Прокуратура России в механизме охраны прав и свобод человека и гражданина

Ю.И. ШУМИЛОВ,

кандидат юридических наук

В статье рассматривается проблема правового статуса прокуратуры в системе ветвей власти России, раскрываются основные принципы организации и деятельности прокуратуры Российской Федерации, направленной на охрану прав и законных интересов граждан и юридических лиц.

Ключевые слова: прокурорский надзор, принципы  организации и деятельности прокуратуры.

Организация и порядок деятельности прокуратуры Российской Федерации, а также полномочия прокуроров определяются Конституцией РФ 1993 г., Федеральным законом от

17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре), другими федеральными законами, международными договорами Российской Федерации, а также нормативными правовыми актами Генерального прокурора РФ (ст. 3  Закона о прокуратуре)[1].

Существование единой прокурорской системы в современной России обусловлено ее важной ролью в государстве и основывается на отнесении прокуратуры к исключительному ведению Российской Федерации (п. «о» ст. 71 Конституции РФ). Из данного конституционного положения вытекает, что все иные нормативные правовые акты субъектов Федерации не могут регламентировать вопросы организации и деятельности прокуратуры России. Пункт «л» ст. 72 Конституции РФ относит кадры правоохранительных органов, в том числе и прокуратуру, к совместному ведению Федерации и ее субъектов[2].

Закон о прокуратуре содержит основные положения статуса прокуратуры в целом и различных составляющих ее звеньев. В нем определяется понятие прокуратуры как единой федеральной системы органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Закон о прокуратуре определяет принципы организации и деятельности прокуратуры, функции прокуратуры, систему и структуру органов прокуратуры, полномочия прокуроров различных уровней по руководству подчиненными органами прокуратуры. В самостоятельных разделах Закона о прокуратуре содержатся нормы, характеризующие отдельные виды (отрасли или подфункции) прокурорского надзора.

Законом о прокуратуре  регулируются общие условия участия прокурора в рассмотрении дел судами; значительное место уделено регламентации прохождения службы и требования к кадрам в органах и учреждениях прокуратуры; существенно развиты меры поощрения и дисциплинарной ответственности работников; определен специальный порядок привлечения прокуроров и следователей к уголовной и административной ответственности. Установлена особая защита прокурорских работников. Расширена законодательная регламентация особенностей организации и обеспечения деятельности органов военной прокуратуры.

Принятие в 19993 году Конституции РФ потребовало внесения существенных изменений в действующий Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации», и прежде всего уточнения полномочий, определяющих ее место в системе государственных органов. В соответствии со ст. 129 Конституции РФ прокуратура — единая централизованная система, с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ . Установлено, что структура и полномочия прокуроров относятся к регулированию специальным законом.

Отсутствие конституционного решения породило попытки отказаться от формирования новой прокуратуры как прокуратуры смешанного типа, т. е. осуществляющей надзор за исполнением законов и уголовное преследование, и свести ее функции только к поддержанию уголовного преследования в суде, в качестве одной из сторон процесса. Победили сторонники создания прокуратуры смешанного типа, что и было реализовано в Федеральном законе от 17 ноября 1995 г. «О внесении изменений и дополнений в Закон Российской Федерации «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 22 августа 2004 г). 

Новый закон определил цели и основные направления деятельности прокуратуры — единой федеральной и централизованной системы, осуществляющей от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории страны[3]. 

В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет надзор:

—за исполнением законов федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов;

—за соблюдением прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, государственными комитетами, службами и иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, а также органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций;

—за исполнением законов судебными приставами;

—за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и т.д.

С учетом изложенного, оценивая исторические этапы развития российской прокуратуры, можно определить ее место в системе государственно-правовых институтов, что имеет принципиальное значение для выяснения сущности прокурорского надзора, его организационно-правовых основ, форм и методов деятельности[4].

Правовой статус дореформенной (петровской) прокуратуры в конечном итоге устанавливал ее прямое подчинение главе государства — императору. Пореформенная прокуратура входила в систему исполнительных органов государства и возглавлялась руководителем одного из центральных органов исполнительной власти — министром юстиции[5].

