала управленческой деятельности органов государственного управления, сформировав тем самым единые требования к административным регламентам их деятельности.

Список литературы

1. Аврутин Ю.Е. Нужна ли сегодня «управленческая» концепция административного процесса В.Д. Сорокина? // Актуальные проблемы административного и административно-процессуального права: материалы ежегодной всероссийской научно-практической конференции, посвященной памяти доктора юридических наук, профессора, заслуженного деятеля науки Российской Федерации В.Д. Сорокина (к 90-летию со дня рождения), 21.03.2014: в 3-х ч. Ч. 1. СПб: Изд-во СПб ун-та МВД России, 2014.

2. Алексеев С.С. Право в нашей жизни. Свердловск, 1975.

3. Алексеев С.С. Социальная ценность права в советском обществе. М.: Юридическая литература, 1971.

4. Беркутова О.С. Административно-процедурные производства в сфере исполнительной власти: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

5. Васильев А.М. Правовые категории и их место среди категорий обществоведения // Труды ВЮЗИ. Т. 32. М., 1973.

6. Ефремов М.О. Административные процедуры как форма реализации компетенции органов публичной власти во взаимоотношениях с частными лицами: автореф. дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

7. Жеребцов А.Н. Концепция административно-правового регулирования миграционных отношений (комплексный анализ теории и практики): дис. … д-ра юрид. наук. М., 2009.

8. Лазарев И.М. Административные процедуры в сфере взаимоотношений граждан и их организаций с органами исполнительной власти в Российской Федерации: дис. ... канд. юрид. наук. М., 2005.

9. Лория В.А. Административно-процессуальная деятельность и виды административных производств // Советское государство и право. 1978. № 1.

10. Марку Ж. Административные акты и процедуры России и других стран // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.

11. Махина С.Н. Административный процесс: проблемы теории, перспективы правового регулирования. Воронеж: ВГУ, 1999.

12. Морозова М.С. Административные процедуры в деятельности таможенных органов Российской Федерации и их правовая значимость в условиях интеграции России в единое экономическое пространство: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Люберцы, 2013.

13. Общее административное право: учеб. / под ред. Ю.Н. Старилова. Воронеж: ВГУ, 2007.

14. Панова И.В. Административно-процессуальное право России. 2-е изд., перераб. и доп. М.: Норма, 2007.

15. Пешков А.Б. Проблемы административно-правового метода регулирования советских общественных отношений. Иркутск, 1974.

16. Протасов В.Н. Основы общеправовой процессуальной теории. М., 1991.

17. Протасов В.Н., Протасова Н.В. Лекции по общей теории права и теории государства. М.: Городец, 2010.

18. Салищева Н.Г. К вопросу об административном процессе в СССР // Вопросы административного права на современном этапе. М., 1963.

19. Сорокин В.Д. Административно-процессуальное право. М., 1972.

20. Сорокин В.Д. Административный процесс и административно-процессуальное право. СПб., 2002.

21. Тихомиров Ю.А. Современное публичное право. М., 2009.

22. Тихомиров Ю.А. Управление на основе права. М., 2008.

23. Ткач А.Н. Юридические процедуры: от теории к практике // Юрист. 2002. № 1.

24. Шохин А.Н. К читателю // Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку. М.: Статут, 2011.

25. Юридическая процессуальная форма. Теория и практика. М., 1976.

26. Юридическая процессуальная форма: теория и практика / под общ. ред. П.Е. Недбайло, В.М. Горшенева. М.: Юридическая литература, 1976.

27. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов управления // Труды по административному праву: в 3-х т. Т. 1. М., 2011.