Проблемы теоретико-правового понимания правотворческой инициативы граждан как формы участия населения в осуществлении местного самоуправления

УДК 342.25
 
С.Г. СОЛОВЬЕВ,
доктор юридических наук, доцент, зав. кафедрой конституционного, гражданского и административного права Южно-Уральского государственного университета,
Е.И. БЫЧКОВА,
адъюнкт кафедры государственно-правовых дисциплин Челябинского юридического института МВД России
 
В статье раскрываются проблемы, связанные с регулированием правотворческой инициативы граждан в муниципальном праве России, предлагается авторский вариант понятия правотворческой инициативы граждан, обосновывается отличие правотворческой инициативы граждан от иных форм народовластия на уровне местного самоуправления, проводится разграничение форм непосредственного осуществления местного самоуправления и участия в его осуществлении.
Ключевые слова: правотворческая инициатива, муниципальный проект. 
 
Problems theorist-legal understanding law-creative initiatives  of the people as forms of the participation of the population in realization of the local home rule
In article is organized analysis of the problems, in accordance with theoretical base law-creative initiatives of the people in municipal right of the Russia, for decision which is offered author's variant of the notion law-creative initiatives of the people,
is motivated difference law-creative initiatives of the people from other forms power of folk at a rate of local home rule, is conducted difference forms of the direct realization of the local home rule and participations in his(its) realization.
Keywords: law-creative initiative, municipal project.
 
