Проведение антикоррупционной экспертизы в практике деятельности органов юстиции

УДК 340.132.2 

Страницы в журнале: 10-13

Е.-Д.С. ТРЕТЬЯКОВА,

главный специалист-эксперт отдела законодательства, регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистров Главного управления Минюста России по Новосибирской области

Исследуется проблема антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов Российской Федерации; излагаются предложения по оптимизации деятельности органов юстиции в части проведения антикоррупционной экспертизы законодательства.

Ключевые слова: коррупция, Министерство юстиции Российской Федерации, экспертиза, законодательство субъектов Российской Федерации, правовое пространство.

Carrying out of anticorruption examination in activity of judicial authorities

Tretyakova E.-D.

In article the problem of anticorruption examination of standard legal certificates of the Russian Federation is investigated; offers on optimization of activity of judicial authorities regarding carrying out of anticorruption examination of the legislation are stated.

Keywords: corruption, the Ministry of Justice of the Russian Federation, examination, the legislation of subjects of the Russian Federation, legal space.

Исследования зарубежных и отечественных ученых показывают, что коррупция известна человечеству с глубокой древности. Зарождение этого явления неизбежно связано с классовой организацией общества, образованием государства и права, следствием чего стало формирование группы людей, выполняющих властные функции. Шарль Монтескье (1689—1755) писал: «...известно уже по опыту веков, что всякий человек, обладающий властью, склонен злоупотреблять ею, и он идет в этом направлении, пока не достигнет положенного ему предела»[1].

В законодательстве Руси первое упоминание о посуле как незаконном вознаграждении за осуществление официальных властных полномочий связано с Двинской уставной грамотой 1397—1398 гг. В Псковской судной грамоте 1397 года также встречается слово «посул», которое обозначает взятку[2]. Иван Грозный впервые ввел смертную казнь в качестве наказания за чрезмерность во взятках[3]. Взяточничество осуждалось и в Соборном уложении 1649 года, которое действовало более двух веков[4]. В российских правовых документах коррупционное поведение лиц, состоявших на государственной службе, именовалось лихоимством. В основе преподношений чиновнику лежала почесть как форма добровольного поднесения, существовавшая со времен Киевской Руси и призванная выразить уважение к тому, кто ее удостаивался[5]. В XVII веке происходит трансформация подношений в мздоимство (почесть все более приобретала значение разрешенной взятки, законодательно не запрещенной в допетровской Руси). Практика «кормления от дел» являлась частью государственной системы содержания чиновничества в XVII века. В отличие от «почести» и платы «за работу», посул запрещался законом как взятка (в современном понимании слова). Законодательство XIV—ХVI вв. запрещало посулы, понимая под ними подношения, связанные с неправильным решением дела[6].

Из приведенного небольшого исторического очерка очевидно, насколько давно возникла тема коррупции и борьбы с ней. Стоит отметить, что коррупция — интернациональная проблема. Она свойственна всем странам независимо от политического устройства и уровня экономического развития.

31 июля 2008 г. Президентом РФ утвержден Национальный план противодействия коррупции, в котором указывалось, что первоочередные меры по его реализации, в частности, включают в себя поручение Министерству юстиции Российской Федерации в 2009 году организовать осуществление антикоррупционной экспертизы проектов законов и иных нормативных правовых актов Российской Федерации.

В последующем в Федеральном законе от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»[7] закрепляется, что антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов (проектов нормативных правовых актов) проводится федеральным органом исполнительной власти в

области юстиции в соответствии с указанным федеральным законом, в порядке и согласно методике, определенной Правительством РФ. В настоящее время Национальный план противодействия коррупции изложен в новой редакции (утв. Указом Президента РФ от 13.04.2010 № 460 «О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы»[8]). В частности, продолжена консолидация усилий федеральных органов государственной власти, иных государственных органов, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц, направленных на противодействие коррупции.

