Прокуратура как элемент системы сдержек и противовесов в структуре власти Российской Федерации

И.М. БАЙКИН,
соискатель кафедры теории государства и права Уральской государственной юридической академии, помощник прокурора г. Кушвы Свердловской области

Для того чтобы Россия могла идти вперед, необходимо, чтобы произвольная власть заменилась властью ограниченной законом и обставленной независимыми учреждениями.
Б.Н. Чичерин
 
Более десяти лет в СМИ обсуждается вопрос о месте прокуратуры в системе так называемых ветвей единой государственной власти, присущей каждому правовому демократическому государству. Проблема осложняется тем, что Конституция РФ не содержит законодательного ответа на этот вопрос, тем более что нормы о прокуратуре (ст. 129 Конституции РФ) помещены в главу «Судебная власть».
 
Включаясь в дискуссию о месте прокуратуры в системе государственной власти, хотелось бы обратить внимание на следующие обстоятельства.
Исследование правового статуса прокуратуры в различные периоды развития России приводит к выводу о том, что российская прокуратура является неотъемлемым элементом системы всякой государственной власти. Изменения в системе государственной власти обязательно оказывают воздействие на составляющие ее элементы и взаимосвязи. Прокуратура, являясь одним из элементов структуры власти, безусловно, подвержена происходящим изменениям в системе, вместе с ней развивается и совершенствуется. В этой связи не правы те, кто продолжает утверждать, что прокуратура остается в прежнем состоянии и не подвергается реформированию. Объективно это невозможно[1].
Основная проблема прокуратуры, однако, заключается в том, что она обречена на теснейшую связь с развитием политических процессов, на сотрудничество с органами политической, государственной власти. Поэтому продолжающееся в настоящее время в России формирование ветвей власти заставляет каждую из них стремиться установить контроль над органами прокуратуры. Если же установить такой контроль не получается, то устранить прокуратуру из системы государственной власти вообще, расчленив и видоизменив ее функции, передав их любому другому подконтрольному учреждению, например ведомству уполномоченного по правам человека либо министерству юстиции.
Желание любой из ветвей власти «оседлать» прокуратуру кроется в функциональном предназначении прокуратуры исполнять роль важнейшего элемента в механизме реализации власти.
Например, законодательная и исполнительная ветви власти объективно заинтересованы в надзорных функциях прокуратуры, которые позволяют соблюдать и исполнять требования законов. Однако исполнительная власть не всегда приветствует прокурорские проверки, поскольку, как правило, прокурорами в ходе разбирательств выявляются нарушения в деятельности исполнительной ветви власти. По результатам надзорных проверок прокуратурой решается вопрос о принятии мер прокурорского реагирования, которые влекут за собой уголовную, административную или дисциплинарную ответственность.
Данный контроль органов прокуратуры, во-первых, позволяет ослабить бюрократические и коррупционные барьеры в деятельности исполнительной ветви власти; во-вторых, повышает эффективность деятельности органа исполнительной власти, поскольку прокуратура после окончания проверки проводит анализ деятельности данного органа. В случае выявления прокурором отрицательной динамики в работе поднадзорного органа, например, использования им своих полномочий в нарушение закона либо неиспользования или ненадлежащего использования своих полномочий, прокурором на имя руководителя соответствующего органа исполнительной власти составляется акт прокурорского реагирования в виде представления, которое содержит требование о незамедлительном устранении нарушений и принятии мер по недопущению указанных нарушений впредь.
Таким образом, органы прокуратуры в результате осуществляемых проверок органов исполнительной власти задают определенный вектор дальнейшей ее работы, направленный на функционирование в режиме законности. Гарантией же того, что орган исполнительной власти исполнит требования прокурора, служит ст. 17.7 КоАП РФ, согласно которой умышленное невыполнение требований прокурора, вытекающих из его полномочий, установленных федеральным законом, влечет административную ответственность в виде штрафа.
Одним словом, органы прокуратуры сдерживают исполнительную власть от возможных злоупотреблений, дисциплинируют работу государственных служащих. Более того, не позволяют исполнительной власти сконцентрировать и без того большой объем властных полномочий во вред обществу и государству.
Во взаимоотношениях с судебной властью прокуроры наделены полномочиями по осуществлению контроля над законностью принятия судьями решений. Так, в соответствии со ст. 36 Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 24.07.2007) прокурор или его заместитель в пределах своей компетенции приносит в вышестоящий суд кассационный или частный протест либо протест в порядке надзора, а в арбитражный суд — апелляционную или кассационную жалобу либо протест в порядке надзора на незаконное или необоснованное решение, приговор, определение или постановление суда.
Кроме того, прокурор или его заместитель независимо от участия в судебном разбирательстве вправе в пределах своей компетенции истребовать из суда любое дело или категорию дел, по которым решение, приговор, определение или постановление вступили в законную силу. Усмотрев, что решение, приговор, определение или постановление суда являются незаконными или необоснованными, прокурор приносит протест в порядке надзора или обращается с представлением к вышестоящему прокурору.
