Прокуратура Российской Федерации в условиях административной реформы

С.Г. БУЯНСКИЙ,

соискатель

Под административной реформой понимается изменение системы государственного управления по трем основным параметрам: перестройка системы политических институтов и государственных учреждений; реорганизация государственной службы, состава аппарата управления; изменение характера отношения административной системы к обществу вообще и к различным его социальным группам в частности Социально-экономическое развитие страны всегда зависело от эффективной деятельности административного аппарата. Однако за годы реформ никаких серьезных целенаправленных усилий по повышению эффективности его работы не предпринималось. В результате система госуправления, имеющая очень серьезные недостатки, эволюционировала и к настоящему времени превратилась в мощный тормоз модернизации российской экономики.  Пороки государственного механизма общеизвестны: коррупция; неуправляемость; незащищенность граждан и юридических лиц перед чиновничьим произволом; отсутствие единых правил ведения хозяйственной деятельности; отсутствие доверия между властью и бизнесом, властью и населением. В долгосрочной перспективе модернизация аппарата государства должна опираться на институт гражданского общества; дееспособные промышленные предприятия; зрелую правовую систему, включая законодательство, суды, прокуратуру и адвокатуру; располагающую собственными ресурсами муниципальную власть.

В условиях незавершенности формирования систем демократического государства на первом этапе проведения преобразований решающую роль играет административный ресурс. Но без реорганизации государственного аппарата невозможно обеспечить последовательное проведение необходимых социально-экономических преобразований. Приоритетными задачами в проведении административных преобразований должны стать:

· анализ функций государственного управления и упразднение избыточных звеньев, являющихся тормозом экономики;

· реформа структуры федеральных органов исполнительной власти;

· формирование новой системы государственного контроля, ориентированной не только на установление законности финансовых расходов, но и на анализ их эффективности;

· создание позитивных стимулов для привлечения и закрепления на государственной службе высококвалифицированных кадров; повышение денежного содержания ответственных государственных служащих с одновременной оптимизацией численности государственного аппарата; постепенный перевод в денежную форму льгот, предоставляемых отдельным категориям государственных служащих;

· повышение прозрачности действий различных звеньев и уровней государственного аппарата в отношении организаций и граждан, максимальная регламентация деятельности государственных ведомств и их работников.

Основной целью административной реформы является преодоление разрыва между состоянием государственного и муниципального управления и существующим социально-экономическим потенциалом страны путем кардинального повышения эффективности работы органов исполнительной власти и органов местного самоуправления, улучшения качества государственного и муниципального управления. Улучшение качества государственного и муниципального управления возможно только при условиях:

· повышения способности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления достигать общественно значимых результатов;

· улучшения качества и доступности государственных и муниципальных услуг;

· снижения избыточного вмешательства государства в экономику;

· снижения издержек от неэффективности закупок для государственных и муниципальных нужд;

· снижения уровня коррупции;

· повышения общественного доверия к государству.

Для достижения этих целей необходимо решить следующие задачи:

· внедрить в органах исполнительной власти и органах местного самоуправления современные методы и механизмы управления, ориентированные на конечный результат и на бюджетирование по этому результату;

· обеспечить ориентацию деятельности органов исполнительной власти и органов местного самоуправления на потребности общества и конкретных клиентов, оптимизировать и модернизировать административно-управленческие процессы за счет внедрения стандартов государственных и муниципальных услуг, а также административных регламентов, включая электронные административные регламенты;

· реформировать систему закупок для государственных и муниципальных нужд с целью повышения ее эффективности;

· создать особые механизмы регулирования в коррупционно опасных сферах;

· внедрить механизмы досудебного обжалования и административной юстиции;

· завершить оптимизацию функций органов исполнительной власти и создать механизмы, препятствующие неэффективному государственному вмешательству в экономику;

· провести реформу контрольно-надзорных органов;

· развивать систему аутсорсинга административно-управленческих процессов;

· реформировать территориальные органы федеральных органов исполнительной власти;

· обеспечить внедрение механизмов прозрачности и эффективного взаимодействия органов исполнительной власти со структурами гражданского общества;

· сформировать систему мониторинга результатов деятельности и оценки хода реформы;

· провести комплексную административную реформу в субъектах Российской Федерации;

· сформировать необходимый кадровый и информационный потенциал административной реформы;

· обеспечить эффективное взаимодействие административного аппарата с обществом по вопросам административной реформы.

При вступлении в Совет Европы Российская Федерация обязалась принять новый закон (законы), отвечающий стандартам Совета Европы, о роли, функционировании и управлении прокуратурой.

Следует констатировать, что начиная с 2002 года процесс реформирования остановился и российские власти на текущий момент не проявляют воли к проведению сколько-нибудь значимых дальнейших реформ. Это объясняется двумя причинами: во-первых, российские власти, видимо, полагают, что введение в действие УПК РФ позволило привести полномочия прокуратуры в уголовном судопроизводстве в соответствие с требованиями статей 5 и 6 Европейской конвенции по правам человека; во-вторых, функция общего надзора на сегодня остается потребностью для России и не существует таких европейских стандартов, которые запрещали бы российскому руководству использовать институт, доказавший за последние несколько столетий свою общественную значимость.