В теоретических исследованиях последних лет просматривается два подхода, уточняющих правовой статус современной прокуратуры. Один связан с идеей создания новой самостоятельной ветви власти — контрольной власти, куда наряду с прокуратурой можно было бы отнести институт Уполномоченного по правам человека РФ, Счетную палату РФ и некоторые другие контрольные органы. Другой подход реанимирует идею Петра I о подчинении прокуратуры главе государства — Президенту РФ. Как глава государства, Президент РФ принимает на себя ответственность за состояние правовой системы и правопорядка, а прокуратура становится опорой власти в деятельности по укреплению законности в стране.

Место прокуратуры новой России в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции РФ 1993 г. Правовые положения, определяющие функции фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), не содержат указания на непосредственное участие в их деятельности прокуратуры. В российских условиях прокуратура, не входя ни в одну из систем власти, выполняет функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви власти в рамках своего конституционного поля.

В соответствии со ст. 129 Конституции РФ и Законом о прокуратуре устанавливаются следующие основные принципы организации и деятельности прокуратуры: единство прокурорской системы,  централизация, независимость, законность и гласность деятельности.

Принцип единства заключается в том, что все органы прокуратуры: городские, районные, субъектов Российской Федерации, военные и иные специализированные прокуратуры составляют единую систему. Создание и деятельность на территории Российской Федерации органов прокуратуры, не входящих в единую систему прокуратуры, не допускается[6].

Принцип единства означает, что перед всеми органами прокуратуры стоит общая цель обеспечения верховенства закона, защиты прав и свобод человека и гражданина, охраняемых законом интересов общества и государства. Организация и деятельность прокуратуры по выполнению поставленных задач регулируется единым, общим для всех прокуратур страны законодательным актом — Законом о прокуратуре.

Подчеркивается, что каждая прокуратура, выполняя свои профессиональные обязанности, на соответствующей территории или в сфере правовых отношений действует от имени Российской Федерации в целом как единая федеральная система, и принимаемые ею акты (протесты, представления, постановления) имеют одинаковую юридическую силу. Каждый прокурор наделен в пределах своей компетенции едиными полномочиями и средствами их реализации[7]. 

Принцип централизации состоит в том, что все прокуратуры действуют на основе подчинения нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору. Важность такого подхода обусловлена тем, что обеспечение единой законности на всей территории страны возможно при условии проведения единой линии практической деятельности всех органов прокуратуры, едином руководстве Генеральным прокурором со строгим подчинением ему всех нижестоящих прокуроров. В соответствии с принципом централизации Генеральный прокурор РФ назначает всех подчиненных ему руководителей прокуратур, и только он может освободить их от должности.

Централизм в деятельности прокуратуры не отменяет самостоятельности прокуроров и следователей при принятии конкретных решений, особенно в сфере уголовного судопроизводства. Так, следователь вправе обжаловать вышестоящему прокурору указания надзирающего прокурора по объему обвинения и юридической квалификации действий обвиняемого и в случае отклонения его доводов, вправе ставить вопрос о передаче дела другому следователю. Кассационное представление прокурора, участвовавшего в рассмотрении уголовного дела, не может быть отозвано вышестоящим прокурором и подлежит рассмотрению по существу в соответствующей инстанции суда[8].

Единоначалие в деятельности прокуратуры находит сочетание с коллегиальностью при принятии решений по актуальным вопросам прокурорской и следственной работы. Коллегия Генеральной прокуратуры, коллегии в прокуратурах субъектов Российской Федерации обсуждают и выносят постановления, которые, несмотря на их рекомендательный характер, способствуют принятию руководителем прокуратуры наиболее взвешенных и эффективных решений[9].

Принцип независимости в том, что органы прокуратуры осуществляют полномочия независимо от органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений на основе материалов проверок и расследований, осуществляемых в соответствии с требованиями полноты и объективности их проведения. Независимость прокуратуры предусматривает и исключение вмешательства в ее деятельность отдельных должностных лиц, представителей средств массовой информации с требованиями о предоставлении информации, затрагивающей такие вопросы, которые еще не нашли окончательного разрешения или составляют государственную или служебных тайну[10].

Принцип независимости включает и обязательность исполнения требований прокурора, вытекающих из его полномочий. Статистическая и иная информация, справки, документы, необходимые для работы прокуроров и следователей представляются безвозмездно. Неисполнение их законных требований, а также уклонение от явки по вызову прокурора и следователя влекут за собой установленную законом ответственность.

