Проблемы функционирования судебной системы в современной России

М.Ю. КРУТИКОВ,
старший помощник прокурора Ефремовского района Тульской области
 
Конституция РФ провозглашает право каждого на судебную защиту его прав и свобод (ст. 46). Одно из условий реализации этого конституционного права связано со спецификой организации и деятельности самой судебной власти как государственного института, на доступ к процедурам и компетенции которого и нацелено конституционное право. Поскольку правосудие в современной России находится на стадии становления, вопрос о его качественном состоянии необходимо рассматривать в контексте проводимой судебно-правовой реформы. 
 
От эффективности функционирования судебной власти зависит в конечном счете уровень социальной ценности конституционной декларации о судебной защите прав и свобод личности.
Идейно-правовой основой судебной реформы традиционно считается постановление Верховного Совета РСФСР от 24.10.1991 № 1801-1 «О Концепции судебной реформы в РСФСР». Концепция стала предпосылкой к осуществлению процесса, призванного «внести такие изменения в судебно-правовую систему страны, чтобы обеспечить свободный доступ к правосудию, предоставить достаточную возможность субъектам правоотношений защищать легальным способом свои права и законные интересы»[1]. Были определены следующие главные задачи судебной реформы:
· обеспечение суверенного права России осуществлять правосудие и уголовное преследование на своей территории в соответствии с собственным материальным и процессуальным правом;
· утверждение судебной власти в государственном механизме как самостоятельной влиятельной силы, независимой в своей деятельности от законодательной и исполнительной власти;
· защита и неуклонное соблюдение основных прав и свобод человека, конституционных прав граждан в судопроизводстве;
· закрепление в нормах уголовного и гражданского процесса, в соответствующих законодательных актах демократических принципов организации и деятельности правоохранительных органов, положений, отвечающих рекомендациям юридической науки;
· достижение уровня материально-технического обеспечения судов, органов юстиции, прокуратуры, внутренних дел, следственных подразделений, а также материального, бытового и социального обеспечения работников правоохранительных органов, соответствующего возлагаемой на эти органы и их работников ответственности;
· обеспечение достоверности и повышение доступности информации о деятельности правоохранительных органов, судебно-правовой статистики.
Основополагающей концептуальной идеей в Концепции судебной реформы в РСФСР провозглашалось «утверждение самостоятельной судебной власти, обеспечение независимости судей, формирование судоустройства, ориентированного на принцип доступности правосудия, а также всех видов судопроизводства, основанного на принципах состязательности, равноправия сторон и диспозитивности, т. е. возможности сторон самостоятельно распоряжаться своими правами»[2]. В обеспечении подлинной независимости судебной власти реформаторы усматривали результативность проводимого процесса преобразований, предполагали грань, отделяющую «тоталитарный вариант» судоустройства, отличный от демократического. «Независимость судей — тот краеугольный камень, который должен был стать основой нового демократического правосудия.»[3] Эта идея в дальнейшем нашла свое воплощение в ст. 120 Конституции РФ, согласно которой судьи в России независимы и подчиняются только Конституции РФ и федеральному закону. В развитие конституционной нормы принят Закон РФ от 26.06.1992 № 3132-1 «О статусе судей в Российской Федерации» (далее — Закон о статусе судей), который закрепил положения о независимости, несменяемости, неприкосновенности судей, а также о введении органов судейского сообщества.
С осуществлением судебной реформы связана проводимая в настоящее время правовая реформа, имеющая цель укрепить конституционно-правовые основы российской государственности и общества с помощью системного, планового и скоординированного законотворческого процесса. Так, согласно Указу Президента РФ от 06.07.1995 № 673 «О разработке концепции правовой реформы в Российской Федерации» одним из элементов правового обеспечения ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности и развития полноценного гражданского общества установлено создание целостной правовой базы организации и деятельности судебной системы и органов юстиции. Реализацией этого направления правовой реформы стало принятие Федерального конституционного закона от 31.12.1996 № 1-ФКЗ «О судебной системе Российской Федерации», закрепившего принцип самостоятельности осуществления судами судебной власти и независимости от чьей бы то ни было воли, в том числе от законодательной и исполнительной власти (статьи 1, 5).
В настоящее время созданы необходимые правовые гарантии независимости суда как основного условия формирования в России правовой государственности. По мнению Председателя Верховного суда РФ В.М. Лебедева, все это направлено на то, чтобы «обеспечить расширение сфер судебной защиты прав и свобод граждан, повышение доступа к правосудию»[4].
