Проблемы социально-экономических прав ребенка в законодательстве Республики Казахстан

Б.А. ДЖАНДАРБЕК,
кандидат юридических наук, доцент кафедры трудового права и гражданского процесса Казахского национального университета имени аль-Фараби
 
Серьезнейшей проблемой для общества стало социальное сиротство. В Казахстане более 88 тыс. детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Лишь 30% из них не имеют родителей, у 70% родители живы, но они либо лишены родительских прав, либо по разным основаниям отказались от воспитания собственных детей. Основными причинами увеличения числа детей-сирот при живых родителях являются падение социального престижа семьи, материальные и жилищные трудности, рост внебрачной рождаемости, асоциальный образ жизни родителей. 
 
В соответствии с нормами международного права государство предоставляет особую защиту и помощь ребенку, который временно или постоянно лишен своего семейного окружения или который в его собственных наилучших интересах не может оставаться в таком окружении (ст. 20 Конвенции о правах ребенка 1989 года; далее — Конвенция о правах ребенка).
В законодательстве Республики Казахстан права детей, лишенных семейного окружения, а также обязанности учреждений и организаций, призванных обеспечивать эти права, закреплены в Гражданском кодексе Республики Казахстан от 27.12.1994, законах Республики Казахстан от 17.12.1998 «О браке и семье» (далее — ЗоБС РК), от 13.12.2000 № 113-2 «О детских деревнях семейного типа и домах юношества», от 08.08.2002 № 345-II «О правах ребенка в Республике Казахстан» (далее — Закон о правах ребенка) и др.
Так, согласно Закону о правах ребенка основными целями государственной политики в интересах детей является содействие физическому, интеллектуальному, духовному и нравственному развитию детей (подп. 4 п. 1 ст. 6) и установление и соблюдение государственных минимальных социальных стандартов, направленных на улучшение жизни детей с учетом региональных особенностей (подп. 3 п. 3 ст. 6). При этом в подп. 5 п. 1 ст. 7 устанавливается, что финансирование мероприятий по реализации государственной политики в интересах детей входит в компетенцию центральных органов исполнительной власти по обеспечению гарантий прав ребенка за счет средств государственного бюджета и иных источников, не запрещенных законодательством Республики Казахстан. Государство наделяет каждого ребенка соответствующими правами, которыми, однако, он в силу своего малолетства, несовершеннолетия и других причин не в состоянии должным образом и в полной мере распорядиться. Такая правовая несостоятельность ребенка компенсируется в первую очередь с помощью родителей, выступающих в качестве его законных представителей и защитников его интересов.
В случае если ребенок по разным причинам лишается своего законного представителя (смерть родителей, их пребывание на длительном лечении и т. д.), функции защитника интересов исполняет государство, которое при этом должно:
· определить правовую базу для своевременного выявления детей, оставшихся без попечения родителей;
· возложить функции по защите интересов детей на государственные органы опеки и попечительства;
· законодательно обязать всех юридических и физических лиц, обладающих информацией об угрозе жизни или здоровью ребенка,
о нарушении его прав и законных интересов, сообщать об этом в органы опеки и попечительства;
· установить правовые основания для устройства ребенка, лишившегося родительского попечения, в другую полноценную семью, способную обеспечить ему максимум возможностей для всестороннего развития;
· создать в системе образования детские воспитательные учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, для постоянного их там пребывания на полном государственном содержании;
· организовать в структуре социальной защиты населения центры и приюты для социального обслуживания детей;
· содействовать усилению внимания к научно-правовому изучению вопросов обеспечения прав и законных интересов детей, а также психологических проблем детей, находящихся в детских воспитательных учреждениях.
Вместе с тем следует констатировать, что в Казахстане все еще не разработаны юридические и социальные механизмы, должные обеспечить наилучшую защиту прав и законных интересов ребенка при его разлучении с родителями. Кроме того, практически отсутствует такой институт, как патронат; вопросами усыновления в основном занимаются специальные коммерческие агентства, обслуживающие иностранных усыновителей; нет социальных служб, призванных заниматься выявлением конфликтных семей с целью оказания им поддержки, укрепления института семьи и профилактики детской заброшенности.