Принцип законности означает, что органы прокуратуры осуществляют свои функции в строгом соответствии с действующим законодательством. Конституционная норма об обязанности всех органов власти, должностных лиц, граждан и их объединений соблюдать Конституцию РФ и законы является основой демократического общества и государства, а для прокуроров не только организующим началом, но и методологической основой их деятельности. Принцип законности с позиций деятельности прокуратуры включает две стороны проблемы: обеспечение точного исполнения законов всеми участниками общественных отношений и обеспечение этого требования в деятельности самих органов прокуратуры.

Принцип обеспечения законности реализуется органами прокуратуры при осуществлении всех ее функций: при осуществлении надзора за исполнением законов, за соблюдением прав и свобод граждан, надзора за органами расследования преступлений, при участии в рассмотрении дел судами и т.д. При проведении проверок и расследований прокуроры и следователи нередко сталкиваются с пробелами в законодательстве, несовершенством действующих законов и их отставанием от потребностей жизни. Один из возможных путей влияния прокуроров на укрепление законности — их участие в правотворческой деятельности[11]. 

Принцип законности применительно к деятельности самой прокуратуры означает также, что каждый правовой акт, исходящий от прокуроров и следователей, каждое процессуальное или проверочное действие должно быть основано на законе и выполняться в тех формах, которые закон предусматривает. Только такой подход, базирующийся на высоких профессиональных и моральных качествах исполнителей может гарантировать успешную деятельность прокуратуры на всех порученных ей участках.

Принцип гласности обязывает прокуратуру действовать гласно в той мере, в какой это не противоречит требованиям законодательства об охране прав и свобод граждан, а также законодательства о государственной и иной специально охраняемой законом тайне. Важное значение принципа гласности состоит в том, что общество получает возможность контроля за деятельностью органов прокуратуры, а в порядке обратной связи, прокурор и следователь получать поддержку населения.

Согласно Федеральному закону от 17 января 1992 г. № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» органы прокуратуры обязаны информировать население о состоянии законности. В этих же целях в составе Генеральной прокуратуры РФ создано самостоятельное структурное подразделение — Центр информации и общественных связей с обязанностями информировать через печать, радио и телевидение граждан, широкую общественность о состоянии законности в стране и в отдельных регионах и принимаемых мерах по борьбе с преступностью и нарушениями законности.

Еще одно проявление гласности — ежегодное представление Генеральным прокурором РФ палатам Федерального Собрания РФ и Президенту РФ доклада о состоянии законности и правопорядка в стране и о проделанной работе по их укреплению. Нижестоящие прокуроры представляют такую информацию органам власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления[12].

Как отмечено выше, федеральным законодательством устанавливаются пределы гласности, в том числе и в деятельности органов прокуратуры. Прежде всего, это относится к перечню сведений, неподлежащих разглашению в соответствии со ст. 5 Федерального закона от 6 октября 1997 г. «О государственной тайне».

С охраной конституционных прав и свобод граждан связаны и нормативные решения о сведениях, неподлежащих разглашению, к которым отнесены тайна следствия и судопроизводства, а также сведения, доступ к которым ограничен: врачебная, нотариальная, адвокатская тайны, тайна усыновления (удочерения), тайна переписки и телефонных переговоров, коммерческая тайна[13].

Важно подчеркнуть, что все приведенные выше принципы организации и деятельности органов прокуратуры взаимосвязаны и должны рассматриваться в их единстве. Именно такой подход, обеспечивающий последовательное проведение в жизнь принципов единства, централизации, независимости, законности и гласности деятельности прокуроров и следователей, способен обеспечить эффективность функционирования прокуратуры в соответствии с ее местом и ролью в системе государственной власти России.

Деятельность органов прокуратуры, помимо Закона о прокуратуре, регламентируется также и иными федеральными законами[14].  Процессуальное положение прокурора в уголовном, гражданском, арбитражном процессе, при производстве по делам об административных правонарушениях регламентируется Уголовно-процессуальным, Гражданским процессуальным, Арбитражным процессуальным кодексами РФ и Кодексом РФ об административных правонарушениях. Наиболее подробно регламентировано процессуальное положение прокурора в Уголовно-процессуальном кодексе, в части 1 ст. 37 которого закреплено, что прокурор является должностным лицом, уполномоченным в пределах компетенции, установленной УПК РФ, осуществлять от имени государства уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и органов предварительного следствия. Надзорные полномочия прокурора в соответствующих сферах правоотношений регламентируются Таможенным, Трудовым и другими кодексами РФ.