Можно констатировать создание теоретической базы для эффективной реализации права на судебную защиту, однако практика пока не выработана.
Во-первых, проблемным остается вопрос об организационно-кадровом обеспечении правосудия, от которого зависят качество и результативность судебных процедур. Наделение судебной власти особым статусом, придание ей авторитетного звания третьей власти и сокращение административных способов разрешения конфликтных ситуаций вызвало множество обращений в суд.
Увеличение количества принимаемых к производству дел породило проблему несоответствия штатной численности судейского корпуса рабочей нагрузке на судей. «Спрос на судебную защиту прав и интересов граждан оказался настолько велик и количество дел, поступающих на рассмотрение судов, столь велико, что действующая судебная система не в полной мере справляется с объемами работы.»[5] Перегрузка судов вызывает, в свою очередь, объективное затягивание сроков рассмотрения дел, а также приводит к вынесению незаконных и необоснованных решений. На необходимость соблюдения судами установленных процессуальных сроков Верховный суд РФ указывал еще в начале судебной реформы[6].
Правительство РФ приняло постановление от 20.11.2001 № 805 «О Федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России” на 2002—2006 годы». В программе, в частности, отмечается, что без решения проблем организационного обеспечения судебной системы России невозможно достичь качественных сдвигов в отправлении правосудия. В современных условиях обеспечение оптимального соотношения количества судов и поступающих дел является одним из аспектов проблемы доступа к правосудию.
Во-вторых, немаловажное значение приобретает ответ на вопрос о нравственно-этической и культурно-правовой стороне правосудия. «Справедливое и объективное разрешение конкретных правовых споров во многом определяется нравственными качествами носителей судебной власти, их способностью противостоять попыткам неправомерного вмешательства в процессуальную деятельность.»[7]
Законодательное наделение судей особым статусом вместе с тем предполагает и их высокую ответственность, прежде всего моральную, за выполняемую работу. «Находясь на службе, судья должен думать не только об исполнении служебного долга, но и о долге нравственном, который обязывает судью относиться уважительно к человеческому достоинству, быть справедливым как по отношению к стоящим перед судом, так и по отношению к представителям народа.»[8]
Судейская профессия предполагает сочетание морально-нравственных качеств и высокого уровня правосознания. Главная опасность, которая может быть порождена введением правовой независимости, заключается в притоке в судейскую корпорацию «случайных» людей, не желающих добросовестно исполнять принимаемые на себя обязанности. В качестве критериев отбора кандидатов на должность судьи Законом о статусе судей регламентированы лишь объективные характеристики личности (возраст, образование, стаж работы). Закон не требует изучения индивидуально-психологических качеств претендентов. Тем не менее престижность профессии судьи привлекает к себе внимание честолюбивых и склонных к неправомерным поступкам людей. «Основной проблемой является все еще не состоявшаяся трансформация профессионального правосознания в России, его низкий уровень и связанные с этим правовой нигилизм, все еще низкий профессиональный уровень подготовки юридических кадров, в том числе судей.»[9]
Судейское сообщество в целях противодействия появлению в судейской корпорации «недостойных» членов приняло меры ненормативного характера. На II Всероссийском съезде судей в 1993 году принят Кодекс чести судьи РФ, закрепивший обязанность судьи руководствоваться в своей деятельности не только Конституцией РФ и другими законодательными актами, но и общепринятыми нормами нравственности и правилами поведения в целях способствования утверждению в обществе уверенности в справедливости, беспристрастности и независимости суда. Введено, в частности, понятие проступка, позорящего честь и достоинство судьи; под проступком понимается такое действие или бездействие, которое хотя и не является преступным, но по своему характеру несовместимо с высоким званием судьи. Нарушения требований Кодекса чести судьи РФ рассматриваются квалификационными коллегиями судей.
В своем интервью интернет-изданию «Известия» Председатель Конституционного суда РФ В.Д. Зорькин отметил: «Суды весьма уязвимы для коррупционной атаки со стороны бизнеса. Мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков в России. Судебная коррупция встроена в различные коррупционные сети, действующие на разных уровнях власти: например, в сети по развалу уголовных дел и по перехвату чужого бизнеса»[10]. Аналогичных убеждений придерживаются и разработчики концепции судебной реформы в России, по мнению которых «продажность захлестнула и судейский корпус, стала реальной проблемой. Надо отметить, что судьи принимают взятки в основном за быстроту рассмотрения дел и вынесение законных решений; поэтому лихоимцы остаются практически безнаказанными. Судебные решения используются конкурирующими финансовыми группировками для закрепления достигнутых закулисно договоренностей, а также как ресурс экономического противоборства»[11].