Права несовершеннолетних родителей. Своеобразие положения ребенка, ставшего родителем, не могло не сказаться на содержании его прав в  семье его родителей. С одной стороны, это ребенок, и потому на него распространяются все права, предусмотренные семейным законодательством Республики Казахстан, с другой стороны, он как родитель должен обладать всей совокупностью своих родительских прав. В соответствии с семейным законодательством Республики Казахстан преждевременное материнство (или отцовство) ребенка никак не влияет на его прежний статус ребенка в плане какого-либо ущемления прав. За ним сохраняется право на семейное воспитание, право знать своих родителей, совместно проживать и общаться с ними и другими родственниками и иные права.
Несовершеннолетний родитель также нуждается в защите своих прав и законных интересов, ибо состояние его социальной беспомощности чаще всего усугубляется после деторождения. В соответствии с семейным законодательством Республики Казахстан обязательным субъектом воспитания новорожденного ребенка является опекун, назначаемый органом опеки и попечительства в том случае, если его несовершеннолетние родители не состоят в браке (п. 2 ст. 61 ЗоБС РК). Это объясняется необходимостью создать правовые гарантии обеспечения интересов самого беспомощного участника сложившегося семейного правоотношения.
Отсюда следует, что порядок осуществления родительских прав несовершеннолетними родителями зависит от возраста несовершеннолетних родителей и от того, состоят ли они в браке. Однако согласно ст. 10 ЗоБС РК при наличии уважительных причин (в данном случае — рождения совместного ребенка у несовершеннолетних) органы ЗАГС по месту государственной регистрации заключения брака могут снизить брачный возраст (18 лет) на срок не более 2 лет. Следовательно, минимальный возраст вступления в брак — 16 лет. Поэтому условие о состоянии в браке несовершеннолетних родителей при осуществлении ими своих прав по воспитанию ребенка указывать в норме закона не обязательно (в любом случае, если несовершеннолетние достигают возраста 16 лет, они осуществляют свои родительские права самостоятельно, без опекуна).
Рассмотрим социально-экономические права ребенка. Одним из важнейших прав является право на здоровье. В Казахстане признаются права ребенка на пользование наиболее совершенными услугами, предоставляемыми системой здравоохранения и медицинского обслуживания. В соответствии со ст. 30 Конституции Республики Казахстан от 30.08.1995 (далее — Конституция РК) и Законом Республики Казахстан от 27.07.2007 № 319-III «Об образовании» государство гарантирует своим гражданам получение бесплатного среднего образования в государственных учебных заведениях, среднего профессионального образования. Поступление в вузы осуществляется на конкурсной основе. Высшее образование получается гражданами в соответствии с государственным образовательным грантом в пределах государственных общеобязательных стандартов образования, если образование по каждому из этих уровней гражданин получает впервые.
Согласно п. 1(а) ст. 29 Конвенции о правах ребенка образование ребенка должно быть направлено на развитие личности, талантов и умственных и физических способностей в их самом полном объеме. Образование должно быть одним из приоритетов при выработке стратегии социального развития и экономического роста государства. Достижение этих стратегических целей невозможно без развития и совершенствования национальной системы образования. Однако Конвенция о правах ребенка подходит к рассмотрению данных целей в аспекте защиты прав ребенка, что предусматривает:
· обеспечение безопасной учебной обстановки, свободной от эксплуатации и дискриминации;
· выработку у ребенка чувства самоуважения;
· приобретение им базовых знаний и бытовых навыков, с тем чтобы учение стало для него позитивным и полезным.
Статья 26 Конвенции о правах ребенка гласит: «За каждым ребенком признается право пользоваться благами социального обеспечения, включая социальное страхование. Государства-участники принимают все необходимые меры для достижения полного осуществления этого права в соответствии с их национальным законодательством». Право на социальное обеспечение заключается прежде всего в том, что государство гарантирует помощь семье в связи с рождением и воспитанием ребенка в виде определенного денежного дохода — пособия.
