Прокуратура Москвы в системе региональных органов государственной власти

Д.П. ПАНАИТОВ,

начальник отдела Московской городской прокуратуры

Федеральный закон от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее —  Закон о прокуратуре) в ст. 1 закрепляет, что прокуратура осуществляет от имени России надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на ее территории. Это положение закона относит прокуратуру к органам государственной власти. И это, как справедливо отмечает В.В. Гошуляк, правильно, поскольку «прокуратура наделена государственно-властными полномочиями и управомочена государством на осуществление его задач и функций»[1].

«И хотя прокуратура, — пишет М.В. Баглай, — не может быть отнесена ни к одной из конституционно определенных трех групп органов, являющихся органами государственной власти, отсюда вовсе не следует, что она не есть государственный орган. Прокуратура обладает всеми необходимыми признаками государственного органа»[2]. Это подтверждает и Закон о прокуратуре: прокуроры и следователи являются представителями государственной власти (п. 1 ст. 45).

Ни одно общество не может обойтись без власти. Власть организует, интегрирует, управляет, дает возможность сообща добиться необходимых результатов; «улавливает» потребности общества и отдельных социальных групп, формирует цели и обеспечивает их достижение[3]. Власть почетна, за нее борются; она выделяет человека из среды, возвышает, дает привилегии.  Власть — свидетельство силы, способности применить принуждение, если кто-нибудь будет ей противодействовать. Поскольку власть обладает силой, нередко утверждают, что она — от Бога; люди боятся ее и преклоняются перед ней.

В то же время у власти бывает оппозиция, стремящаяся к ее свержению. «Власть завораживает и пугает, притягивает и отталкивает, награждает и наказывает, несет добро и жестокость, справедливость и попрание прав, вызывает восторг и ненависть»[4].

Категория «власть» настолько широка и всеобъемлюща, что предлагаемые многими исследователями ее определения охватывают лишь отдельные аспекты этого явления. Власть можно охарактеризовать как способность одного человека или группы осуществлять свою волю в отношении других либо через страх, либо принуждение, либо в форме наказания и вопреки неизбежному сопротивлению. Эту характеристику можно дополнить указанием на то, что орудием власти является не только воля, но и интеллект.

Власть — это инструмент социального управления, осуществляемого на основе информационных процессов; не только «способность», но и реальность властвования. Власть может действовать не только методом принуждения, но и убеждением, авторитетом[5].

Существуют и другие мнения, например: власть — это тип межличностных отношений, когда одна сторона воздействует на поведение и деятельность другой стороны при помощи определенных средств (авторитета, договора, норм, принуждения). При этом «власть насилия» есть крайнее проявление «власти силы»[6].

Понятие контрольной власти, контроля в государстве возникло еще в Древней Греции. Его появление связано с именами Цицерона, Платона и других мыслителей древности. Первые работы, посвященные государству, рассматривали такие понятия, как «государственное управление», «власть», «органы власти», «государственный контроль» и др. Несмотря на то, что научная мысль того времени была еще очень молода, большое внимание уделялось теории государственного устройства и теории управления.

Зародившись в Древней Греции, теория управления, а вместе с ней теория социального контроля получили дальнейшее развитие в эпоху Просвещения в трудах Монтескье, Руссо, Д. Локка, Вольтера и др. Несмотря на огромные различия во взглядах, все они соглашались с тем, что неотъемлемой частью социального управления, его обязательным звеном является контроль.

В настоящее время контрольные отношения в государстве и обществе в различных формах изучаются многими науками. Их предметом являются такие различные аспекты контрольных отношений, как контрольная функция управления, контрольная власть в государстве, социальный контроль, контрольно-надзорная деятельность правоохранительных органов и др.[7]

Государственный контроль как подсистему социального контроля характеризуют:

· наличие системы целей контрольной деятельности;

· сложная внутренняя структура с многоуровневой организацией;

· наличие интегративных качеств, общих для большинства компонентов системы;

· относительная самостоятельность, отличающая его от других компонентов механизма управления;

· наличие центральных звеньев (не без исключений);

· рациональное сочетание политических, правовых и организационных методов контроля.

