Проблемы экспертизы терминологии законопроекта

В.Ю. ТУРАНИН,
кандидат юридических наук, доцент Белгородского государственного университета, депутат Земского собрания Дубовского сельского поселения Белгородского района
 
Обязательным определяющим звеном во всем законотворческом процессе является разноаспектная экспертиза законопроекта, внесенного в соответствующий законодательный орган. Такая экспертиза должна иметь как исследовательский, так и диагностический вектор. Диагностика заключается в полном, всестороннем и перспективном обследовании объекта, она устанавливает взаимосвязь между «определенными состояниями системы (отклонениями от нормы и их причинами) и тем множеством признаков (так называемых симптомов), которые им соответствуют»[1]. К сожалению, в настоящее время диагностической функции экспертной работы в законотворческом процессе уделяется недостаточно внимания. Однако именно диагностика — прямая предпосылка прогнозирования, которое необходимо для позитивного развития российского законодательства.
 
Одно из ключевых направлений экспертной деятельности в законотворческом процессе —работа с терминологическим аппаратом законопроекта. Полагаем, что основной целью экспертизы терминологии проекта законодательного акта должна быть оценка (диагностика) ее качества, связанная с обнаружением терминологических антиномий, ошибок, неоправданных языковых сложностей, а также с их последующим устранением во имя стабильности закона. Как отмечает Л. Мадер, «оценка является попыткой внести вклад — и в определенной степени эта попытка оказывается успешной — в повышение материального качества законодательства как инструмента социальных изменений»[2]. Главной задачей экспертизы терминологического аппарата законопроекта является формулирование конкретных решений, направленных на нивелирование существующих в тексте терминологических проблем. А.А. Новикова совершенно объективно указывает, что «мы имеем дело с постоянно пульсирующим законодательством: в существующие законы вносятся поправки, изменения, дополнения. Нельзя потеряться в этом потоке, здесь нужны отчетливые ориентиры, необходимо не только количество, но, прежде всего, качество закона, в том числе его четкая, грамотная форма с точки зрения юридической техники»[3].
Роль высококвалифицированных экспертов в российском законотворческом процессе постоянно возрастает. Д.А. Медведев отмечает, что в настоящее время «в министерства и ведомства очень часто поступают сырые законопроекты, нуждающиеся в значительной доработке... однако и во многих министерствах хромает работа по экспертизе законопроектов»[4]. Считаем, что любой эксперт как один из основных субъектов, задействованных в законотворческом процессе, должен соответствовать некоторым специальным требованиям. Это, прежде всего, профессионализм, обусловленный глубокими теоретическими и практическими юридическими знаниями, независимость и ответственность за выполняемую работу.
Отметим, что в настоящее время существует ряд цельных и научно обоснованных авторских концепций возможной методики экспертного обеспечения законодательного процесса. Все концепции так или иначе связаны с общим анализом различных аспектов качества проектов законов либо с формальной организацией экспертной деятельности[5]. При этом профессиональному исследованию юридической терминологии, задействованной в текстах законопроектов, в данных работах уделяется минимум внимания. В комплексах вопросов по оценке качества законопроектов, разработанных различными авторами, не отражаются особенности функционирования терминов. Так, Е.М. Савельева, сформулировав перечень более чем из ста разноплановых вопросов политиков и экспертов при оценке качества проектов законов Российской Федерации, юридической терминологии посвятила лишь два вопроса[6]. С нашей точки зрения, это явная недооценка терминологического потенциала законопроекта. Эффективное экспертное исследование юридической терминологии, задействованной в проекте законодательного акта, просто невозможно без единого комплекса вопросов (специальных тематических установок), которые служили бы «маяками» для специалиста, осуществляющего экспертизу. В этой связи очевидна необходимость в таком  специализированном каталоге вопросов, направленных на разрешение терминологических проблем проекта законодательного акта, который может быть «встроен» в любой общий перечень экспертных вопросов, связанных с текстовой основой законопроекта. Данный каталог станет действенным инструментом в оптимизации экспертной работы. В одном из ежегодных докладов Совета Федерации, посвященном состоянию отечественного законодательства, особое внимание обращено на то, что многие недостатки законотворчества как раз и определяются «слабостью или отсутствием в арсенале законодателя инструментов и процедур, обеспечивающих качественную экспертизу сложных законопроектов»[7].
