Прокуратура как основное звено в формировании надзорной власти в России

УДК 347.963
 
И.М. БАЙКИН,
помощник прокурора г. Кушвы Свердловской области
 
В работе  исследуются теоретические вопросы места и роли органов прокуратуры Российской Федерации в системе разделения властей. Поддерживается позиция некоторых авторов о выделении прокуратуры в качестве самостоятельной ветви государственной власти. В обоснование своей позиции автор приводит теоретические и практические аргументы, основной из которых заключается в том, что  независимая прокуратура обеспечивает  единство и согласованность деятельности государственных органов и должностных лиц, относящихся к различным направлениям,  разным секторам и уровням власти. Только в условиях признания  независимости и самостоятельности прокуратуры как органа государственной власти можно надеяться на успех в области формирования и развития структур правового государства и гражданского общества, обеспечения и защиты прав и свобод человека и гражданина, повышения степени безопасности человека и общества.
Ключевые слова: контрольная функция прокуратуры,  орган контроля, прокурор, правовая система.
 
The summary to clause Office of Public Prosecutor the basic part in formation of supervising authority in Russia
 
In work theoretical questions of a place and a role of bodies of Office of Public Prosecutor of the Russian Federation in system of division of authorities of Russia are investigated. The author of work supports positions of some authors about allocation of Office of Public Prosecutor as an independent branch of the government and in a substantiation of the position results theoretical and practical reasons.
The urgency of the given theme is caused by that the theoretical analysis of a place and a role of independent Office of Public Prosecutor in system of division of authorities on an example of the Russian state is given, efficiency of preservation and faste-
ning of its independent status. At the present stage the independent Office of Public Prosecutor provides unity, and to coordinate activity of the state bodies and the officials concerning various directions, to different sectors to levels of authority. In this connection, only in conditions of a recognition of independence and independence of Office of Public Prosecutor as body of the go-
vernment it is possible to hope for success in the field of formation and developments of structures of a lawful state and a civil society, maintenance and protection of the rights and freedom of the person and the citizen, increase of a degree of safety of the person and a society.
Keywords: Office of Public Prosecutor,  the control, control authority, supervision, supervising authority, public prosecutor’s authority, the state control, division of authorities, public prosecutor’s supervision, powers of Office of Public Prosecutor, system counterbalances.
 