Государственный контроль обеспечивает соблюдение законов, иных нормативных актов, позволяет поддерживать стабильность государственного устройства, вовремя вскрывать отклонения от заданных органами власти правил и процедур, вносить в них коррективы, повышать эффективность работы государственных органов посредством сокращения их численности, совершенствования структуры государственного аппарата, оптимизации его функционирования, т. е. позволяет более эффективно использовать государственные средства, обеспечивая их экономию[8].

Значение государственного контроля в обеспечении нормального функционирования общества переоценить невозможно. Все сферы  жизнедеятельности общества, каждого индивида пронизаны государственным контролем, осуществляемым в той или иной форме, иногда совершенно незаметной для его объекта.

Люди, организации, государственные органы ежедневно являются объектами разностороннего контроля. Государственный контроль отличается от общественного (или выделяется среди других форм социального контроля) прежде всего характером правомочий своих субъектов, т. е. наличием у них государственно-властных полномочий. Реализуя их, государство зачастую пытается контролировать те сферы жизнедеятельности общества, которые находятся за пределами его компетенции, или оставляет обществу контролировать то, что явно нуждается в государственном контроле. Поэтому необходимо очертить границы государственного вмешательства, его пределы.

Государственный контроль как способ осуществления государственной власти включает в себя применение определенных форм принуждения, карательные меры против нарушителей правовых норм и т. д. Эта сторона власти не должна принимать гипертрофированные формы. Как и всякий политический институт, государство, возникнув, стремится усилить свою роль в обществе, охватив влиянием как можно больше сторон общественной, а то и частной жизни. Поэтому, говоря об объектах государственного контроля, имеют в виду сами государственные органы. Именно от них исходит наибольшая опасность нарушения тех или иных правил и норм (прежде всего прав и свобод граждан), которые призван охранять государственный контроль[9].

Чтобы раскрыть специфику государства как института контроля, следует выделить два аспекта исторического феномена государственного контроля. Государство представляет собой особый аппарат, предназначенный для официальной, определенной законами политической деятельности. Следовательно, государственный контроль как элемент данной системы выступает в виде юридически оформленного механизма, наделенного властными полномочиями, т. е. как официальное выражение политических отношений в виде подсистемы органов государственной власти, осуществляющих контрольную функцию государства.

В то же время правовое государство выступает не только в качестве специального аппарата управления, но и как особая политическая форма организации общества, т. е. форма объединения людей на демократической основе, способствующая реализации их интересов и потребностей. Только с этой точки зрения, т. е. рассматривая правовое государство как всеобъемлющую организацию общества, следует подходить к проблеме подконтрольности власти[10].

Прокуратура является одним из важнейших органов государственной власти (конституционно закрепленных), но, согласно ст. 129 Конституции РФ, не входит ни в одну из перечисленных в ст. 10 ветвей власти.

В научных кругах активно дискутируется вопрос о месте органов государственной власти с особым статусом[11](Генеральная прокуратура РФ, Банк России, органы финансового контроля, включая Счетную палату РФ, государственные органы при Президенте РФ, ЦИК России, конституционные собрания, органы судебного сообщества и квалификационные коллегии судей, Уполномоченный по правам человека в РФ и др.). Единого мнения не достигнуто. Юристы-государствоведы зарубежных стран также по-разному отвечают на этот вопрос[12].

В научной литературе место этих органов не всегда освещается должным образом. Отчасти это можно объяснить тем, что система разделения властей в современной России существует только с 1994 года, и до этого периода вопрос о статусе различных государственных органов не возникал, поскольку все они были подотчетны Советам. Нередко их относят к одной из трех ветвей власти[13]. Предполагается, что причисление таких государственных органов, как глава государства, Счетная палата РФ, Уполномоченный по правам человека в РФ, прокуратура и др., к одной из классических ветвей без соответствующего функционального обоснования недопустимо. Но как поступить при расхождении между положениями теории права и государства с конституционной практикой?