Пункт 2 ст. 25 Конституции РК регламентирует: «В Республике Казахстан создаются условия для обеспечения граждан жильем». Согласно ст. 12 Закона Республики Казахстан от 16.04.1997 № 94-1 «О жилищных отношениях» (далее — Закон о жилищных отношениях) право на жилье обеспечивается предоставлением гражданам жилых помещений в домах государственного жилищного фонда путем приватизации, строительства, купли-продажи жилья. С лицами, не достигшими совершеннолетия, а точнее, не обладающими полной дееспособностью, не могут быть заключены договоры найма, купли-продажи, на строительство жилья. Каким же образом может быть реализовано предоставленное ребенку право на жилище?
Относительно государственного жилищного фонда это право реализуется путем установления в законодательстве положения о том, что члены семьи нанимателя, проживающие совместно с ним, пользуются наравне с нанимателем всеми правами и исполняют обязанности, вытекающие из договора найма жилого помещения (ст. 83 Закона о жилищных отношениях). Согласно п. 1 ст. 21 данного закона к членам семьи нанимателя относятся совместно проживающие супруги и их дети. Таким образом, законодатель закрепил возможность ребенка наравне с совершеннолетними членами семьи пользоваться жилым помещением. Дополнительной гарантией права ребенка на жилище является закрепление в ст. 22 Закона о жилищных отношениях положения о том, что родители вправе вселять к себе детей, не достигших совершеннолетия.
В Законе о жилищных отношениях усилены и гарантии прав несовершеннолетних сирот и детей-инвалидов. Речь идет о предоставлении жилища из государственного жилищного фонда. Так, согласно ст. 67 жилища из государственного жилищного фонда предоставляются в пользование нуждающимся в жилище гражданам Республики Казахстан и социально защищаемым слоям населения, относящимся к малоимущим. К социально защищаемым слоям населения согласно пунктам 3 и 6 ст. 68 Закона о жилищных отношениях относятся семьи, имеющие и воспитывающие детей-инвалидов, а также дети-сироты, не достигшие 20 лет, которые утратили родителей до своего совершеннолетия. Проблемным является вопрос прав несовершеннолетних лиц при отчуждении приватизированного жилища, где данные лица проживают.
Согласно разъяснениям, содержащимся в п. 6 постановления Пленума Верховного суда Республики Казахстан от 18.07.1997 № 9 «О практике применения законодательства по приватизации гражданами жилых помещений», в случае возникновения спора о правомерности договора передачи жилого помещения в собственность одного из его пользователей, правоустанавливающие документы на такое жилое помещение по требованию заинтересованных лиц могут быть признаны судом полностью или частично недействительными по основаниям, установленным ГК РК для признания сделки недействительной (гл. 4 ГК РК).
При заключении договора об отчуждении жилища должно быть учтено требование ст. 84 Закона о жилищных отношениях о том, что лица, вселившиеся в жилище из государственного жилищного фонда в качестве членов семьи, приобретают право пользования этим жилым помещением наравне с остальными проживающими в нем лицами. Нарушение этой нормы — достаточное основание для признания указанной сделки недействительной. Таким образом, Пленум Верховного суда РК указал на недопустимость нарушений жилищных прав несовершеннолетних при приватизации жилья. В соответствии с Законом о жилищных отношениях граждане, ставшие собственниками жилых помещений, владеют, пользуются и распоряжаются ими по своему усмотрению. Они вправе продавать, завещать, сдавать в аренду эти помещения и совершать с ними иные сделки. Однако при этом закон устанавливает ряд ограничений с целью защиты интересов несовершеннолетних.
Так, согласно п. 3 ст. 13 Закона о жилищных отношениях отчуждение жилища, находящегося в общей совместной собственности, допускается только с согласия всех его собственников. Если сделка затрагивает интересы несовершеннолетних, являющихся собственниками жилища, то требуется согласие органа опеки и попечительства. Как видим, законодатель предпринял определенные меры для того, чтобы право на жилище, предоставленное каждому гражданину, реализовывалось в должной мере и в отношении несовершеннолетних.