 
В виду того что функции прокуратуры в большей мере тяготеют к контрольной (надзорной) деятельности государства, прокуратуру предлагают относить к так называемой контрольной (надзорно-контрольной) власти[1], а в ряде случаев, исходя исключительно из особенностей правового статуса российской прокуратуры, — к прокурорской[2]. Без надлежаще организованного и четко отрегулированного единого и независимого государственного контроля нельзя вести речь о правовом государстве, где защита прав и законных интересов граждан является первостепенной задачей.
М.С. Шалумов, анализируя высказывание Г.В. Антонова-Романовского о том, что проявление заинтересованности в разрешении того или иного правового конфликта со стороны каждой из трех ветвей власти повлекло образование нового, нейтрального уровня контроля, который можно обозначить как надзор за законностью, отвергает наличие контрольной власти. При этом его позиция сводится к тому, что система сдержек и противовесов предполагает взаимный контроль, т. е. контроль, обязательно исходящий от одной ветви власти к другой. Любой же нейтральный контроль, не исходящий от какой-либо из трех ветвей власти и претендующий на роль самостоятельной, четвертой ветви, противоречит принципу разделения властей[3]. Вместе с тем в данном случае под нейтральным контролем, на наш взгляд, следует понимать не только и не столько контроль, исходящий от органов, не относящихся к субъектам законодательной, исполнительной и судебной власти, сколько контроль незаинтересованный, беспристрастный, основной функцией которого является надзор за законностью. Причем для нормального и полноценного осуществления такого контроля органы, на которые возложены контрольные функции, должны обладать государственно-властными полномочиями. А следовательно, есть все основания говорить о необходимости юридического оформления четвертой ветви государственной власти — контрольной (надзорно-контрольной)[4].
Полагаем, что М.С. Шалумов прав в том, что нейтральный контроль, если он не исходит из какой-либо одной из трех ветвей власти, не может претендовать на роль самостоятельной, четвертой ветви власти, поскольку это противоречит принципу разделения властей (по Ш.Л. Монтескье).
Однако следует принять во внимание точку зрения В.Ю. Шобухина о фактически существующей так называемой контрольной (надзорно-контрольной) четвертой ветви государственной власти, которую необходимо признать только «юридически-формально». Данная точка зрения хоть и противоречит принципу разделения властей по Монтескье, но не дает убедительных оснований М.С. Шалумову не выделять контрольную власть в качестве самостоятельной ветви власти в Российской Федерации, поскольку сформированная Монтескье модель триады разделения властей не может безоговорочно исключать существование других ветвей власти. Так, не вызывает сомнений, что условия и среда жизнедеятельности ученого, ограниченность временными рамками, безусловно, влияла на ход его мыслей. Монтескье не мог видеть столь быстрого изменения общественных отношений. Представляется, что концепция разделения властей Монтескье отвечала требованиям лишь его эпохи.
Как высказался один из виднейших исследователей истории прокуратуры, автор многих научных трудов в этой области А.Г. Звягинцев, «…если посмотреть в глубь веков, то можно смело сказать: долгое время Россия жила и развивалась не по Монтескье — прокуратура на значительном историческом промежутке фактически была самостоятельной ветвью власти. Не видеть этого сегодня — значит не только не знать своего прошлого, но и не понимать настоящего, когда Россия, как никогда в уходящем веке, нуждается в сильных рычагах власти»[5].
Еще в ХIХ веке Н.В. Муравьев, ставший впоследствии министром юстиции и генерал-прокурором России, оценивая правовой статус прокуратуры того времени, писал: «Русская действительность, отражающаяся на законе и еще больше на практике его применения, наложила на русскую прокуратуру настолько своеобразный отпечаток, что в ней, быть может, со временем образуется новый, самостоятельный тип этого учреждения»[6].
Наличие фундаментальных ветвей власти (законодательной, исполнительной и судебной), олицетворяющих единую государственную власть и ее разделение, не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов. Их функционирование определяется реальными потребностями государственно-правовой жизни, необходимостью демократического контроля и сдерживания любой из основных ветвей власти.
В связи с этим актуальным представляется развитие сформулированной в отечественной юриспруденции концепции контрольной власти[7].
Некоторые авторы считают, что в ходе творческого развития принципа разделения властей в российском государственном строительстве в качестве самостоятельного вида (формы) осуществления государственной власти возможно выделение контрольной деятельности. Разделение властей в развитом демократическом, правовом и социальном российском государстве будет осуществляться не в трех, а в четырех конституционных формах: законодательной, исполнительной, судебной и контрольно-надзорной. Адекватно этим формам наука конституционного права и будет проводить классификацию государственных органов[8].
За обоснованность выделения прокуратуры в качестве самостоятельной ветви власти говорит хотя бы тот факт, что еще в 1993 году Совет Европы в Венской декларации закрепил положение о том, что прокуратуры стран Европы должны быть независимы от полиции, судебной системы, правительства (исполнительной власти).
В современной литературе верно отмечается, что три ветви власти необходимо дополнить инструментами контроля, роль которого в условиях России должны выполнять органы прокуратуры[9]. Если правомочиями по обеспечению прав и свобод граждан, народовластия, правопорядка наделены высшие органы государственной власти, судебные, правоохранительные и другие органы, то осуществление надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением законов возложено государством только на один орган — прокуратуру.
Вообще надзор и контроль в той или иной мере осуществляется различными государственными органами[10] и вышестоящими судебными органами по отношению к органам подчиненным. В системе органов исполнительной власти Российской Федерации имеются органы, осуществляющие контрольно-надзорные функции параллельно с другими видами деятельности (в частности, МЧС России, МВД России, Минюст России). Однако данные органы входят в систему судебной и исполнительной ветвей власти и не имеют форм влияния и воздействия на прокуратуру. Вместе с тем прокурорский надзор является особым видом государственного контроля, так как прокурорский надзор — это контроль за контролем, осуществляемым специализированными контрольными органами[11].
Получается, что органы российской прокуратуры осуществляют независимый от исполнительной ветви власти контроль за контролирующими органами, входящими в структуру исполнительной ветви власти, в том числе и за судами, в среде которых, как известно, вышестоящие суды осуществляют в установленных процессуальных формах судебный надзор за деятельностью нижестоящих судов.