Экспертизу юридической терминологии характеризуют интеграционные свойства, что обусловлено взаимодействием представителей двух наук — юриспруденции и лингвистики. Вместе с тем нельзя не учитывать профессиональные различия их работы. Единые цели, связанные с основательной проработкой текста законопроекта, могут достигаться различными средствами, поэтому целесообразно в рамках общего перечня экспертных вопросов выделить две группы: вопросы для экспертов-юристов и вопросы для экспертов-лингвистов. Кроме того, в каждой из обозначенных групп должны быть представлены общие вопросы по основным, краеугольным проблемам, связанным с использованием в тексте законопроекта юридической терминологии, и специальные вопросы, отражающие максимальное количество аспектов терминологического качества данного текста.
Например, общие вопросы для эксперта-юриста:
· соответствует ли терминология, задействованная в тексте законопроекта, требованиям, установленным Федеральным законом от 01.06.2005 № 53-ФЗ «О государственном языке Российской Федерации»;
· понятен ли терминологический аппарат, используемый в тексте законопроекта, рядовому пользователю.
Специальные вопросы:
· прослеживается ли в терминологическом материале законопроекта системность;
· какие термины задействованы в действующих законах в ином значении;
· оправданна ли такая многозначность в каждом конкретном случае;
· тождественны ли термины, используемые в тексте проекта законодательного акта, выражаемым понятиям;
· лаконичны ли терминологические формулировки;
· адекватны ли термины современным реалиям, нет ли в тексте законопроекта устаревших терминов;
· есть ли в тексте законопроекта термины с иноязычными корнями, еще не устоявшиеся в современном русском языке? Насколько оправданно их употребление;
· все ли необходимые понятия определены в тексте законопроекта;
· нет ли избыточных дефиниций;
· отражают ли дефиниции содержание соответствующих понятий;
· нет ли в тексте законопроекта различных определений одного и того же понятия.
Общие вопросы для эксперта-лингвиста:
· соответствует ли терминологический аппарат, задействованный в тексте проекта законодательного акта, нормам современного русского языка с учетом функционально-стилистических особенностей законодательного текста;
· какие ошибки и неточности есть в тексте законопроекта;
· общепринята ли используемая в тексте законопроекта терминология.
Специальные вопросы:
· соблюдается ли стилистическая нейтральность терминов;
· нет ли в тексте законопроекта просторечий, жаргонных слов и выражений, а также иной нетипичной лексики;
· есть ли в тексте законопроекта сравнения, метафоры, эпитеты и иные образные языковые средства;
· используются ли в тексте не известные широкому кругу пользователей аббревиатуры, если да — насколько это оправданно;
· нет ли в тексте законопроекта неоправданно сложных терминологических структур.
Комплексность экспертизы терминологического аппарата проекта законодательного
акта не исключает ее поэтапности. При этом очевидна первичность проведения юридической части экспертизы используемой в тексте законопроекта терминологии, затем целесообразно проведение лингвистической части исследования.
Всестороннее исследование терминологического аппарата проекта законодательного
акта неизбежно приведет эксперта и к определенным выводам, лаконично и однозначно дающим ответы на поставленные вопросы. Это — заключительная часть экспертизы. Такое построение экспертной работы характерно не только для комплексного исследования текстов законопроектов, но и для проведения отдельного анализа каких-либо спорных, недостаточно проработанных вопросов действующих законодательных актов.
Поскольку исследование терминологического аппарата проекта законодательного акта
является неотъемлемой составной частью его общего  экспертного анализа, остановимся на некоторых вопросах, связанных с проведением правовых и лингвистических экспертиз, отраженных в Регламенте Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации, утвержденном постановлением Государственной думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-II ГД (далее — Регламент). Ведь именно экспертиза законопроекта, проводимая специалистами аппарата Государственной думы, является, пожалуй, самым важным этапом законотворческого процесса. При этом в необходимых случаях мы будем обращать особое внимание на терминологический вектор экспертной работы.
