Проверка проектов нормативных актов на согласованность в вопросе защиты прав человека

Страницы в журнале: 41-43

А.А. МАКСУРОВ,

кандидат юридических наук

Работа посвящена актуальным вопросам современной координационной юридической практики органов государственной власти и местного самоуправления. Впервые сделаны предложения по совершенствованию правотворчества всех субъектов права с формальных позиций – путем введения института координационной экспертизы.  Предложения имеют не только теоретическое, но и сугубо практическое значение.

Ключевые слова:  координация, юридическая практика, экспертиза, согласованность, непротиворечивость, устойчивость, органы государственной власти, правотворчество, систематизация. 

В  последние десятилетия в правотворческой деятельности все большее значение придается различного рода экспертным исследованиям, проверкам проектов нормативных правовых актов по различным критериям и параметрам.

Например, законодательством об экологической экспертизе предусмотрена экологическая экспертиза проектов нормативных правовых актов на предмет влияния практики их реализации на состояние экологической обстановки. Широко известна криминологическая экспертиза проектов. Немало высказано предложений и об экспертизе потенциальной «коррупционности» проекта, «взяткоемкости» урегулированных нормативным правовым актом процессов.  

Все это, безусловно, правильно и позитивно. Между тем как в теории правотворчества, так и в практике деятельности правотворческих органов неоправданно игнорируется одна из наиболее значимых возможных экспертиз проектов нормативных правовых актов — координационная экспертиза — экспертиза на согласованность действий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере защиты прав человека.  

С позиций теории общественного производства нормативный правовой акт является своего рода общественным продуктом, благом, «потребляемым» обществом, а следовательно, должен быть «пригодным к потреблению» как сам по себе, так и в системе «потребления» других нормативных правовых актов. Речь, таким образом, идет о необходимости координационной экспертизы проекта нормативного правового акта как на предмет его внутренней согласованности и непротиворечивости, так и на предмет наиболее оптимального соотношения с другими нормативными правовыми актами.

Такого рода проверка не нова для правотворческого процесса, она подспудно проводится и сегодня. Однако нормативные правовые акты все чаще и чаще остаются продуктами как несогласованными между собой, так и внутренне противоречивыми, а в отдельных случаях — неопределенными.

Причина заключается в отсутствии экспертной формализации, для чего и нужна координационная экспертиза. 

Под экспертизой в широком смысле понимается анализ, исследование, проводимые привлеченными специалистами (экспертами, экспертной комиссией), завершающиеся выпуском акта, заключения, в отдельных случаях — сертификата качества, соответствия, либо проверка чего-либо (качества, товаров, услуг и т. п.)[1]. Экспертиза — обязательный этап практически любой деятельности, поскольку призвана оценить возможность соответствия результата деятельности запланированным показателям еще до стадии его получения[2].

С точки зрения юридической технологии любое юридически значимое относительно сложное и обособленное  мероприятие можно и нужно рассматривать в качестве управленческого и даже инвестиционного проекта. В данном случае управленческая энергия, человеческие, материальные, организационные и иные государственные ресурсы привлекаются, «инвестируются» в целях повышения согласованности органов, «звеньев» государственного аппарата, в результате чего должно быть общее повышение эффективности его деятельности. 

Координационная экспертиза как проект функционирует в определенном окружении, к которому мы относим внутренние и внешние компоненты, учитывающие политические, экономические, социальные, культурные, духовные, идеологические и т. п., а также собственно правовые, включая нормативные, факторы. Любой нормативный правовой акт также является проектом и как проект всегда направлен на производство изменений в некоторой предметной области человеческой деятельности, что отражается первоначально в постановке задач и выработке целей, а затем в достижении конкретного результата. Этот результат достигается командой (субъектами) и участниками проекта под руководством менеджера проекта.

Очевидно, что для любого проекта, в том числе координационной экспертизы проектов нормативных правовых актов, характерно наличие двух групп параметров:

— параметры, на которые влиять невозможно (их можно лишь использовать, учитывать, избегать и т. п.);

— параметры, которыми можно управлять.

Специалисты теории управления проектами отмечают, что управляемыми параметрами проекта являются: объемы работ и виды работ по проекту; стоимость, издержки, расходы по проекту; временные параметры, включая сроки, продолжительность и резервы выполнения работ, этапов, фаз проекта, а также взаимосвязи работ; ресурсы, требуемые для осуществления проекта, а также ограничения по ресурсам; качество проектных решений, применяемых ресурсов, компонентов проекта и пр.[3] В этом смысле координационная экспертиза как проект и как сам координационный процесс (процесс реализации проекта) является сложной системой, где сам проект — управляемая система, а управление проектом — система управляющая[4]. Управление проектом поэтому представляет собой «методологию организации, планирования, руководства, координации человеческих и материальных ресурсов на протяжении жизненного цикла проекта, направленную на эффективное достижение его целей путем применения системы современных методов, техники и технологий управления для достижения определенных в проекте результатов по составу и объему работ, стоимости, времени, качеству»[5].

Любой проект, в том числе и рассматриваемая нами координационная экспертиза, должен быть хорошо структурирован (отметим, что понятие структуры здесь иное, чем в системе научных знаний о юридической практике). Предлагается выделять фазы жизненного цикла проекта, этапы, работы, задачи, единичные рабочие процессы. На наш взгляд, это особенно важно для деятельности межведомственных групп, обеспечивающих текущее аналитическое, информационное и организационное сопровождение координационной экспертизы проектов нормативных правовых актов.