Согласно Конституции Российской Федерации 1993 года, наша страна представляет собой демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления, в которой многонациональный народ является носителем суверенитета и единственным источником власти.
Власть народа — одно из ключевых понятий современного конституционного права. Эта формулировка в том или ином виде содержится почти во всех основных законах государств мира. Ее нет лишь в конституциях стран мусульманского фундаментализма (Королевстве Саудовская Аравия, Султанате Оман, эмирате Катар и др.), где обычно говорится о вселенском суверенитете (власти) Аллаха и власти монарха в стране. Нет такой формулировки также в конституциях социалистических стран авторитарного толка, провозглашающих диктатуру пролетариата (Корейская Народно-Демократическая Республика), власть трудового народа, рабочих и крестьян (Куба), демократическую диктатуру народа (Китайская Народная Республика) и т. д. Наряду с термином «власть народа» в конституциях часто содержатся положения о народе как источнике власти, о суверенитете народа (нации), правлении народа (такие положения есть теперь и в новой афганской конституции 2004 года)[1].
Важнейшей формой проявления власти народа, выражения его воли является участие населения в осуществлении местного самоуправления.
В Конституции Российской Федерации говорится о том, что местное самоуправление в пределах своих полномочий обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения (ч. 1 ст. 130).
Нельзя не согласиться с мнением Н.И. Глазуновой, утверждающей, что если нет прямого народовластия, волеизъявления граждан в муниципальном образовании, то нет и местного самоуправления[2].
В нашей стране одной из наиболее важной и проблематичной формой народовластия на местном уровне является правотворческая инициатива граждан — форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления.
Формы непосредственного осуществления населением местного самоуправления и участия населения в его осуществлении закреплены в главе 5 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления).
Очевидно, что необходимо разграничивать две разные формы:
1) непосредственное осуществление населением местного самоуправления;
2) участие населения в осуществлении местного самоуправления.
К сожалению, законодатель объединил две формы в одну главу и не дал пояснений относительно того, что считать формами непосредственного осуществления местного самоуправления, а что формами участия населения в его осуществлении. Поэтому представляется необходимым ответить на вопрос, к какой же из этих форм отнести правотворческую инициативу граждан. Так, граждане самостоятельно формируют инициативную группу по внесению проекта правового акта, самостоятельно разрабатывают проект правового акта, однако самостоятельного решения по принятию проекта правового акта в качестве правового акта они не принимают и не обнародуют его, этим занимаются компетентные органы и должностные лица. Согласно словарю С.И. Ожегова, участие определяется как совместная с кем-нибудь деятельность, сотрудничество в чем-нибудь[3], а осуществление — это приведение в действие, воплощение в действительность[4]. Отсюда следует, что правотворческая инициатива граждан — это форма участия в осуществлении местного самоуправления. В данном случае граждане не приводят в действие проект правового акта, не принимают его самостоятельно и не воплощают в действительность, а действуют совместно с органами местного самоуправления и должностными лицами органов местного самоуправления.
Обратимся к этимологии слова «инициатива».
В словаре С.И. Ожегова инициатива определяется как: «1. Почин, внутреннее побуждение к новым формам деятельности, предприимчивость. 2. Руководящая роль в каких-нибудь действиях»[5]. 
Д.Н. Ушаков дает более расширенное понимание: «Инициатива — (от лат. initium — начало) 1. Почин, побуждение к началу какого-нибудь дела. 2. Руководящая роль в каких-нибудь действиях. 3. Предприимчивость, способность к самостоятельным активным действиям»[6].
Таким образом, инициатива (от лат. — начало) — побуждение к началу какого-нибудь дела; руководящая роль в каких-либо действиях; предприимчивость; способность к самостоятельным активным действиям, воплотившаяся в конкретный неординарный общезначимый поведенческий акт, поступок.
Инициатива субъекта является ответом на потребности общественного развития: она выражает необходимость разрешения противоречий, без преодоления которых тормозится прогрессивное развитие общества.
Инициатива носит общественно значимый характер. Бесспорно, удовлетворение интереса каждого индивида, группы важно для развития общества. Инициатива же есть нечто большее, чем действие, реализующее интерес индивида или отдельной группы. В инициативном действии всегда на первом месте общий интерес.
Категория инициативы обозначает конкретный акт проявления активности личности, поступок, который всегда необычен, экстраординарен, по-особому мотивирован, в высшей степени позитивно активен. Инициатива  — явление прерывистое. Жизнь общества не может состоять из сплошного и непрерывного потока инициативы — это всегда заметное событие в жизни и деятельности людей.
Инициатива — это свободное волеизъявление, здесь всегда присутствует «момент творчества». Обязанность выражает исполнительскую позицию, а инициатива означает сохранение творческой позиции в процессе активной деятельности. Автор инициативы способен оценивать свои поступки существенными социально значимыми критериями; он должен обладать способностью к поиску задач, проблем, новых способов действий[7].
Понятно, что все правовые инициативы реализуются через нормативные акты. Отсюда очевидно, что правовая инициатива связана непосредственно с правотворческой деятельностью. Инициатива рассматривается здесь как  форма правовой жизни личности. А правовые акты есть основная форма проявления правовой жизни. При этом неизбежен вывод о том, что комплекс норм, стимулирующих инициативное поведение в сфере права, должен обеспечивать право граждан на инициативу[8].
От правотворческой инициативы граждан следует отличать так называемый законодательный почин, когда любое лицо или группа лиц в печати, на митинге, в петиции, письме или другим путем может обратиться к государственным органам с предложением принять определенный закон, возможно, даже с приложением детально разработанного проекта. Однако никакой обязанности для соответствующих законодательных органов законодательный почин сам по себе не влечет. Если предложение, выдвинутое путем законодательного почина, заинтересует уполномоченный на то государственный орган или должностное лицо, то последние могут, пользуясь своим правом законодательной инициативы, внести такой законопроект в парламент, но уже от своего имени, и только тогда данный законопроект будет рассматриваться в обязательном порядке.
Иногда к правотворческой инициативе граждан ошибочно относят петиции, или правотворческую инициативу относят к разновидности обращений граждан.
Однако петиция — это форма коллективного обращения граждан в компетентный орган государства или местного самоуправления с предложением принять определенный нормативный акт или решение (как правило, с приложением проекта) либо рассмотреть соответствующий вопрос на заседании органа. Петиция содержит определенное количество подписей граждан с указанием их местожительства (возможно, и других данных). Наличие этого количества подписей заставляет компетентный орган рассмотреть поставленный вопрос, хотя он может и не согласиться с предложениями и проектами решений, содержащихся в петиции. Правотворческая инициатива же представляет собой внесение конкретного проекта правового акта, а не предложения о принятии нормативного акта и не является разновидностью обращений граждан как петиция.
