Проблемы формирования и деятельности органов государственной власти в Северо-Кавказском федеральном округе

УДК 342.25 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №5 2011 Страницы в журнале: 33-35

А.В. БАГДАСАРЯН,

аспирант кафедры конституционного и муниципального права Российского университета дружбы народов

Автор раскрывает специфику формирования государственных органов власти в Северо-Кавказском федеральном округе и высказывает мысль о необходимости реализации принципа выборности исполнительной власти.

Ключевые слова: государственная власть, государственная кадровая политика, порядок формирования государственных органов власти.

Problems of formation and activities of public authorities in the North Caucasus Federal District

Bagdasarian А.

The author reveals the specifics of the formation of public authorities in the North Caucasus federal district and suggested the need to implement the principle of electing the executive.

 Keywords: public authorities, public personnel policy, formation of public authorities.

Указом Президента РФ от 19.01.2010 № 82 «О внесении изменений в перечень федеральных округов, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849, и в Указ Президента Российской Федерации от 12 мая 2008 г. № 724 “Вопросы системы и структуры федеральных органов исполнительной власти”» из Южного федерального округа выделен Северо-Кавказский федеральный округ, в который вошли все республики Северного Кавказа и Ставропольский край.

Как известно, на территории Северо-Кавказского федерального округа проживает многонациональное население, принадлежащее к разным системам вероисповедания. История народов и народностей Северного Кавказа отягчена различными конфликтами, в том числе и притеснением одного народа другим. Нельзя не сказать и о сложной политической обстановке в регионе.

В советское время выделение и объединение территорий, переименование краев, областей, и республик было не чем иным, как поиском оптимальных форм и методов управления.  Деление территорий на более мелкие осуществлялось с целью установления вертикали власти. Очевидно, что с этой же целью из Южного федерального округа был выделен Северо-Кавказский федеральный округ — управлять территорией с разными народностями, обладающими своеобразным менталитетом, невозможно без индивидуального подхода к нуждам населения с учетом его традиций и обычаев. Следует отметить, что формирование и деятельность органов государственной власти как федерального, так и регионального уровня в Северо-Кавказском федеральном округе сопряжена с рядом трудностей. Одна из них — подбор и подготовка кадрового обеспечения государственных служащих. Ведь именно от аппарата государственных служащих зависит деятельность органа государственной власти в целом, доверие граждан к государственному органу и конкретной личности, занимающей ту или иную должность.

А.К. Агапонов назвал приоритетные направления реализации государственной кадровой политики[1], в числе которых:

— разработка и внедрение системы поиска и отбора в аппарат органов власти и управления наиболее подготовленных специалистов на основе равнодоступности граждан к государственной службе в соответствии со способностями и профессиональной подготовкой;

— создание системы устойчивого профессионального развития персонала государственной службы путем обеспечения условий для непрерывного профессионального обучения служащих и системы стимулирования эффективного творческого труда (аттестация и проведение квалификационных экзаменов, планирование и реализация карьеры, использование различных форм поощрения и т. д.);

— создание базы информационного (статистического, социологического, акмеологического и др.) и научно-аналитического обеспечения государственного регулирования кадровых процессов;

— принятие кодекса государственной службы, который в полной мере определит нормативно-правовую базу кадровой работы, процедуры и механизм реализации конституционных полномочий органов власти и управления в кадровой сфере;

— формирование федерального и регионального кадрового резерва для пополнения и обновления аппарата властных и управленческих структур;

— создание системы надежной правовой и социальной защиты государственных служащих;

— принятие кодекса чести (этического кодекса) государственного служащего (всякое нарушение госслужащим общественных норм должно служить достаточным основанием для принятия соответствующего решения вплоть до предупреждения работника о неполном служебном соответствии и даже увольнения);

— формирование четко иерархизированной системы управления персоналом в структуре государственной службы и координации деятельности кадровых служб органов власти и управления.

Еще в 2003 году в Послании Федеральному собранию Президент РФ В.В. Путин отмечал, что, «несмотря на огромное количество чиновников, в стране тяжелейший кадровый голод. Голод на всех уровнях и во всех структурах, голод на современных управленцев, эффективных людей». Несомненно, с тех пор произошли изменения в порядке подбора кадров, в их подготовке, но в полном объеме проблема не решена. Поэтому осуществление государственной кадровой политики в Северо-Кавказском федеральном округе должно быть обусловлено федеративным устройством России с учетом:

— этнического и территориального аспектов;

— общефедерального и регионального уровней;

— наличия основных действующих субъектов этнополитических процессов и «параллельной власти» на Северном Кавказе;

— наличия фактора сепаратистского влияния на регион.

Особое место при формировании государственной кадровой политики в Северо-Кавказском федеральном округе занимает характер социально-этнической спецификации северокавказских республик. Прежде всего надо учитывать мононациональный состав населения республик (Чечня и Ингушетия); наличие конкуренции этносов за политическое лидерство (Кабардино-Балкарская и Карачаево-Черкесская республики); исторически сложившуюся социально-этническую стратификацию наиболее многочисленных этнических групп в республиках Северная Осетия и Дагестан; необходимость включения русского этноса на конституционно-правовом уровне в систему государственного управления.