Одним из ключевых регуляторов экспертной работы с законодательным текстом является ст. 112 Регламента, в которой определен порядок предварительной экспертной проработки законопроекта в рамках его подготовки к первому чтению, а также содержатся основные вопросы, ответы на которые должны быть отражены в экспертном заключении. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 112 «Правовое управление Аппарата Государственной Думы по поручению Совета Государственной Думы или ответственного комитета в установленный ими срок осуществляет правовую экспертизу законопроекта на соответствие Конституции Российской Федерации, федеральным конституционным законам, федеральным законам, основным отраслевым законодательным актам, проверяет перечень актов федерального законодательства, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного законопроекта, а также осуществляет юридико-техническую экспертизу законопроекта. Ответственный комитет может поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта». Представляется вполне логичным предварительное исследование наиболее общих вопросов в рамках правовой экспертизы на данном этапе, а также юридико-технический анализ законопроекта (хотя в тексте Регламента не раскрывается суть юридико-технических действий). При этом, по нашему мнению, такой же первичный анализ должен быть проведен и лингвистами, дабы в полном объеме оценить качество инициированного законопроекта. Отметим, что в настоящее время лингвистическая экспертиза законопроекта перед первым чтением лишь может быть проведена (например, когда законопроект принимается сразу в трех чтениях либо когда текст изначально содержит грубые и явные ошибки). 
При этом сама возможность принятия закона сразу в трех чтениях, либо исключая процедуры второго и третьего чтений, вызывает негативную реакцию в юридическом сообществе. В.А. Рощин, например, обращает внимание на то, что «поспешно принятые в трех чтениях федеральные законы, как правило, отклоняются либо Советом Федерации, либо Президентом»[8]. В этой связи В.В. Красинский считает необходимым исключить ч. 8 ст. 119 Регламента, предусматривающую возможность принятия закона, минуя процедуры второго и третьего чтений[9]. Мы также считаем такое решение правильным и обоснованным.
Однако многие законодательные акты принимались и, к сожалению, до сих пор принимаются в спешном порядке, что превращает законодательный процесс в сугубо формальное действие. Этому есть две основные причины.
Во-первых, при возникновении подобных ситуаций отсутствует должное прогнозирование развития общественных отношений, когда право, очевидно, не успевает за  социально-экономическим развитием страны, в связи с чем возникает острая нужда в срочном создании законодательной основы для новых форм общественной жизни.
Во-вторых, ускоренный порядок принятия законодательных актов во многих случаях свидетельствует об активной лоббистской деятельности субъектов, заинтересованных в определенном, выгодном для них урегулировании тех или иных общественных отношений. Они стараются побыстрее «протолкнуть» нужный им законопроект, пользуясь отсутствием эффективного противодействия данному явлению современной жизни. Причем на эту проблему обращают внимание и сами представители законодательных органов. В частности, Председатель Совета Федерации Федерального собрания РФ С.М. Миронов неоднократно резко критиковал Государственную думу за «порочную практику, при которой некоторые законопроекты принимаются депутатами в двух, а то и в трех чтениях сразу». По его мнению, «такая ускоренная процедура рассмотрения проектов резко снижает их качество»[10]. Он же отмечает, что «Государственная Дума нарушает Конституцию страны, принимая законопроекты в один день сразу в трех чтениях»[11]. При этом только за последнее время, исключая процедуры второго и третьего чтений, были приняты, например, Федеральный закон от 18.07.2006 № 117-ФЗ «Об экспорте газа», Федеральный закон от 30.12.2006 № 271-ФЗ «О розничных рынках и внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации».
Без сомнения, ускоренное принятие законов не оставляет возможностей для их необходимой детальной юридико-лингвистической и логической проработки, а значит, появляется риск терминологических ошибок, затрудняется применение и потенциально снижается КПД законодательного акта.