Охрана прав детей — самостоятельный предмет международного права, входящий в единый институт международной защиты прав человека. Права человека в значительной степени вышли за пределы исключительно внутренней компетенции государств и во все большей степени являются объектом международной защиты. Исходя из этого, можно говорить о торжестве естественного права в области защиты прав человека: объективное сближение государств и их глобальные взаимосвязи приводят к сужению сферы, в рамках которой каждое государство может действовать по своему усмотрению, независимо от других государств и мирового общественного мнения. Реальное соблюдение и защита прав человека зависит в основном от мер, принимаемых государством в этой сфере с учетом своих особенностей. Относительно прав детей речь здесь может идти также о системе мер в основном законодательного характера, касающихся вопросов обеспечения надлежащей охраны материнства и детства.
Обратимся к основополагающим международным правовым документам по правам детей. Это Всеобщая декларация прав человека 1948 года, Декларация прав ребенка 1959 года, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах 1966 года, Международный пакт о гражданских и политических правах 1966 года, Конвенция о правах ребенка и ряд конвенций Международной организации труда. В данных документах провозглашен универсальный принцип равенства детей независимо от того, рождены они в браке или вне его. Так, согласно ст. 25 Всеобщей декларации прав человека все дети, родившиеся в браке или вне брака, должны пользоваться одинаковой социальной защитой.
Главным концептуальным нормативным правовым актом, определяющим основные направления государственной политики по защите прав детей в Казахстане, является Закон о правах ребенка, в ст. 6 которого определены цели этой политики:
· защита прав и законных интересов детей, недопущение их дискриминации;
· упрочение основных гарантий прав и законных интересов детей, а также восстановление их прав в случаях нарушений;
· формирование правовых основ гарантий прав ребенка, создание соответствующих органов и организаций по защите прав и законных интересов ребенка;
· содействие физическому, интеллектуальному, духовному и нравственному развитию детей, воспитанию в них патриотизма, гражданственности и миролюбия, а также реализации личности ребенка в интересах общества, традиций народов государства, достижений национальной и мировой культуры;
· обеспечение целенаправленной работы по формированию у несовершеннолетнего правосознания и правовой культуры.
Сопоставление норм Конвенции о правах ребенка, посвященных, в частности, теме семейного воспитания детей, с соответствующими положениями законодательства Республики Казахстан позволяет сделать вывод о том, что эти нормы сформулированы в Конвенции о правах ребенка лишь в общей посылке, содержащейся в ее преамбуле и носящей декларативный характер: «Ребенку для полного и гармоничного развития его личности необходимо расти в семейном окружении...» Национальное же законодательство Республики Казахстан подчеркивает приоритет семейного воспитания и содержит конкретные нормы о праве ребенка на надлежащее семейное воспитание (ст. 52 ЗоБС РК). Вместе с тем Конвенция о правах ребенка обязывает государство оказывать семье, родителям помощь в воспитании, содержании несовершеннолетних детей. Национальное же законодательство Республики Казахстан ограничивается лишь общим конституционным положением о защите семьи, материнства, отцовства и детства государством (ст. 27 Конституции РК).
Подчеркнем еще раз, что национальное законодательство Республики Казахстан  в полной мере так и не было приведено в соответствие с Конвенцией о правах ребенка. Ссылка на указанный международный правовой акт в целом, а также на отдельные его положения есть только в Законе Республики Казахстан от 13.12.2000 № 113-2 «О детских деревнях семейного типа и домах юношества» и Законе о правах ребенка. Конвенции о правах ребенка соответствуют по ряду позиций и нормы ЗоБС РК. И хотя в остальных законах и нормативных правовых актах Республики Казахстан имеется ссылка на возможность применения норм международного права и их приоритетность перед национальным законодательством Казахстана, нормы Конвенции о правах ребенка в эти акты не введены.
Тем не менее основные принципы Конвенции о правах ребенка отражены в национальном законодательстве Республики Казахстан. Однако в настоящее время перед Казахстаном стоит задача разработать целостные законодательные и институциональные механизмы, которые обеспечивали бы практическую реализацию законов и иных нормативных правовых актов в сфере защиты прав детей.
Также необходимо скоординировать деятельность органов, занимающихся проблемами детей (отдельных министерств и ведомств, в том числе Министерства образования и науки РК, Минздрава РК, МВД РК, местных исполнительных органов власти (акиматов) и созданных при них структур). Возможно, следует создать специализированную государственную структуру по делам детей.