Важным фактором в решении указанных проблем является конкурентный отбор в органы региональной власти и управления, который, с одной стороны, повышает ответственность политических руководителей за отбор профессиональных кадров, а с другой — должен обеспечивать селекцию наиболее ответственных из конкурсантов.

Действенная технология кадровой политики, повышающая ответственность госслужащих, — аттестация. На уровне руководящего состава региональных органов власти и управления она пока используется неэффективно. Полагаем, применение аттестации государственных служащих позволило бы выявлять их соответствие занимаемой должности.

Однако наиболее важной проблемой следует признать необходимость введения практики досрочного прекращения полномочий не справившихся со своими обязанностями глав администрации региональных и муниципальных органов власти, руководителей субъектов Северо-Кавказского федерального округа, руководителей окружных и региональных органов государственной власти. При этом особое значение должна иметь норма, закрепляющая запрет для таких руководителей занимать в течение определенного периода времени иную руководящую должность в той же системе или той же вертикали власти.

Важным фактором повышения ответственности государственных служащих остается общественное мнение, которое в ряде случаев позволяет оценить обстановку в том или ином субъекте Федерации и принять соответствующие кадровые решения.

Необходимо также использовать практику досрочного прекращения полномочий депутатов всех уровней в соответствии с законами и нормативными актами Российской Федерации.

Порядок формирования органов государственной власти на территории субъектов Федерации, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, диктует необходимость общего переосмысления основанной на федеративных началах государственной власти.

Следует согласиться с Н.В. Кешиковой, считающей, что порядок формирования органов государственной власти основан на государственно-правовых началах, и если государственно-правовой признак исключить из понятия «порядок формирования государственных органов», то он теряет качественное отличие от других сходных с ним институтов, например, порядка формирования органов местного самоуправления[2]. Порядок формирования государственных органов как правовой институт воздействует на другие конституционные институты и институты иной отраслевой принадлежности, что существенным образом способствует их сближению. Поэтому представляется возможным говорить о наличии системных взаимосвязей между политической и правовой системами российского общества, пик которых приходится на политико-правовой институт порядка формирования государственных органов, что в самом общем виде выражается в универсализации современного конституционализма, с одной стороны, и юридизации политической социальной действительности — с другой.

Раскрытие содержания и уяснение сути этих связей и зависимостей является залогом ясного видения перспектив совершенствования порядка формирования государственных органов, трансформации политико-правовой системы, формирования устойчивого и единого национального правопорядка.

Н.В. Кешикова особо отмечает, что с позиции науки познание должно быть ориентировано на разработку концепции порядка формирования государственных органов, базирующейся на взаимодействии политической и правовой систем России, учитывающей современное состояние его международно-правового и внутригосударственного регулирования[3].

Современное состояние порядка формирования и функционирования органов государственной власти существенно отдалилось от конституционного принципа народовластия. Так, реформой избирательного законодательства в 2004 году Президент РФ В.В. Путин существенно ограничил демократические устои новой России.

Отменены выборы глав субъектов Российской Федерации, с целью укрепления вертикали власти в государстве осуществлен переход к пропорциональной избирательной системе выборов депутатов Государственной думы, которая свела на нет принцип политического многообразия (многопартийности) в России, приведя нас фактически к однопартийному парламенту на федеральном уровне и его придаткам — на уровне субъектов Федерации. В результате исполнительная власть нарушила баланс системы сдержек и противовесов в разделении государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную в свою пользу.

В Российской Федерации в целом и в субъектах Северо-Кавказского федерального округа в частности серьезной проблемой является стремительное дистанцирование власти от населения — ее непосредственного обладателя и источника. В то же время на Северном Кавказе сильны национальные традиции, уважение к истории и своим корням, и потому любое искусственное реформирование сложившегося уклада жизни может привести к конфликтам различного масштаба.

Следует существенно пересмотреть федеральное законодательство, особенно в части закрепления возможности самостоятельного выбора типа избирательной системы субъектами Российской Федерации, а также вернуться к прямым выборам глав субъектов Российской Федерации.

Полагаем также, что с учетом межэтнических и этноконфессиальных отношений, особенностей исторического развития субъектов, входящих в состав Северо-Кавказского федерального округа, исторических традиций и менталитета граждан, проживающих на данной территории, можно реализовать принцип выборности и при формировании органов исполнительной власти. Эта мера будет способствовать как демократизации политической системы, так и обеспечению легитимности системы исполнительной власти, поскольку в настоящее время, несмотря на то что данные органы формируются выборными должностными лицами, эти лица не избираются непосредственно народом.

Считаем, что в настоящее время с целью совершенствования государственной кадровой политики, демократизации политической системы России и обеспечения легитимности исполнительной власти необходимо:

— внести изменения в Федеральный закон от 06.10.1999 №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в части закрепления возможности самостоятельного выбора типа избирательной системы при формировании органа законодательной (представительной) власти субъектами Российской Федерации;

— реализовать принцип выборности при формировании органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, и в частности в Северо-Кавказском федеральном округе.

Библиография

1 См.: Агапонов А.К. Проблемы ответственности региональной политической власти в современной России (Политологический анализ, технологии формирования и реализации): Дис. ... д-ра полит. наук. —  Ростов н/Д, 2003.

2 См.: Кешикова Н.В. Политико-правовые основы порядка формирования государственных органов в России // История государства и права. 2009. № 18. С. 38.

3  Там же.