Справедливо мнение В.М. Баранова о том, что «приведение текста законопроекта в соответствие с нормами современного литературного языка может и должно идти на всех этапах работы над документом»[12]. На это же указывают Т.В. Губаева и Д.И. Шакирова, отмечая, что «лингвистическая экспертиза законопроектов обеспечивает высокое качество их текстуальной формы и нужна на всех этапах прохождения законопроекта, так как языковые ошибки и погрешности, лингвистически неудачные формулировки затрудняют разработку и эффективное обсуждение проекта, его основных положений и концепций»[13]. С нашей точки зрения, это следует отразить, в частности, и в ст. 112 Регламента, скорректировав последнее предложение ч. 2 данной статьи и изложив его в следующей редакции: «Ответственный комитет должен поручить Правовому управлению Аппарата Государственной Думы провести лингвистическую экспертизу законопроекта». В этой связи нуждается в редактировании и дополнении еще одним пунктом также и ч. 3 ст. 112 Регламента: «Правовое управление Аппарата Государственной думы на основании результатов правовой и лингвистической экспертизы законопроекта готовит заключение, в котором должны быть даны ответы на следующие вопросы:
...г) соответствует ли представленный текст законопроекта нормам современного русского языка? Необходимо указать на существующие ошибки и пробелы, сформулировать предложения по их устранению».
Как известно, основная нагрузка на экспертов ложится перед вторым чтением. Поэтому в ч. 6 ст. 121 Регламента закреплено положение, которое гласит: «по поручению ответственного комитета Правовое управление Аппарата Государственной Думы осуществляет постатейную правовую и лингвистическую экспертизу законопроекта в соответствии с требованиями статьи 112 настоящего Регламента и подготавливает заключение». Однако отметим еще раз, что действующая редакция ст. 112 Регламента императивного указания на проведение лингвистической экспертизы не содержит, соответственно нет в ней и критериев  проведения такой экспертизы. Возникший нормативный диссонанс с новой силой актуализирует наше предложение о возможной коррекции некоторых положений ст. 112 Регламента.
Экспертиза законопроекта перед вторым чтением является самой трудоемкой, она имеет базовый, определяющий характер для всего законодательного процесса. Поэтому мы считаем, что в экспертном заключении на данном этапе должны быть представлены не только ответы на вопросы, поставленные в ч. 3 ст. 112 Регламента, но и целый ряд дополнительных экспертных выводов. Ведь постатейность исследования предполагает высокую степень внимания ко всем элементам анализируемого текста. Поэтому именно на данном этапе как  экспертами-юристами, так и экспертами-лингвистами должна быть проведена основная скрупулезная экспертная работа с терминологическим аппаратом законопроекта, должно быть охарактеризовано его качество. На указанной стадии экспертной работы уместно также формирование понятийно-терминологического комплекса, подлежащего определению в тексте законопроекта.
Как устанавливает ч. 1 ст. 124 Регламента, «принятый или одобренный во втором чтении законопроект направляется в ответственный комитет для устранения с участием Правового управления Аппарата Государственной Думы возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой в связи с изменениями, внесенными в текст законопроекта при рассмотрении его во втором чтении». Иными словами, перед третьим, заключительным, чтением проводится окончательная доработка текста законопроекта, в том числе и «шлифовка» его терминологического аппарата.
Поскольку третье чтение законопроекта традиционно представляет собой скорее техническое действие, имеющее обобщающее значение, на данной стадии экспертной работы речь может идти лишь о корректировке и адекватном введении в текст законопроекта появившихся новаций. Здесь необходимо соединить изначальный текст и внесенные предложения и поправки, не нарушив при этом концептуального единства и терминологической системности документа.