Решение этой проблемы М.В. Баглай видит в их обозначении в качестве «органов государственной власти с определенным статусом»[14]. Е.И. Козлова и О.Е. Кутафин выделяют их как органы президентской власти и особую группу государственных органов прокуратуры[15].

Профессор В.Е. Чиркин отмечает, что «концепция разделения властей имеет прежде всего ориентирующий характер» и что «в угоду догматическому ее пониманию не следует закрывать глаза на реальную ситуацию». В большинстве государств, где принцип разделения государственной власти составляет ее основу, существуют государственные органы, формально и функционально не относящиеся ни к одной из основных ветвей власти[16], которые имеют особый статус и образуют дополнительную ветвь власти (при условии, если их количество и значение в государстве позволяют говорить о системе таких органов)[17].

В связи с появлением органов государственной власти, не вписывающихся в традиционную концепцию разделения властей, конституционные доктрины некоторых стран Латинской Америки выдвинули тезис о существовании четвертой, пятой и даже шестой ветвей власти. Среди них называются избирательная (Никарагуа, 1987 год; Колумбия, 1991 год), учредительная (Куба, 1976 год), контрольная (Алжир, 1976 год; Никарагуа, проект 1986 года), муниципальная (Мексиканский штат Идальго)[18], политическая власть и др. Не случайно чаще других среди нетрадиционных ветвей называется контрольная власть. В некоторых странах произошло выделение особой ветви контрольной власти как специфического органа государственного управления. В большинстве случаев выделение контрольной власти в самостоятельную ветвь не является пустой декларацией, а подкрепляется такими законодательными решениями, как конституционно закрепленная самостоятельность, независимость в принятии решений, неподконтрольность другим органам государственной власти[19]. Как правило, контрольную власть представляют различные органы государства, не имеющие единой системы (например, Конституция Алжирской Народной Демократической Республики 1976 года). Но как бы ни были рассредоточены органы государственного контроля, с точки зрения выполняемых государственных функций они все равно составляют единую систему, пусть даже и не обособленную ни хозяйственно, ни организационно.

Некоторые ученые считают, что эти органы, являющиеся независимыми и осуществляющие государственно-властные полномочия, обладают особым статусом и не относятся ни к одной из трех ветвей органов власти. Правовой статус каждого из этих органов закреплен в Конституции РФ и федеральном законе. Предусмотрена особая процедура назначения на должность и освобождения от должности их высших руководителей. Закреплены сфера полномочий, компетенция, а также способы и форма взаимодействия с другими органами государственной власти[20].

Современный этап развития российского государства позволяет выделить системы органов законодательной, исполнительной, судебной, избирательной и контрольной (прокуратура, счетная палата, уполномоченный по правам человека) власти. Некоторые авторы выделяют в качестве самостоятельной денежно-кредитную власть (Банк России)[21] и другие ветви. Ввиду необычайной сложности процесса государственного управления и существования большого количества государственных функций, в современном рационально организованном государстве не может быть органов, выполняющих только одну функцию. Каждый государственный орган выполняет несколько функций и поэтому входит в несколько систем государственных органов, разделенных по функциональному признаку.

Несмотря на такую полифункциональность, любой орган государственной власти имеет какую-либо одну из функций в качестве основной, определяющей его принадлежность к той или иной системе органов.

Говоря о делении органов государства на моно- и полифункциональные, следует помнить, что все деления и классификации в известной степени условны, так как жизнь вносит в научную теорию свои поправки. Очевидно, что само по себе наличие органов, осуществляющих одинаковые государственные функции, не является достаточным основанием для их обособления в самостоятельную ветвь государственной власти.

Контрольная функция государства весьма специфична. Ее следует воспринимать как контрольную функцию государственного управления, и, соответственно, классифицировать органы контрольной власти государства по управленческому признаку. Следуя этой классификации, можно разделить все органы государственной власти по стадиям управленческого цикла на органы: 1) принимающие управленческие решения; 2) обеспечивающие выполнение управленческих решений; 3) контролирующие выполнение управленческих решений.