Возможно и практически значимо разбить проект и системы его управления на отдельные пакеты работ, увязанные между собой в структуру работ по проекту. Например, для подготовки достаточно обширного заседания координационного или оперативного совещания особо важны: обмен информацией по конкретному вопросу, обобщение полученной информации, анализ и сверка, планирование координационных действий по данному вопросу, согласование их сроков и условий, подготовка информационно-аналитической справки, сбор предложений для принятия решения, составление проекта решения, его проработка, публичное обсуждение проекта решения, его одобрение (неодобрение) по существу, доработка проекта решения с учетом высказанных замечаний, подписание проекта решения, его размножение и рассылка, ознакомление с решением заинтересованных лиц и корректировка ими своей деятельности, назначение исполнителей, ответственных за претворение решения в жизнь, контроль исполнения, заслушивание результатов исполнения решения, которому предшествуют обобщение и анализ изменений ситуации и т. п. Тут же можно вести речь о выделении подсистем по областям управления проектом, функционирующим в течение всех фаз управления проектом, о выделении общих системных функций, выполняемых на всех фазах реализации проекта и во всех подсистемах.

Нужно заранее определять организационную структуру исполнителей по проекту, т. е. предварительный состав субъектов и участников. Конечно, данный перечень (список) не догма, он может и меняться вследствие изменения обстоятельств, но его основа должна быть заложена заранее.

С этим же тесно связано и выделение структуры распределения ответственности и обязанностей исполнителей при выполнении работ по проекту, что целесообразно представлять в форме матрицы. 

Основной структурной единицей участников проекта является команда проекта, т. е. специальная группа (секретариат, штаб, комиссия, организационный комитет и т. п.), которая будет самостоятельным участником проекта или же войдет в состав одного из участников. На практике группа формируется в штате координирующего субъекта, а в ее состав уже включаются представители других субъектов и участников координационной деятельности. Эта группа и осуществляет управление координационным процессом в рамках проекта по координационной экспертизе. 

Сама реализация проекта будет осуществляться в рамках организационной формы, где можно выделять функциональную, проектную и, что самое важное, матричную структуру. В последней выделяют три разновидности:

— слабая матрица — координатор проекта отвечает за координацию задач по проекту, но имеет ограниченную власть над ресурсами;

— сбалансированная матрица — менеджер проекта координирует все работы и разделяет ответственность за достижение цели с руководителями функциональных подразделений;

— жесткая матрица — менеджер проекта обладает максимальными полномочиями и несет полную ответственность за выполнение задач проекта.

В современных условиях предпочтительнее все-таки сбалансированная матрица, хотя, к сожалению, нам часто приходится иметь дело с матрицей слабой, когда активность координатора не подтверждается достаточными ресурсами, иногда ресурсы и попросту отсутствуют. Жесткая матрица, наверное, недостижима, учитывая специфику государственно-властных полномочий компетентных органов в сфере правотворческой деятельности.

С «проектной» точки зрения очень важно определять своего рода жизненный цикл проекта — промежуток времени между появлением (зарождением) проекта до момента его ликвидации (завершения) или, что более свойственно для правовых феноменов, до момента некоторой искусственной мыслительной остановки  в целях фиксации и оценки. Фазы проекта могут быть различными.

Для координационной экспертизы свойственны следующие:

— концептуальная фаза — формулирование целей, анализ возможностей, обоснование осуществимости, прогнозирование и планирование;

— фаза разработки проекта — определение структуры работ и исполнителей, построение календарных графиков работ, разработка первичной документации, первичный переговорный процесс с целью установления предмета общения, правил «дальнейшей игры» и т. п.;

— фаза выполнения проекта — работы по непосредственной реализации проекта;

— фаза завершения проекта — начало эксплуатации проекта, т. е. переход к текущему включению выработанных рекомендаций в проект нормативного правового акта, их апробирование, корректировка действий и т. д.;

— эксплуатационная фаза — текущее исполнение принятых решений, контроль за исполнением, анализ и обобщение результатов и т. п.

Разумеется, что координационная экспертиза проектов нормативных правовых актов в сфере защиты прав человека должна быть не только государственной, но и общественной.

Библиография

1 См.: Словарь иностранных слов. — М., 2007. С. 423.

2 См.: Новейший словарь иностранных слов и терминов. — М., 2005. С. 776.

3 См., например: Мазур И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. Управление проектами. — М., 2001. С. 73. Указанные авторы, предваряя вопросы управления проектами и касаясь основных управленческих проблем, на с. 32 настоящей работы прямо называют координацию важным (а иногда и незаменимым) способом повышения эффективности управления, а на с. 34 предлагают важную для нас методологическую посылку о том, что все многообразие любых процессов по сути — совокупность проектов. Наверное, это правильно и в отношении юриспруденции, так как основу действия права составляет юридическая практика, ее ядро — юридическая технология, а для последней как совокупности свойств, процессов и состояний характерно наличие проектного развития.

4 См. там же; см. также: Шапиро В.Д. и др. Управление проектами: Учеб. для вузов. — СПб., 1996. С. 72.

5 Мазур И.И., Шапиро В.Д., Ольдерогге Н.Г. Указ. соч. С. 73—74. Схожие определения можно почерпнуть или сконструировать из: Управление проектами. Толковый англо-русский словарь-справочник / Под ред. проф. В.Д. Шапиро. — М., 2000. С. 87—95; Управление инвестициями: В 2 т. / В.В. Шеремет, В.М. Павлюченко, В.Д. Шапиро и др. — М., 1998. С. 50—72; Harvey Maylor. Project Manadgement. 2nd edition, Financial Times / Pitman Publishing, 1999. Р. 38; Harold Kerzner. Project Manadgement. 6th edition, John Wiley & Sons, Inc., 1999. Р. 29.