И наконец, после принятия закона эксперты Правового управления аппарата Государственной думы должны участвовать в его выпуске с последующим направлением данного закона на рассмотрение в Совет Федерации. Основной задачей этого этапа экспертной работы является тонкая юридико-техническая «настройка» документа, его окончательная проверка на соответствие всем предъявляемым требованиям без изменения содержания. При этом заметим, что в Регламенте прямо не указывается на обязательность завершающих исследований, как это, например, сделано в ч. 2 ст. 98 Регламента Верховной рады Украины, утвержденного постановлением Верховной рады Украины от 16.03.2006 № 3547-IV. Данная статья устанавливает положение, в соответствии с которым «окончательная юридическая экспертиза и редакционная правка осуществляются после принятия акта Верховной Рады в целом». По нашему мнению, официальное закрепление  последнего экспертного шага необходимо и в Регламенте Государственной думы. Отразить данную позицию можно в ч. 2 ст. 126, определяющей процедуру окончательного оформления законопроекта после его принятия.
В заключение обратим внимание на то, что совершенствование законотворческой деятельности в настоящее время должно стать одним из приоритетных направлений государственной политики России, и, как отмечается в одном из ежегодных докладов Совета Федерации, посвященных состоянию отечественного законодательства, оно потребует «высококачественного организационного, методологического и методического обеспечения»[14]. Надеемся, что определенные нами концептуальные и методологические подходы к оптимизации работы с терминологическим  аппаратом законопроекта будут востребованы в российском законотворческом процессе и послужат действенным инструментом при реализации задачи, связанной с итоговым выпуском высококачественной законодательной продукции.
 
Библиография
1 Экспертные оценки в социологических исследованиях / Отв. ред. С.Б. Крымский. — К.: Наукова думка, 1990. С. 15.
2 Мадер Л. Оценка законодательства — вклад в повышение качества законов // http://www.duma.gov.ru/ index.jsp?t=pravupr/ocenka_zak/5.html
3 Новикова А.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов как составная часть правовой экспертизы // http://education.rekom.ru/6_2004/84.html
4 Медведев Д.А. Выступление на конференции, посвященной 15-летию образования арбитражных судов // http://top.rbc.ru/index4.shtml
5 См.: Как готовить законы: Науч.-практ. пособие / Ред. кол.: Ю.А. Тихомиров и др. — М., 1993; Калинина Н.А. Лингвистическая экспертиза законопроектов: опыт, проблемы и перспективы (на примере работы Правового управления аппарата Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации). — М.: Известия, 1997; Поленина С.В. Качество закона и эффективность законодательства. — М., 1993; Савельева Е.М. Экспертная поддержка политических и управленческих решений в законодательной деятельности // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст.: В 2 т. / Под ред. д-ра юрид. наук, проф. В.М. Баранова. — Н. Новгород, 2001. Т. 1. С. 322—341, и др.
6 См.: Савельева Е.М. Указ. раб. С. 341.
7 Постановление Совета Федерации Федерального собрания РФ от 11.03.2005 № 67-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2004 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2005. № 12. Ст. 975.
8 Рощин В.А.  Стенограмма выступления 29.04.1997 на семинаре «Подготовка и принятие законов в правовом государстве» // http://www.nasledie.ru/vlact/5_7/5_7_2/one_zas/index.shtml#1
9 См.: Красинский В.В. Качество российских законов // Право и политика. 2005. № 5. С. 104.
10 Миронов С.М.  Госдума нарушает Конституцию, принимая законы сразу в трех чтениях // http://www.volgainform.ru/allnews/254286/
11 Цит. по: Владимиров Д. Сеанс самобичевания. Парламентарии раскритиковали сами себя // http://www.rg.ru/ 2006/04/05/zakony-prinjatie.html
12 Баранов В.М. Концепция законопроекта: понятие, элементы, виды, проблемы реализации // Законотворческая техника современной России: состояние, проблемы, совершенствование: Сб. ст. Т. 1. С. 122.
13  Губаева Т.В., Шакирова Д.И. Принцип определенности правовой нормы и лингвистическая экспертиза законопроектов // http://irbis.asu.ru/mmc/golev/21.ru.shtml
14 Постановление Совета Федерации Федерального собрания РФ от 08.02.2006 № 36-СФ «О докладе Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации 2005 года “О состоянии законодательства в Российской Федерации”» // СЗ РФ. 2006. № 7. Ст. 746.