В ст. 129 Конституции РФ содержится положение, согласно которому прокуратура Российской Федерации составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. В соответствии со ст. 12 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (далее — Закон о прокуратуре) Генеральный прокурор РФ назначается Советом Федерации на 5 лет по предложению Президента РФ. Прокуроры субъектов Федерации назначаются Генеральным прокурором по согласованию с органами государственной власти субъектов Федерации (ст. 13).

Вместе с тем следует отметить, что, несмотря на законодательно предусмотренное положение о том, что Генеральный прокурор РФ освобождается от выполнения своих обязанностей Президентом РФ (не Советом Федерации), в законе не оговариваются основания снятия с должности. Не предусмотрен независимый и беспристрастный пересмотр процедуры снятия Генерального прокурора РФ с должности согласно Рекомендации Комитета министров Совета Европы. Более того, 5-летний срок пребывания Генерального прокурора РФ в должности увеличивает риск принятия им решений, зависящих от политической целесообразности, а не основанных исключительно на правовых соображениях.

Статьей 7 Закона о прокуратуре предусматривается участие Генерального прокурора РФ в заседаниях законодательных и исполнительных органов власти на федеральном и региональном уровнях, а также на уровне местного самоуправления.

Полагаем нецелесообразным наделение Генерального прокурора РФ полномочиями по внесению законодательных инициатив в региональные парламенты (ст. 9 Закона о прокуратуре) и участию в парламентских дебатах. Кроме того, считаем необычным положение о возможности участия прокуроров во всех слушаниях, проводимых судами общей юрисдикции и арбитражными судами. Полагаем, что наделение прокуроров подобными полномочиями способствует выделению прокуратуры и противопоставлению ее по отношению к другим государственным органам, создает своего рода супервласть внутри государства, что представляет большую опасность для развития демократического правового государства. Неудивительно, что прокуратуру часто называют четвертой ветвью власти.

В этой связи хотелось бы напомнить, что прокуратура до сих пор в основном сохранила статус, которым обладала в советскую эпоху, с небольшими коррективами, внесенными в рамках принятой в 1993 году Конституции РФ. За прокуратурой закреплены две основные функции: уголовное преследование и расследование преступлений и общий надзор за органами управления. Теперь, по прошествии десятилетия, статус прокуратуры характеризуется крайней противоречивостью, в связи с чем был сделан ряд предложений, касающихся направления ее будущего реформирования.

Сейчас прокуратура сохраняет за собой функцию общего надзора, которая предусматривает надзор за исполнительной и законодательной ветвями власти, органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие, а также административными учреждениями. Она вправе посещать помещения ведомств и требовать материалы и документы, касающиеся случаев правонарушений; возбуждать уголовные дела или осуществлять административное производство против правонарушителей; опротестовывать (т. е. требовать отмены) правовой акт, противоречащий законодательству, или подавать гражданский иск в целях возмещения ущерба, нанесенного правонарушением. Наряду с этим прокуратура наделена правом издания указаний любым ведомствам и любым лицам внутри страны, включая указания о прибытии к Генеральному прокурору РФ для предоставления разъяснения в связи с каким-либо делом, являющимся предметом осуществляемого прокуратурой надзора или проводимого следствия.

Таким образом, диапазон полномочий, вмененных прокуратуре, представляется чрезвычайно широким; при этом не конкретизируется, по каким вопросам и в рамках какого производства приказы прокуратуры являются обязательными для исполнения. Этот диапазон полномочий может войти в противоречие с пунктом 12 Рекомендации Комитета министров Совета Европы, которая предусматривает, что прокуроры не должны вмешиваться в сферу компетенции законодательных или исполнительных органов власти. Полномочия прокуроров также в определенной степени пересекаются с полномочиями, предоставленными семи полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах и 89 федеральным инспекторам.

Однако существуют весьма убедительные аргументы в пользу сохранения доминирующей роли прокуратуры в осуществлении надзора за соблюдением законности. Одним из самых сильных и доходчивых аргументов является тот, что судебная система еще недостаточно развита и не накопила необходимого опыта для рассмотрения дел, число которых возрастет в случае ослабления института прокуратуры.

Было отмечено, что так называемые реформаторы (в противоположность консерваторам) стремятся полностью лишить прокуратуру полномочия на осуществление функции общего надзора, с тем чтобы она целиком перешла к судебным органам, работающим по индивидуальным искам в соответствии со статьями 46 и 53 Конституции РФ. Видимо, это было бы положительной переменой в идеальной государственной системе, однако сейчас такие перемены преждевременны. Думается, лучшим способом примирения столь конкурирующих между собой позиций в отношении будущего прокуратуры было бы допустить параллельное существование судебного контроля и прокурорского надзора с последующей отменой закрепленной за прокуратурой функции общего надзора. Для сравнения: сегодня в стране работает около 35 тыс. прокуроров и 23 тыс. судей в судах общей юрисдикции.