При обычном коллективном обращении его предметом будет вопрос, который может быть разрешен правоприменительным решением органа государственной власти, местного самоуправления или же этот орган начнет подготовку своего нормативного акта.
При правотворческой инициативе граждане обязательно ставят вопрос о принятии нормативного акта. Они готовят проект акта, и сбор подписей идет за то, чтобы именно этот проект был рассмотрен органом власти (в этом — важнейшее отличие от просто коллективного обращения по общественно значимому вопросу). Также при правотворческой инициативе предполагается значительно большее число подписей граждан, которые надо собрать в поддержку проекта нормативного правового акта, причем с использованием подписного листа установленной формы. А для органа власти может быть определен предельный срок, в рамках которого надо отреагировать на правотворческую инициативу.
Было бы неверно относить правотворческую инициативу и к разновидностям обращений граждан[9]. Так, согласно Федеральному закону от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» обращение гражданина — это направленные в государственный орган, орган местного самоуправления или должностному лицу письменные предложение, заявление или жалоба, а также устное обращение гражданина в государственный орган, орган местного самоуправления.
Из данного определения видно, что законодатель отнес к обращениям граждан письменные предложения, заявления, жалобы, а также устные обращения. Ни о какой правотворческой инициативе граждан как о разновидности обращений данный закон не говорит.
Хотелось бы обратить особое внимание на то, что зачастую в муниципальном законодательстве происходит подмена понятий и правотворческая инициатива граждан рассматривается как стадия правотворческого процесса даже по смыслу ст. 26 Закона об общих принципах организации местного самоуправления. Однако правотворческая инициатива граждан в рассматриваемом ракурсе выступает как форма непосредственного участия в осуществлении населением местного самоуправления. Считаем возможным во избежание разногласий законодательно разграничить два понятия правотворческой инициативы граждан как:
1) формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления;
2) стадии правотворческого процесса.
Так, правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса — это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган[10]  на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Необходимо отметить, что в этом случае народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта. 
Как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления правотворческая инициатива граждан реализуется путем внесения проекта правового акта инициативной группой граждан, численность которой определяется правовыми актами субъекта Российской Федерации либо муниципальным образованием, в законодательный (представительный) орган власти.
Правотворческая инициатива граждан играет особую роль, так как органы местного самоуправления являются низшим звеном в системе публичных органов и их деятельность связана с непосредственной работой с населением данных муниципальных образований.
На современном этапе реформ огромный потенциал правотворческих инициатив необходимо использовать в полном объеме. Однако мы ощущаем недостаток созидательной творческой инициативы, без которой невозможно эффективное осуществление местного самоуправления в соответствии с тем понятием и концепцией, которые определены российским законодательством.
Изучение и развитие правотворческой инициативы граждан позволит обеспечить совершенствование механизма ее осуществления, эффективно использовать потенциал и возможности населения и повысить активность его участия в жизни своего муниципального образования, доверие жителей к местной власти.
На основании проведенного анализа можно сделать следующие выводы:
1) в российском законодательстве нет достаточно четкого определения правотворческой инициативы граждан, вследствие чего наблюдается неоднозначность толкования сущности правотворческой инициативы, часто происходит подмена понятий, а правотворческая инициатива отождествляется с обращениями граждан или петицией. Необходимо внести дополнение в ст. 2 Закона об общих принципах организации местного самоуправления: включить в нее определение правотворческой инициативы граждан, изложив его в следующей редакции: «правотворческая инициатива граждан — это форма непосредственного осуществления местного самоуправления, которая заключается во внесении инициативной группой граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, проекта муниципального правового акта по вопросам местного значения в орган местного самоуправления или должностному лицу органа местного самоуправления, рассмотрение которого для них является обязательным и по результатам рассмотрения которого должно быть принято официальное мотивированное решение в письменной форме и доведено до сведения всех членов инициативной группы граждан»;
2) в Законе об общих принципах организации местного самоуправления не проведено разграничение между двумя формами:
а) непосредственное осуществление населением местного самоуправления;
б) участие населения в осуществлении местного самоуправления.
Считаем принципиально важным провести разграничение между указанными формами и разделить главу 5 Закона об общих принципах организации местного самоуправления на две части:
1. Формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления (отнести к ним, в частности, правотворческую инициативу граждан).
2. Формы непосредственного осуществления местного самоуправления;
3) теоретически непродуманной является ситуация, когда отсутствует законодательное разграничение правотворческой инициативы граждан как формы непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления и правотворческой инициативы  как стадии правотворческого процесса в субъектах Российской Федерации и муниципальных образованиях. Следует различать данные понятия исходя из следующих определений:
а) правотворческая инициатива граждан как стадия правотворческого процесса — это право инициативной группы граждан на постановку вопроса о разработке и издании правового акта и внесение данного вопроса на рассмотрение в законодательный (представительный) орган на уровне субъекта Российской Федерации и на муниципальном уровне власти. Народ принимает опосредованное участие в правотворчестве и не разрабатывает самостоятельно проект правового акта;
б) правотворческая инициатива граждан как форма непосредственного участия населения в осуществлении местного самоуправления предусматривается законодательством на местном уровне власти и на уровне субъекта Российской Федерации, является формой народовластия, реализуется в форме внесения в законодательный (представительный) орган власти проекта правового акта инициативной группой граждан, который составляется ими самостоятельно.
 
Библиография
 
1  См.: Чиркин В.Е. Конституционные проблемы власти народа // Государство и право.  2004. № 9. С. 6.
2  См.: Глазунова Н.И. Система государственного и муниципального управления: Учеб. — М., 2006. С. 518.
3  См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка / Под ред. Л.И. Скворцова. — М., 2007. С. 1132.
4  Там же. С. 616.
5  Там же. С. 330.
6  Ушаков Д.Н. Большой толковый словарь современного русского языка. — М., 2005. С. 309.
7  См.: Затонский В.А. Правовая инициатива — мощный фактор прогресса. Право на инициативу и его обеспечение // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 5. С. 15.
8  См.: Затонский В.А. Указ. соч. С. 16.
9  См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Постатейный / Под ред. С.Е. Чаннова. — М., 2007. С. 256.
10  См.: Теория государства и права: Учеб. / Под ред. А.С. Мордовцева, В.Н. Синюкова. — М., 2005. С. 237.