Данные полномочия органов прокуратуры обусловлены спецификой ее деятельности как универсального органа по защите прав и свобод граждан, интересов государства. Контроль со стороны прокуратуры над судебными решениями ограничивает возможность судебного усмотрения, позволяет судьям принимать решения, соответствующие требованиям законности, обоснованности и целесообразности. Кроме того, полномочия органов прокуратуры по опротестованию судебных решений позволяют ослабить позиции ряда авторов о некой бесконтрольности судей.
Несколько ограниченными полномочиями обладает прокуратура по контролю над деятельностью органов законодательной власти. Известно, что законодательную власть в Российской Федерации осуществляет Федеральное собрание РФ. Согласно ч. 6 ст. 35 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» Генпрокурор России вправе обращаться в Конституционный суд РФ по вопросу нарушения конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Указанное полномочие, закрепленное за прокуратурой, позволяет через механизм конституционного контроля оспорить в КС РФ закон в случае нарушения прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле.
Очевидно, что на сегодняшнем этапе органы российской прокуратуры занимают свое отдельное и относительно независимое положение от законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти и служат определенным балансом, уравновешивающим силы.
В современной литературе верно отмечается, что три фундаментальные ветви власти следует дополнить инструментами контроля и сдерживания любой из них. В условиях России эту роль должны выполнять органы прокуратуры, которые обязаны устанавливать и принимать меры по устранению любых нарушений законов, от кого бы эти нарушения ни исходили[2].
Это тем более важно в условиях России с ее обширной территорией, федеративным устройством, законодательством на уровне как государства, так и его субъектов.
В этой связи интересны рассуждения М.С. Шалумова, который в систему сдержек и противовесов включает и деятельность прокуратуры, но саму же прокуратуру он не относит ни к одной из ветвей государственной власти и отрицает возможность ее существования в качестве отдельной ветви власти[3]. При этом автор признает властный характер ее полномочий. И далее: прокуратура выполняет свои задачи, «не являясь органом государственной власти»[4].
Возникает вопрос: как орган государственной власти может быть включен в систему сдержек и противовесов и не относиться ни к одной из существующих ветвей власти или, по крайней мере, не претендовать на свое отнесение к отдельной, законодательно не оформленной ветви власти[5]? В самом деле, как верно отметил в своей работе В.Ю. Шобухин, прокуратура либо должна входить в одну из ветвей государственной власти, поскольку это государственный орган, либо иметь право на существование в качестве самостоятельной, законом не оформленной ветви власти, так как третьего не дано, ведь это два взаимоисключающих факта[6].
С другой стороны, Н.В. Шалумов прав в том, что в существующую классическую триаду властей прокуратура не вписывается, а раз так, то и не может быть никакой другой власти, поскольку выделение прокуратуры в качестве отдельной ветви власти противоречит принципу Монтескье[7].
Здесь уместно заметить, что в опубликованной в 1994 году концепции развития прокуратуры предпринимается попытка соединить принцип разделения властей с неизменным особым статусом прокуратуры. По мнению авторов этой концепции, разделение «единой верховной государственной власти» на законодательную, исполнительную и судебную не исключает возможности существования иных функционально самостоятельных правовых институтов[8].
В литературе верно отмечается, что прокуратура «является самостоятельной структурой, не входящей ни в одну из ветвей власти» и «способствует взаимодействию ветвей власти»[9].
Поэтому следует согласиться с мнением авторов о том, что подчинение прокуратуры исполнительной либо судебной власти может разрушить сложившуюся в государстве систему сдержек и противовесов, усилить опасность нарушения законов[10].
В свете сказанного очевидно, что в российских условиях прокуратура выполняет функции одного из элементов системы сдержек и противовесов. Она выявляет любые нарушения законов, от кого бы они ни исходили, принимает меры к их устранению. Одновременно всей своей деятельностью прокуратура способствует взаимодействию разделенных властей, их согласованному функционированию как единой государственной власти в режиме законности; прокуратура, занимая свое обособленное место в системе разделения властей, создает условия для сохранения и укрепления правопорядка, защиты прав и свобод граждан, способствует повышению авторитета законов и подзаконных актов. Различие в способах осуществления государственной власти теми или иными органами государства не должно нарушать единства власти. Прокуратура с ее задачами, функциями и полномочиями, осуществляя надзор, как раз и призвана обеспечивать это единство. Противоречия же между властями будут носить разрушительный характер.
 
Библиография
1 См.: Смирнов А. Какая власть «оседлает» прокуратуру? // Российская юстиция. 2002. № 1. С. 35.
2 См.: Государственное право Российской Федерации: Учеб. / Под ред. О.Е. Кутафина. — М., 1996. С. 305.
3 См.: Шалумов М.С. Проблемы функционирования российской прокуратуры в условиях формирования демократического правового государства: Дис. … д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2002. С. 58—60.
4 Там же.
5 См.: Шобухин В.Ю. Правовой статус прокуратуры и прокурорских работников Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — Екатеринбург, 2005. С. 36.
6 См. там же.
7 См.: Шалумов М.С. Указ. раб. С. 58—60.
8 См.: Прокуратура РФ: концепции развития на переходный период. — М., 1994. С. 22.
9 Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. для вузов / Под ред. А.А. Чувилева. — М., 2001. С. 11.
10 См.: Судебная власть. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учеб. пособие. — Екатеринбург, 2002. С. 126.