Мздоимство наносит удар по авторитету судебной власти как институту защиты и восстановления нарушенных прав физических и юридических лиц, поскольку качество правосудия зависит не только от оптимальной правовой регламентации судебных процедур и конституционно-правового статуса суда как органа государственной власти, но и от отношения к нему общества. Адекватное восприятие суда обществом — одно из условий для формирования в России правовой государственности, а также показатель развитости гражданского общества, поскольку «суд является своеобразным “агентом” зарождающегося гражданского общества в системе государственной власти»[12].
Президент РФ проявил законодательную инициативу по введению правовых ограничений судейского статуса. В результате принят Федеральный закон от 15.12.2001 № 169-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации “О статусе судей в Российской Федерации”», которым введена дисциплинарная ответственность судей, а также регламентирован порядок привлечения судьи к административной и уголовной ответственности. Заместитель главы Администрации Президента РФ Д. Козак прокомментировал необходимость изменений в законодательстве тем, что «начиная с 1991 года главный упор делали на то, чтобы создать механизм независимости судей… Мы решили, что сама по себе независимость обеспечит нам все: добьемся ее — будет честный, неподкупный, принципиальный судья. Но это утопия. Надо реалистично подходить к личности самого судьи. Он такой же гражданин, как мы с вами. И он подвержен тем же искушениям и слабостям, как и мы. И сама по себе отдельно взятая “независимость”, если подходить реалистично, нам с вами ничего не дает. Она дает лишь судье полную свободу действий, он волен выбирать, к кому попасть в зависимость, как решать конкретное дело, вести себя в быту и на работе»[13].
В качестве антикоррупционной меры в судейском сообществе Правительство РФ приняло постановление от 21.09.2006 № 583 «О Федеральной целевой программе “Развитие судебной системы России” на 2007—2011 годы» и предложило ввести законодательное требование об обязательности раскрытия содержания всех неформальных обращений к судье, поступивших до рассмотрения дела, которые необходимо вносить в протокол судебного заседания. Эта мера позволит добиться открытости судебного разбирательства.
В-третьих, с проблемой авторитета судебной власти связана проблема исполняемости судебных решений. «Какой бы эффективной ни была деятельность судов и иных внесудебных органов, их решения будут носить только декларативный характер в случае отсутствия отлаженной процедуры их исполнения.»[14]
На необходимость улучшения исполнения судебных решений указывалось еще в Концепции судебной реформы в РСФСР, для чего предлагалось увеличить материальную заинтересованность судебных исполнителей, усилить гарантии их прав и законных интересов, а также ввести уголовную и административную ответственность за противодействие их законной деятельности. Реализацией этих положений стало принятие федеральных законов от 21.07.1997 № 118-ФЗ «О судебных приставах» (далее — Закон о судебных приставах) и № 119-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве), которыми реформирована вся система исполнения судебных и внесудебных решений. Так, вновь созданный институт судебных приставов-исполнителей выведен организационно из подчинения судебной власти и преобразован в самостоятельную службу Минюста России.
Судебный пристав-исполнитель наделен широкими полномочиями при совершении исполнительных действий (ст. 12 Закона о судебных приставах). Закон об исполнительном производстве придал процедурность исполнительному процессу, внешне напоминающему процесс предварительного следствия по уголовному делу.
Предусмотрена также ответственность лиц за неисполнение законных требований судебного пристава-исполнителя и ответственность самого судебного пристава-исполнителя.
Казалось бы, концептуальные идеи нашли свое воплощение: создана специализированная служба, определен правовой статус пристава-исполнителя, введены нормы об ответственности в сфере исполнительного производства. Однако до настоящего времени деятельность ФССП России по принудительному исполнению судебных актов не находится на должном уровне качества в связи с тем, что имеют место проблемы организационно-правового характера. Это касается прежде всего кадрового состава. Согласно ст. 3 Закона о судебных приставах судебным приставом может быть гражданин России, достигший 20-летнего возраста, имеющий среднее (полное) общее или среднее профессиональное образование, способный по своим деловым и личным качествам, а также по состоянию здоровья исполнять возложенные на него обязанности.
Закон о судебных приставах не содержит требований об обязательном юридическом образовании (за исключением старших судебных приставов), хотя трудно себе представить, как можно исполнить требование, изложенное в судебном решении, не зная азов правовой науки.