Понимая, что коррупция не является проблемой сама по себе, что она возникает как следствие несовершенства законодательства, неэффективности отдельных его норм, ведущими правоведами уже давно поднимался вопрос о необходимости проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов[9]. В частности, предлагались к использованию в работе различные методики осуществления антикоррупционной экспертизы законодательства. Заслуживает внимания монография К.И. Головщинского «Диагностика коррупциогенности законодательства»[10], в которой указано, что противодействие коррупции должно включать в себя мероприятия по расчистке правового поля от норм, порождающих коррупцию, повышающих вероятность коррупционных сделок. Практический интерес представляет методика коррупциогенности законодательства, подготовленная коллективом авторов — К.И. Головщинским, М.А. Красновым, Э.В. Талапиной, Ю.А. Тихомировым, В.Н. Южаковым[11], рассчитанная на первичный анализ коррупциогенности законодательного акта с целью обнаружения наиболее типичных и формализованных выражений коррупционности в тексте законодательного акта.

На основании Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» Правительством РФ была разработана методика проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов (утв. постановлением Правительства РФ от 05.03.2009 № 196 «Об утверждении методики проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»; далее — Постановление № 196) и утверждены правила осуществления такой экспертизы (постановление Правительства РФ от 05.03.2009 № 195 «Об утверждении Правил проведения экспертизы проектов нормативных правовых актов и иных документов в целях выявления в них положений, способствующих созданию условий для проявления коррупции»; далее — Постановление № 195). Вместе с тем обращает на себя внимание тот факт, что эти постановления Правительства РФ распространяются только на проекты нормативных правовых актов, но существует огромный массив федерального и регионального законодательства, действовавшего до вступления в силу федеральных нормативных актов, посвященных антикоррупционной экспертизе. Поэтому возникает необходимость разработки правил и методики антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов, принятых до 5 марта 2009 г. Постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» (далее — Постановление № 96) такая проблема разрешается и, соответственно, постановления Правительства РФ № 195 и № 196 признаются утратившими силу.

Очевидным становится, что такая изначальная непроработанность федеральных нормативных правовых актов и впоследствии их изменение или признание утратившими силу не может положительно сказаться на субъектах, непосредственно применяющих законодательство и проводящих антикоррупционную экспертизу. Так, Постановление № 96 корректирует объем коррупционных факторов. Например, Постановлением № 196 предусматривались три группы коррупционных факторов. В Постановлении № 96 факторы именуются уже как «коррупциогенные» и предусмотрено только две их группы, а также сужен сам перечень таких факторов. Постановлением № 196 предусматривались коррупционные факторы, связанные с наличием правовых пробелов, существованием собственно пробела в правовом регулировании, а также системные коллизии. Следует отметить следующее. До провозглашения на федеральном уровне необходимости выявления в нормативных правовых актах и их проектах коррупционных факторов Министерством юстиции Российской Федерации и его территориальным органами в рамках проведения правовой экспертизы такие положения также учитывались. Например, коррупционный фактор, связанный с наличием правовых пробелов, именовался как «недостаточность правового регулирования»; системные коллизии, а также юридико-лингвистическая неопределенность в экспертных заключениях определялись как «нарушение правил юридической техники». Однако некоторые положения нормативных правовых актов, названные в Постановлении № 196 и в настоящее время в Постановлении № 96 «коррупционными (коррупциогенными) факторами», не учитывались при проведении правовой экспертизы (например, факторы, выражающиеся в злоупотреблении правом заявителя — отсутствии четкой регламентации прав граждан и организаций; выборочном изменении объема прав.).