Однако в управлении должно контролироваться не только выполнение управленческих решений, но и их принятие. Как известно, принятие очередного (дополнительного) решения может быть осуществлено в нарушение основного, принятого ранее. Этот тезис опровергает достаточно распространенный стереотип о целесообразности возложения функций государственного контроля на орган законодательной власти как на единственно представительный, воистину народный орган. Так, В. Ломовский считает, что «прокуратура как орган надзора за исполнением законов должна находиться при законодательной власти России». Практика показала, что государственный контроль нельзя поручить органам известной триады, ибо контроль должен осуществляться и над ними (в том числе за конституционностью законов). Основным объектом деятельности органов контрольной власти должна быть именно деятельность органов государственного управления[22].

Государственный контроль осуществляется различными органами и зависит от их деятельности (контроль Конституционного суда РФ за конституционностью законов имеет свои особенности по сравнению с контрольной деятельностью Уполномоченного по правам человека в РФ). В то же время он имеет единый функциональный характер. Это совокупная, кумулятивная деятельность, осуществляемая с помощью различных методов при выполнении единой специфической функции по государственному управлению[23].

В принципе разделения властей теория существует ради практики, а не наоборот. Классическую теорию следует постоянно сверять с требованиями современности и пересматривать с учетом новых, стоящих перед обществом задач. Теория в социальной сфере должна исходить из реальных возможностей и актуальных требований реальности и развиваться вместе с обществом и временем.

Обособление контрольной ветви не только не противоречит принципу разделения властей, но и существенно модернизирует его, наполняет новым смыслом, актуализирует. Принцип разделения властей был сформирован с целью ограничить компетенцию единоличного монарха, разделить власть в государстве таким образом, чтобы, построив систему сдержек и противовесов, достичь оптимального баланса компетенции и полномочий ее органов с целью недопущения ее узурпации. Контрольная ветвь власти является одним из основных звеньев этой системы. Чем независимее и сильнее это звено, тем более приближена к идеалу модель устройства государственной власти.

Исходя из анализа феномена власти можно предложить следующее ее определение: контрольная власть — это компонент государственной власти как социальной системы, инструмент социального управления, предназначенный для воздействия установленной в законе нормами права совокупностью средств и методов на определенный тип социальных отношений (государственных, политических, экономических и др.) в интересах одного (или нескольких) субъекта правоотношений в целях сохранения самой системы как единого целого[24].

Исполнительными органами государственной власти Москвы являются правительство Москвы, отраслевые, функциональные и территориальные органы исполнительной власти. Мэр Москвы непосредственно или через органы исполнительной власти города решает вопросы социально-экономического развития столицы, осуществляет управление городским хозяйством, выполняет другие исполнительно-распорядительные функции в пределах своих полномочий, издает обязательные для исполнения на всей территории города указы и распоряжения и осуществляет контроль над их исполнением. Вице-мэр Москвы — должностное лицо, выполняющее поручения мэра Москвы и осуществляющее оперативное руководство органами исполнительной власти в пределах полномочий, предоставленных ему в соответствии с указом мэра Москвы. Вице-мэр Москвы назначается на должность и освобождается от должности указом мэра Москвы, исполняет свои обязанности в пределах срока полномочий мэра Москвы (4 года).

Правительство Москвы — высший постоянно действующий коллегиальный орган исполнительной власти города. Оно обладает общей компетенцией и обеспечивает согласованную деятельность других органов исполнительной власти города. Порядок организации и деятельности правительства Москвы устанавливается законом Москвы, принимаемым Московской городской думой по представлению мэра Москвы. Правительство Москвы правомочно решать все вопросы государственного управления, отнесенные к ведению исполнительной власти этого субъекта Федерации, кроме тех, которые входят в компетенцию федеральных органов исполнительной власти и мэра Москвы. В структуру органов исполнительной власти Москвы, подведомственных правительству, входят отраслевые и функциональные органы исполнительной власти. Они осуществляют исполнительно-распорядительные функции в определенных отраслях и сферах деятельности. Для координации деятельности органов исполнительной власти города, подведомственных правительству, могут создаваться комплексы городского управления.