Проблема улучшения исполнения судебных решений заключается и в чрезвычайно низкой заработной плате рядовых сотрудников, занимающихся рутинной работой. Из-за низкой заработной платы высока текучесть кадров. К тому же с каждым годом увеличивается рабочая нагрузка на одного судебного пристава-исполнителя.
В соответствии с Федеральной целевой программой «Развитие судебной системы России» на 2007—2011 годы (далее — Программа) повышение уровня исполнения судебных решений обозначено как одна из основных задач в целях повышения качества правосудия, уровня судебной защиты прав и законных интересов граждан и организаций наряду со следующими задачами: обеспечение открытости и прозрачности правосудия; повышение доверия к правосудию; обеспечение доступности правосудия; обеспечение независимости судей. В Программе, в частности, указывается, что в современных условиях уровень принудительного исполнения судебных актов не превышает 52%. По мнению разработчиков Программы, совершенствование системы принудительного исполнения судебных актов, а также повышение эффективности деятельности ФССП России требуют развития и совершенствования системы управления, строительства, реконструкции или приобретения административных зданий для размещения подразделений службы, применения новых организационных и информационных технологий. Предлагается создание единой информационной системы судов и ФССП России.
Эффективной работе системы исполнения судебных решений способствовало бы выведение ФССП России из структуры Правительства РФ и включение ее в судебную систему в качестве вспомогательного звена. В этом случае суд обретет возможность административного контроля процесса исполнения собственных решений. Сегодня судебные приставы-исполнители существенно отдалены от суда, хотя исполнительное производство является завершающей стадией гражданского процесса.
В современных условиях судьи не вправе контролировать работу судебных приставов-исполнителей (соблюдение сроков, качества и своевременности совершения исполнительных действий). Вместо прямого административного контроля работы приставов предусмотрена процедура судебного обжалования действий (бездействия) судебного пристава-исполнителя сторонами исполнительного производства (ст. 441 ГПК РФ), т. е. не по инициативе судьи и в течение сокращенного срока (10 дней со дня совершения действий или отказа в их совершении) или со дня, когда взыскателю или должнику, не извещенным о времени и месте совершения действия судебного пристава-исполнителя, стало о нем известно.
Стороны исполнительного производства должны как бы контролировать работу судебного пристава-исполнителя и при «установлении» нарушения доказывать его перед вынесшим решение судом, стремясь при этом не пропустить установленный законом срок.
Специфика работы судебного пристава-исполнителя не понятна взыскателям и должникам, не обладающим специальными познаниями в области права, но видна судье — профессиональному юристу, вынесшему решение.
Причем факт допущенных судебным приставом-исполнителем нарушений не всегда легко доказать. Наличие множества ведомственных актов Минюста России в области регулирования отдельных вопросов исполнительного производства существенно осложняет эту работу.
Наличие системы принудительного исполнения судебных решений в разветвленной структуре исполнительной власти превращает эту систему в рутинно-бюрократический орган. Прокурорский надзор за исполнением законов судебными приставами, предусмотренный ст. 1 Федерального закона от 17.11.1995 № 168-ФЗ «О прокуратуре Российской Федерации», в вопросах контроля работы судебных приставов-исполнителей не может сыграть существенной роли, поскольку прокуратура ограничена в проведении проверок исполнения законов поступившей в органы прокуратуры информацией о фактах нарушения законов, требующих принятия мер прокурором. Необходимость правового закрепления административных рычагов в отношении судебных приставов-исполнителей в такой ситуации выглядит очевидной. Кроме того, эффективности исполнения судебных решений способствовало бы выведение из обязанностей судебного пристава-исполнителя исполнение актов иных (внесудебных) органов, что снизило бы служебную нагрузку приставов и ликвидировало необходимость увеличения численности личного состава ФССП России.
Эффективной работе судебных приставов способствовало бы закрепление в законе не подлежащего расширительному толкованию перечня случаев, когда пристав может констатировать объективную невозможность исполнения судебного решения (например, в случае смерти должника при отсутствии правопреемников).
Таким образом, проблема исполняемости судебных решений — одна из главных в гражданском судопроизводстве. Справедлив вывод о том, что «судебная власть без силы самостоятельного принуждения к исполнению своих решений не авторитетна, т. е. она не будет пользоваться тем влиянием и признанием, которые ей необходимы для надлежащего выполнения судебных функций, стабилизирующих социальную обстановку»[15].
