Прокурорское надзорно-охранительное право как самостоятельная отрасль современного российского права

Е.Р. ЕРГАШЕВ,

кандидат юридических наук, доцент УрГЮА, старший советник юстиции

Проводимая в России судебно-правовая реформа выдвинула необходимость научной разработки целого ряда проблем, в том числе связанных с организацией и деятельностью органов прокуратуры. Определение места и роли прокуратуры в системе государственных органов, обеспечивающих законность и правопорядок в стране, породило серьезные дискуссии, рассредоточившие юристов-теоретиков и практических работников на два противоположных лагеря. Сущность данной полемики сводится к вопросу о функциях прокуратуры, о дальнейшем существовании прокурорского надзора как ее основной задаче.

Одна часть научной и политической общественности выступает за резкое сужение сферы действия органов прокуратуры, изъятие у нее ряда функций (надзорной, расследования уголовных дел и т. д.), мотивируя это недопустимостью государственного вмешательства в частное право. Обосновывается данный подход ссылками на то обстоятельство, что в России прокуратура представляет собой рудимент старой тоталитарной системы и является тормозом общественного прогресса. Сторонниками указанной теории приводится пример развитых стран, в которых прокуратура не выполняет надзорных функций, присущих прокуратуре Российской Федерации, в связи с чем последняя не способна вписаться в демократическое общество. Высказывается мнение о том, что в конституционном устройстве системы разделения властей прокуратура должна представлять один из инструментов судебной власти, подчиненный этой власти и контролируемый ею. В качестве еще одного аргумента приводится довод о том, что надзорная деятельность прокуратуры не имеет под собой научной подоплеки, поскольку прокурорский надзор не является самостоятельной отраслью права и не может быть положен в основу надзорной деятельности прокуратуры. Решение проблем становления и развития судебной системы в России, как правило, напрямую связывается с ограничением функций органов прокуратуры[1].

Сторонники другого подхода убеждены в необходимости сохранения прокуратуры как многофункционального органа правоохраны и проведения реформирования ее институтов и структур в целях укрепления законности, усиления защиты прав и свобод граждан путем определения новых приоритетов в задачах и формах ее работы. Сторонники сохранения прокуратуры полагают, что ее дальнейшее реформирование должно вестись в соответствии с потребностями российского государства и общества, а не путем безосновательных переносов зарубежных образцов на российские реалии. Реформирование должно учитывать отечественные традиции, уровень социально-экономического и политического развития российского общества, правовой культуры населения, развития судебной власти и других элементов правовой системы государства. Для достижения указанной цели следует максимально использовать положительно зарекомендовавшие себя на практике формы и методы прокурорской деятельности[2].

Таким образом, проблема признания правовых норм, регулирующих организацию и деятельность прокуратуры, самостоятельной отраслью права является актуальной и имеющей определенное практическое значение.

Изначально следует определиться с вопросом о наименовании вышеуказанной отрасли права. Так, одни ученые именуют данную отрасль прокурорско-надзорным правом; другие предлагают называть ее прокурорским правом. По мнению последних, наименование одной из самостоятельных отраслей права «прокурорско-надзорным правом» не удачно, так как при этом одна из функций прокуратуры искусственно выделяется в качестве основной; термин же «прокурорское право» в связи с этим представляется более подходящим, поскольку позволяет охватить всю деятельность прокуратуры[3]. Так ли это?

Российская прокуратура представляет собой прокуратуру смешанного типа, т. е. осуществляющую как надзорную, так и ненадзорные функции[4]. Надзорная функция отечественной прокуратуры является ее важнейшим назначением. Если исключить таковую из компетенции прокуратуры, то выхолащивается основное содержание деятельности органов прокуратуры. Прокуратура потеряет свою значимость и перестанет быть органом, осуществляющим надзор за исполнением Конституции РФ и законов, поскольку осуществление прокурорского надзора — первостепенная задача органов прокуратуры. Изменится и главная цель прокуратуры — обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства. Однако если отрасль права именовать прокурорско-надзорной, то из самого наименования следует, что правовые нормы, содержащиеся в данной отрасли, регламентируют лишь надзорную функцию прокуратуры. Из правового регулирования выпадают иные нормы, определяющие такие функции прокуратуры, как содействие судопроизводству (участие в рассмотрении судами уголовных, гражданских и арбитражных дел), расследование уголовных дел, а также деятельность по координации правоохранительных органов по борьбе с преступлениями, и некоторые другие. Исходя из этого, мнение о наименовании отрасли прокурорским правом заслуживает внимания.