Поскольку прокуратура является частью системы органов государственной власти страны, органы прокуратуры Москвы являются частью системы органов государственной власти Москвы как города федерального значения — субъекта Федерации и как города — административно-территориальной единицы.

Прокуратура Москвы представляет собой самостоятельную систему государственных органов (а не отдельный государственный орган на территории города). Она имеет свою вертикаль подчиненности нижестоящих органов вышестоящим, призвана осуществлять полномочия самостоятельно и независимо от какой-либо ветви государственной власти, но взаимодействуя с другими ветвями власти города. Прокуратура Москвы в системе органов государственной власти выступает универсальным органом защиты прав и свобод граждан и их обеспечения на территории города. Ее статус обусловлен социальным предназначением по осуществлению государственного надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов в Москве.

Библиография

1 Гошуляк В.В. Прокуратура, адвокатура, нотариат в конституционном праве России. — М.: Альфа-М, 2005. С. 67, 68.

2 Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. — М.: ИНФРА-М, 1996. С. 305.

3 См.: Петрухин И.Л. Человек и власть (в сфере борьбы с преступностью). — М., 1999. С. 93.

4 Тулеев A.M., Сыровацкий Ю.В. Власть в руках человека и человек... в руках власти. — Новосибирск, 1993. С. 5.

5 См.: Антонов И.А. Место и роль прокуратуры Российской Федерации в системе контрольной власти (конституционно-правовой аспект): Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2003. С. 42.

6 См.: Плотникова О.В. Власть и формы ее проявления. — Уссурийск. 1996. С. 3, 18.

7 См., например: Аверьянов В.Б. Функции и организационная структура органов государственного управления. — М., 1984; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. — М., 1972; Свенцицкий А.Л. Психология управления организациями. — СПб., 1999; Кунц Г., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций. — М., 1981. Т. 1, 2; Файоль А., Эмерсон Г., Тейлор Ф. и др. Управление — это наука и искусство. — М., 1992.

8 См.: Антонов И.А. Указ. раб. С. 62—63.

9 См.: Чиркин В.Е. Государствоведение: Учеб. — М., 1999. С. 33.

10 См.: Антонов И.А. Указ. раб. С. 70.

11 См.: Баглай M.B. Конституционное право Российской Федерации. — М., 1998. С. 337.

12 См.: Иванов В.В. Принцип разделения властей в Конституции США 1787 года и Конституции Франции 1791 года: Сравнительный анализ // Государство и право. 2000. № 12. С. 80—84.

13 См.: Антонов И.А. Указ. раб. С. 73.

14 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учеб. — М., 2001. С. 353—356.

15 См.: Козлова Е.И., Кутафин О.Е. Конституционное право России: Учеб. — М., 2000. С. 306, 310.

16 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. — М., 1998. С. 255.

17 См.: Он же. Государственное управление. — М., 2001. С. 248—259.

18 См.: Он же. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. С. 238; Комментарий к социалистической Конституции Республики Куба / Под ред. Н.Б. Топорнина. — М., 1986. С. 193; Емельянов В.В. Муниципальное право Мексики: Теория, история, современность. — М., 1997. T. 1. C. 216.

19 См.: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 10—18.

20 См.: Антонов И.А. Указ. раб. С. 85.

21 См.: Леворн С. Независимость центрального банка: разделение фискальной и денежной властей // Вопросы экономики. 1995. № 10. С. 12—19. 

22 См.: Ломовский В. Какой власти принадлежит прокуратура? //Российская юстиция. 2001. № 9. С. 21—22.

23 См.: Антонов И.А. Указ. раб. С. 87.

24 См. там же. С. 89.