Во взаимоотношениях с судебной властью прокуроры наделены полномочиями по осуществлению контроля за законностью принятия судьями решений. Так, в соответствии со ст. 36 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (да-
лее — Закон о прокуратуре) прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.
Кроме того, прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.
Полномочия органов прокуратуры по осуществлению контроля за органами исполнительной ветви власти и судами обусловлены спецификой ее деятельности как универсального органа по защите прав и свобод граждан, интересов государства. Контроль со стороны прокуратуры за судебными решениями ограничивает возможность судебного усмотрения, позволяет судьям принимать решения, соответ-ствующие требованиям законности, обоснованности и целесообразности. Кроме того, полномочия органов прокуратуры по опротестованию судебных решений позволяют признать не совсем обоснованными выводы некоторых исследователей о некой бесконтрольности судей. При этом органы прокуратуры остаются независимыми и от судебной ветви властиВ сфере контроля за деятельностью органов законодательной ветви власти прокуратура обладает несколько ограниченными полномочиями. Так, согласно п. 6 ст. 35 Закона о прокуратуре Генеральный прокурор РФ вправе обращаться в Конституционный суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле. Это полномочие позволяет в случае нарушения прав и свобод граждан законом через механизм конституционного контроля оспорить в Конституционном суде РФ такой закон.
Как видно из положений ч. 1 ст. 104 Конституции РФ, Генеральный прокурор РФ не наделен правом законодательной инициативы. В целях усиления контрольных полномочий прокуратуры при осуществлении надзорной деятельности Генерального прокурора РФ считаем необходимым наделить его таким правом. Это позволит ему выполнять функцию «санитара» по изменению, отмене законов, противоречащих друг другу, устранять несовершенные правовые акты, законодательные пробелы.
Рассмотренные надзорные полномочия прокуратуры позволяют сделать вывод: на сегодняшнем этапе органы российской прокуратуры занимают свое отдельное и относительно не-
зависимое положение от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти и служат определенным балансом, уравновешивающим эти ветви.
Поскольку по теории Монтескье система сдержек и противовесов предполагает взаимный контроль, обязательно исходящий от одной ветви власти к другой, сам собой напрашивается вывод о возможности существования прокуратуры в качестве надзорной ветви власти. Например, В.Е. Чиркин приводит критерии обособления «ветви власти» (наличие особых государственных органов и общегосударственный характер их деятельности; объединенное функциональное предназначение; ветвь власти может быть иерархической или рассредоточенной) и предлагает помимо трех основных ветвей власти выделить четвертую — «контрольную власть»[12]. Этот тезис не нов, о «блюстительной власти» упоминали в своих работах еще декабристы. Так, Пестель предлагал проект республиканского устройства с разделением власти на законодательную, исполнительную (вместе с судебной) и блюстительную (контрольную).
Вопрос о «контрольной власти» является дискуссионным, но в России (и во многих других государствах) она находится в стадии становления. К ней можно отнести органы прокуратуры, органы финансового контроля и омбудсменов. Но поскольку центральное место в системе российской «контрольной власти» занимает прокуратура, а ее основная функция — надзор, а не контроль, то применительно к России ее точнее будет называть «контрольно-надзорной властью». Н. Колпаков, проведя аналогию между функциями прокуратуры, Счетной палаты РФ, и Уполномоченного по правам человека РФ, приходит к выводу о возможности отнесения этих органов к проблематичной «контрольно-надзорной власти»[13].
Так, большой интерес участников конференции, посвященной 75-летию Национальной юридической академии права Украины им. Ярослава Мудрого, вызвал доклад профессора Ю.М. Грошевого «Международные стандарты прав человека и процессуальная форма их защиты», в котором говорилось о месте прокуратуры в системе органов власти, о том, что она должна быть отнесена к системе контрольной власти подобно тому, как это сделано в зарубежных европейских странах (Конституционный суд, омбудсмен, Счетная палата, прокуратура). Контрольная власть — это особая, самостоятельная власть, главное назначение которой — осуществление контроля[14].
По мнению Ю.А. Дмитриева и С.Н. Богарова, контрольная власть необходима для того, чтобы обеспечить независимость входящих в нее органов от иных ветвей публичной власти, дабы обеспечить большую эффективность их деятельности[15]. В обоснование данной позиции приведем слова Главного государственного инспектора Российской Федерации по пожарному надзору генерал-полковника Геннадия Кириллова: «Всю информацию, которая касается нарушений на объектах массового пребывания людей, мы доводим в письменном виде до прокуратуры. По крупным пожарам с жертвами мы организуем проверки совместно с прокуратурой. Более того, прокуратура от нас требует добиваться выполнения всех наших предписаний. Еще три года тому назад показатель выполнения всех наших предписаний пожарного инспектора составлял в среднем 53%. Сегодня мы достигли 70%. Прокуратура требует: добивайтесь выполнения, действуйте. Особенно если обнаружены нарушения, которые могут повлечь за собой гибель людей»[16].
По справедливому мнению А.М. Тарасова, правовой статус прокуратуры и ряд ее функций свидетельствуют об обоснованности выделения прокурорского надзора в самостоятельный вид государственного контроля в России и в соответствии с конституционными полномочиями[17].
С.А. Денисов указывает, что мировая практика развития системы контроля за государственным аппаратом пошла по пути выделения четвертой, самостоятельной ветви государственной власти — власти контрольной (наряду с законодательной, исполнительной и судебной)[18]. В.Е. Чиркин пишет: «Идет “отпочкование” новой ветви власти, контрольной. Этот процесс еще не завершен: во многих странах тенденция обособления контрольной власти имеет лишь характер поиска. Да и обширные полномочия, которыми наделены контрольные органы, в ряде стран в условиях авторитарных политических режимов весьма далеки от своего практического воплощения»[18]. Следовательно, речь идет не о выделении обособленных контрольных органов в рамках исполнительной и законодательной ветвей власти, а о формировании самостоятельной ветви власти, равной по значению трем другим.
Создание в России прокуратуры как отдельной власти — явление уникальное. С учетом полномочий, предоставленных органам прокуратуры законом, а также возможности наделения Генерального прокурора РФ правом законодательной инициативы, можно сказать, что именно прокуратура должна стать основным звеном в формировании надзорной власти в России.
 