Остается проблемным вопрос о соблюдении сроков рассмотрения и разрешения дел. Конвенция о защите прав человека и основных свобод 1950 года гарантирует каждому человеку право на справедливое и публичное разбирательство дела в разумный срок (ст. 6). Одно из основных требований, которые озвучиваются в Европейском суде по правам человека, — о необоснованном затягивании судом сроков рассмотрения дел. Однако в России эта проблема не всегда исходит от субъектного усмотрения судьи.
Провозгласив принцип диспозитивности гражданского процесса, наделив стороны самостоятельным процессуальным статусом и возможностью осуществлять предоставленные законом процессуальные права, гражданский процессуальный закон тем не менее не содержит механизма защиты правосудия от искусственных возможностей затягивания сроков рассмотрения дел. Статья 35 ГПК РФ хотя и указывает на обязанность лиц, участвующих в деле, добросовестно пользоваться всеми принадлежащими им процессуальными правами, но не устанавливает порядка реализации этой нормы. Так, одна из сторон по делу может годами не являться на судебные заседания, всякий раз представляя «мотивированные» ходатайства об отложении разбирательства, систематически «не получать» извещения суда о дате и времени слушания по делу, заявлять в ходе процесса бесконечные отводы судье (которые разрешаются с удалением в совещательную комнату), при этом суд не вправе отказать в их разрешении, даже если они явно бессмысленны.
Судебно-правовая реформа далека от завершения. Вместе с тем напрашивается вывод о реальном состоянии судебной защищенности прав и законных интересов личности в том случае, когда она самостоятельно прибегает к помощи правосудия. При несовершенном гражданском обществе личность лишена той степени самостоятельности во взаимоотношениях с государственными институтами, которая необходима ей для отстаивания своих прав и свобод. Низкий уровень правосознания и правовой культуры как пережиток тоталитарного прошлого проявляется в том, что граждане даже не представляют себе, какими правами они обладают и каково назначение того или иного органа государства. «Судебная защита для советского человека никогда не была сколько-нибудь значимым способом восстановления нарушенного права. Впрочем, если строго говорить, не было и самих прав.»[16]
Законодательная база организации и функционирования суда теоретически рассчитана на «идеальную» модель гражданского общества. Однако в современном российском обществе судебная система внешне напоминает новую деталь, помещенную в изношенный механизм. «Создание “классического” состязательного судебного процесса в России по ряду объективных причин — дело далекого будущего.»[17]
 
Библиография
1 Радченко В. Судебную власть — в центр правовой реформы // Рос. юстиция. 1999. № 10. С. 2.
2 Вицин С. Концепция 1991 года положила начало формированию правового государства в России // Рос. юстиция. 2001. № 11. С. 15.
3 Там же. С. 16.
4 Лебедев В. Условия для успешного завершения реформы созданы // Рос. юстиция. 2001. № 11. С. 7.
5 Яковлев В. На очереди — обеспечение доступности и повышение качества правосудия // Рос. юстиция. 2001. № 11. С. 10.
6 См. постановление Пленума Верховного суда РФ от 24.08.1993 № 7 «О сроках рассмотрения уголовных и гражданских дел судами Российской Федерации».
7 Терехин В.А. Самостоятельность судебной власти и независимость судей как гарантия прав граждан // Гос-во и право. 2001. № 8. С. 44.
8 Изварина А.Ф. Судебная власть в Российской Федерации: содержание, организация, формы. — Ростов н/Д, 2005. С. 207.
9 Зорькин В.Д. Качество правосудия — это вопрос конституционный // Закон и право. 2005. № 1. С. 9.
10 Он же. «Мздоимство в судах стало одним из самых мощных коррупционных рынков» // http:// www.izvestia. ru (2006. 17 янв.).
11 Пашин С.А., Морщакова Т.Г., Миронов В.И. Концепция судебной реформы в России (тезисы) // http:// www. sutyajnik.ru/rus/cases/etc/koncepcia_sud_reformi.htm (2005. 20 нояб.).
12 Костров Г. Почему суд не становится третьей властью? // Рос. юстиция. 2001. № 12. С. 46.
13 Яшманов Б. Судебной реформе быть? Интервью с Дмитрием Козаком // РГ. 2001. 1 нояб.
14 Власов А.А. Гражданский процесс: Учеб. пособие. — М., 2005. С. 427.
15 Изварина А.Ф. Указ. соч. С. 231.
16 Краснов М. Актуальна ли концепция судебной реформы? // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2002. № 2. С. 60.
17 Власов А. Как повысить эффективность гражданского судопроизводства? // Рос. юстиция. 2003. № 9. С. 22.