Нормы, касающиеся прокурорского надзора, содержатся в федеральных законах, определяющих организацию и деятельность правоохранительных органов. По своей сути они соответствуют нормам Закона о прокуратуре, посвященным надзору за органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие. К их числу следует отнести: Закон РСФСР от 18 апреля 1991 г. № 1026-1 «О милиции»  (ст. 38—39); Федеральный закон от 3 апреля 1995 г. № 40-ФЗ «О федеральной службе безопасности»  (ст. 24); Федеральный закон от 12 августа 1995 г. № 144-ФЗ «Об оперативно-розыскной деятельности»  (ст. 4, 21) и др.[15]

Задачи, полномочия и порядок деятельности прокуроров определяет Федеральный закон от 15 июля 1995 г. № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений»,  поскольку данная сфера правоотношений является предметом прокурорского надзора. Исключительная компетенция прокуроров закреплена в таких нормативных правовых актах, как Федеральный закон от 6 октября 1999 г.  № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органах государственной власти субъектов Российской Федерации»,  Федеральный закон от 11 января 1995 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»  и др.

Составной частью правовых основ организации и деятельности прокуратуры служат международные договоры Российской Федерации в части, касающейся непосредственно прокуратуры, например, порядка исполнения поручений, оказания правовой помощи[16].  Так, в ряде международных договоров Российской Федерации об оказании правовой помощи и о правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам прокурор либо прямо называется как субъект соответствующих правоотношений, либо разъясняется, что при обозначении различных компетентных органов государства используется собирательный термин «учреждения юстиции». Данный термин нужно понимать в широком смысле, поскольку под такими учреждениями имеются в виду суды, прокуратура, нотариат и иные учреждения[17].

В переходный период с принятия Конституции РФ и до принятия соответствующих законов правовое регулирование зачастую осуществлялось с помощью указов Президента РФ. Прокуроры также руководствуются указами Президента РФ, создающими правовой механизм реализации конкретных положений законов.

В случаях, предусмотренных Законом о прокуратуре, деятельность прокуратуры регулируется указами Президента РФ. Так, полномочия прокуроров, основные направления и формы координации ими деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью регламентируются Положением о координации деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденным указом Президента РФ № 567 от 18 апреля 1996 г.  Утверждение такого Положения Президентом РФ прямо предусматривает ст. 8 Закона о прокуратуре.

Кроме того, указом Президента РФ от 30 июня 1997 г. № 659 было утверждено Положение о классных чинах прокурорских работников Российской Федерации.

В пределах своей компетенции Генеральный прокурор РФ активно регулирует различные аспекты организации и деятельности органов прокуратуры путем принятия приказов и иных нормативных правовых актов.

Согласно ст. 17 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ издает обязательные для исполнения всеми работниками органов и учреждений прокуратуры приказы, указания, распоряжения, положения и инструкции, регулирующие вопросы организации и деятельности системы российской прокуратуры и порядок реализации мер материального и социального обеспечения прокурорских работников.

Акты Генерального прокурора РФ относятся к категории ведомственных подзаконных нормативных правовых актов, должны основываться на положениях Конституции РФ, Закона о  прокуратуре, на других федеральных законах, положениях международных договоров Российской Федерации.

Приказы Генерального прокурора РФ издаются по ключевым, основополагающим вопросам организации деятельности системы прокуратуры и порядка реализации мер материального и социального обеспечения ее работников. В качестве таковых могут выступать общие вопросы организации надзора и управления в органах прокуратуры; вопросы организации работы по надзору за исполнением законов; вопросы об организации надзора за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие и т.д.

Генеральным прокурором РФ были изданы, в частности, следующие отраслевые приказы:

—от 22 мая 1996 г. № 30 «Об организации прокурорского надзора за исполнением законов, соблюдением прав и свобод человека и гражданина»;

—от 5 июля 2002 г. № 39 «Об организации прокурорского надзора за законностью уголовного преследования в стадии досудебного производства»;

—от 25 апреля 2000 г. № 56 «Об организации прокурорского надзора за исполнением Федерального закона «Об оперативно-розыскной деятельности»;

—от 3 июня 2002 г. № 28 «Об организации работы прокуроров в судебных стадиях уголовного судопроизводства»;

—от 5 августа 2003 г. № 27 «Об организации прокурорского надзора за соблюдением законов при исполнении уголовных наказаний и содержании подозреваемых в следственных изоляторах»;

—от 5 июня 2003 г. № 20 «О реализации

прокурорами полномочий в арбитражном процессе»;

—от 2 декабря 2003 г. № 51 «Об обеспечении участия прокуроров в гражданском судопроизводстве» и др.