Библиография
1 См., например: Чиркин В.Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. № 4. С. 16—17.
2 См., например: Мельников Н. Прокурорская власть // Там же. 2002. № 2. С. 14.
3 См.: Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2002. С. 52—53.
4 См.: Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 35—36.
5 Цит. по: Яровиков К.Ю. Надзорная функция прокуратуры: История и проблемы развития // Государство и право. 1999. № 11. С. 72.
6 Цит. по: Шобухин В.Ю. Указ. раб. С. 30—31.
7 См.: Судебная власть. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пособие. — Екатеринбург, 2002. С. 126.
8 См., например: Конституционное право Российской Федерации / Авт. коллектив. — Екатеринбург, 1995. С. 251.
9 См., например: Государственное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. О.Е. Кутафина. — М., 1996. С. 305.
10 См.: Колпаков Н. Разделение властей в современном российском государстве // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 29.
11 См.: Алексеев А.И. Разнообразие в единстве: соотношение прокурорского надзора и контроля // Прокурорский надзор за законностью в деятельности органов государственного контроля в экономике // Научная информация по вопросам борьбы с преступностью. — М., 1998. С. 30—31, 58.
12 См.: Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 17.
12 См.: Колпаков Н. Указ. соч. С. 29—31.
13 См.: Правовое государство Украины: Проблемы, перспективы развития // Государство и право. 1996. № 10. С. 133.
14 См.: Вахитова Р.Р. Прокуратура в механизме государства. (историко-правовое исследование): Дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2003. С. 120.
15 Цит. по: Кириллов Г. Пожарный крест // Российская газета. 2007. 18 июля. С. 1.
16 См.: Тарасов А.М. Президентский контроль: понятие и система: Учеб. пособие. — М., 2004. С. 630.
17 См.: Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. № 3. С. 9.
18 Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 18.