При анализе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации на наличие в них норм коррупциогенного характера на практике в деятельности территориальных органов юстиции возникал вопрос, в какой форме готовить заключение по результатам проведения антикоррупционной экспертизы. Так, в ряде территориальных органов Министерства юстиции Российской Федерации составлялось отдельное заключение на нормативный правовой акт субъекта Российской Федерации в целях определения в нем коррупциогенных факторов. В случае выявления в анализируемом акте субъекта Российской Федерации коррупциогенных факторов такое заключение направлялось в орган, принявший акт для рассмотрения. В других территориальных органах Министерства юстиции Российской Федерации вывод о наличии или отсутствии в акте коррупциогенных факторов делался в тексте экспертного заключения, подготовленного по результатам правовой (юридической) экспертизы нормативного правового акта субъекта Российской Федерации. Вместе с тем в приказе Министерства юстиции Российской Федерации от 29.10.2003 № 278 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»[12] не содержится положений о включении в текст экспертного заключения сведений об анализе акта на коррупциогенность.

Обозначенная проблема решена Министерством юстиции Российской Федерации посредством приказа от 01.04.2010 № 77 «Об организации работы по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации и уставов муниципальных образований». В частности, утверждена унифицированная форма заключения по результатам антикоррупционной экспертизы и для Министерства юстиции Российской Федерации, и для его территориальных органов. Установлена также единая схема работы при выявлении в нормативном правовом акте субъекта Российской Федерации, уставе муниципального образования (муниципальном правовом акте о внесении изменений в устав) коррупциогенных факторов: направлять заключения по результатам проведения антикоррупционной экспертизы соответственно в орган государственной власти субъекта Российской Федерации, принявший акт, и главе муниципального образования, представившему муниципальный правовой акт на государственную регистрацию. Копии указанных заключений предоставлять также в органы прокуратуры.

Изложенное свидетельствует о том, что нормативная база по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов продолжает совершенствоваться. На наш взгляд, предшественником антикоррупционной экспертизы можно считать правовую экспертизу нормативных правовых актов. Исследование правовой природы антикоррупционной и правовой экспертизы в практике деятельности органов юстиции дает основание полагать, что это два самостоятельных вида правовой экспертизы.  Предметом правовой и антикоррупционной экспертизы являются нормативные правовые акты. Так, при проведении правовой экспертизы нормативный правовой акт оценивается на предмет соответствия Конституции РФ или федеральному законодательству. При осуществлении антикоррупционной экспертизы документ (или его проект) анализируется на наличие в нем норм коррупциогенного характера. Практика показывает, что обнаруживаемые в нормативных правовых актах факторы, способствующие выражению коррупции, могут одновременно являться нарушением федерального законодательства и наоборот. Представляется, указанные виды правовой экспертизы стоит не разграничивать, а рассматривать параллельно.

Библиография

1 Монтескье Ш. Избранные сочинения. — М., 1955. С. 289.

2 См.: Российское законодательство Х—ХХ веков. Т. 1. — М., 1984. С. 332—337.

3 См.: Гладких В.И. Коррупция в России: генезис, детерминанты и пути преодоления // Российский следователь. 2001. № 3. С. 31.

4 См.: Соборное уложение 1649 года. Текст. Комментарии. — Л., 1987. 

5 См.: Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. — М., 1987. С. 141—146.

6 См.: Музалевская Е.А. Коррупция в системе государственной службы в России: истоки и тенденции (1992—2005 гг.): Дис. ... канд. ист. наук. — М., 2006. С. 10—11.

7 СЗ РФ. 2009. № 29. Ст. 3609.

8 Российская газета. 2010. № 79. 15 апр.

9 См., например: Краснов М.А., Талапина Э.В., Южаков В.Н. Коррупция и законодательство: анализ закона на коррупциогенность // Журнал российского права. 2005. № 2. С. 77—88.

10 См.: Головщинский К.И. Диагностика коррупциогенности законодательства / Под ред. М.А. Краснова, Г.А. Сатарова. — М., 2004.

11 См.: Анализ коррупциогенности законодательства: Памятка эксперту по первичному анализу коррупциогенности законодательного акта / Под ред. В.Н. Южакова. — М., 2004. С. 64.

12 Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2003. № 11.