Указания, как правило, регулируют более узкие направления деятельности органов прокуратуры. Они могут быть посвящены вопросам организации надзора за исполнением отдельных законов (например, о приватизации, о внешнеэкономической деятельности и др.).  Некоторые указания Генерального прокурора РФ по силе своей обязательности (по кругу субъектов) выходят за сферу ведения прокурорской системы. Так, указания Генерального прокурора РФ по вопросам предварительного следствия и дознания, не требующим дополнительного законодательного регулирования, являются обязательными для исполнения всеми органами предварительного следствия и органами дознания независимо от их ведомственной принадлежности. Имеются в виду указания не по конкретным делам, а указания более общего, принципиального характера.

Распоряжения связаны в основном с реализацией мер разового или краткосрочного характера. В качестве примера можно назвать Распоряжение Генерального прокурора РФ:

—от 27 октября 1998 г. № 71/38р «Об обеспечении представительства Генеральной прокуратуры Российской Федерации в судах, арбитражных судах;

—от 10 ноября 1998 г. № 77/38р «О порядке подготовки в суд, арбитражный суд заявлений (исковых заявлений) Генерального прокурора Российской Федерации (его заместителей) и обеспечения участия в их рассмотрении».

Итак, несмотря на то, что место прокуратуры Российской Федерации в системе органов государства не нашло четкого определения в Конституции РФ 1993 г., прокуратура России является органом государственной власти, выполняющим на территории Российской Федерации функцию одного из элементов системы сдержек и противовесов, и путем применения мер к устранению нарушений закона обеспечивает деятельность каждой ветви государственной власти в рамках своего конституционного поля.

Библиография

1 См.: Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005.  С. 87—88.

2 Применительно к кадрам прокуратуры это означает, что вопросы назначения на должность руководителей прокуратур субъектов Федерации решаются как Российской Федерацией, так и ее субъектами.

3 См.: Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7. - С. 6.

4 См.: Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. —Екатеринбург, 2005. - С. 90.

5  Советская прокуратура формально была подчинена высшему законодательному органу - Верховному Совету страны и его Президиуму, ими контролировалась и выполняла их решения.

6 См.: Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7.  С. 7.

7 Так, любой прокурор от генерального до районного полномочен возбудить уголовное дело при наличии к тому оснований, предать дело в суд или прекратить уголовное преследование в соответствии с требованиями закона. То же относится и к единым средствам реализации полномочий в сфере общего надзора, надзора за учреждениями, исполняющими уголовное наказание, и к другим направлениям деятельности прокуратуры.

8 См.: Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7.  С. 8.

9  См.: Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации:  Дис… канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 87.

10  Законом установлено, что прокуроры и следователи не обязаны давать каких-либо объяснений по существу находящихся в их производстве дел и материалов, а также предоставлять их кому бы то ни было для ознакомления иначе как в случаях и в порядке, предусмотренных федеральным законодательством.

11 Закон дает прокурору право вносить в органы, обладающие правом законотворческой инициативы, предложения о совершенствовании законодательства. К сожалению, права прямого обращения с законопроектами в Парламент страны прокуратура до сих пор не имеет.

12 См.: Потапова Л.В. Нормативные источники правового регулирования организации и деятельности органов прокуратуры Российской Федерации: Дис… канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005.  С. 81.

13 См. Указ Президента РФ от 6 марта 1997 г. «Об утверждении перечня сведений конфиденциального характера» // СЗ РФ. 1997. № 10. Ст.1127.

14 См.: Бойков А.Д. Проблемы развития российской прокуратуры (в условиях переходного периода) // Законность. 1998. № 7. С. 8.

15 В нормах этих законов воспроизводится требование Закона о прокуратуре относительно осуществления прокурорского надзора за законностью деятельности тех или иных государственных органов.

16 Такие нормы либо прямо указывают на прокуратуру как на субъект соответствующих правоотношений, либо полномочия прокуратуры вытекают из общих положений договоров.

17 Однако в большинстве нормативных правовых актов Российской Федерации Генеральная прокуратура РФ прямо указана как уполномоченный орган по вопросам международного сотрудничества.