Следует отметить, что нормативно регламентированная деятельность прокуратуры дифференцируется на надзорную и ненадзорную. Оба указанных вида деятельности российской прокуратуры являются по своей сути законоохранительными — с одной стороны, и правоохранительными — с другой, поскольку направлены на соблюдение действующего законодательства, а также на охрану предусмотренных Конституцией РФ и законами прав и свобод граждан. Различие лишь в правовых средствах, имеющихся в арсенале прокуратуры. Следовательно, правовые нормы, в совокупности составляющие законодательство о прокуратуре, являются охранительными нормами вне зависимости от того, что регулируют — надзорную либо ненадзорные функции. Основываясь на данных аргументах, а также учитывая, что прокурорский надзор, безусловно, является основной функцией российской прокуратуры, можно утверждать, что исследуемую отрасль правильнее будет именовать прокурорским надзорно-охранительным правом, а не прокурорско-надзорным или прокурорским. Именно это наименование наиболее объективно отражает его содержание и назначение.

Необходимо отметить, что в юридической литературе до настоящего времени дискутируется признание прокурорского надзора самостоятельной отраслью права. Одни ученые высказывают мнение об отсутствии оснований для признания норм, регулирующих прокурорско-надзорные отношения, самостоятельной отраслью права, другие утверждают обратное. Так, С.С. Алексеев полагает, что нормы, регулирующие прокурорско-надзорные отношения, не составляют самостоятельную отрасль права, а являются подотраслью государственного административного права[5]. А.Ф. Козлов также считал, что регулируемые правом отношения, возникающие при осуществлении прокурорского надзора, будучи надзорными, неоднородны и поэтому не образуют единой совокупности правовых норм[6].

В.И. Рохлин придерживается противоположной точки зрения, аргументируя свою позицию тем, что правовое регламентирование прокурорского надзора содержит все признаки, элементы, которые характерны для самостоятельной отрасли права[7]. Чтобы разобраться в этом вопросе, нужно выяснить критерии отрасли права, определить содержание дефиниции и сопоставить нормы, регулирующие прокурорские надзорно-охранительные отношения, с признаками отрасли права.

В соответствии с общей теорией права отрасль права представляет собой обособленную совокупность юридических норм, институтов, регулирующих однородные общественные отношения. Она отражает высокий уровень системообразующих связей и характеризуется определенной целостностью, автономностью[8]. Существующие реалии дают основание полагать, что прокурорские надзорно-охранительные отношения представляют собой особый вид общественных отношений, специфичных по содержанию и требующих обособленного, юридически своеобразного регулирования. Но для признания норм, регулирующих данные отношения, отраслью права необходимо наличие в них определенных качественных характеристик, признаков, присущих любой правовой отрасли.

Общепринятыми критериями деления права на отрасли российской юридической наукой с советских времен определены предмет и метод правового регулирования, которые являются основными признаками любой отрасли права. Предмет правового регулирования — это фактические отношения людей, объективно нуждающиеся в правовом опосредовании. Общественные отношения выступают в качестве главного объективного (материального) критерия деления права на отрасли, институты. Структура этих отношений, их тип, род, вид обусловливают в определенной мере параметры нормы, института, отрасли права в целом[9].

В сферу правового регулирования входят три группы общественных отношений: по обмену материальными и нематериальными ценностями, по властному управлению обществом, по обеспечению правопорядка. Для прокурорско-надзорных отношений характерна именно третья группа, поскольку входящие в нее правоотношения призваны обеспечить нормальное протекание процессов обмена ценностями и управления в обществе. Данные отношения возникают из нарушений правил, регламентирующих поведение людей в первых двух указанных сферах.

Органы прокуратуры — часть государственного аппарата, представляющая собой систему государственных органов, наделенных определенными полномочиями для достижения конкретных целей и решения поставленных задач. Цель прокуратуры — безукоризненное исполнение конституционных норм и законодательства Российской Федерации, а задача — надзор за исполнением Конституции РФ и действующих на территории страны законов. При осуществлении данной функции органы прокуратуры вступают в общественные отношения с поднадзорными субъектами — организациями, учреждениями, предприятиями, находящимися в сфере правового регулирования. С позиции правового регулирования эти общественные отношения регламентированы законом, а именно законодательными нормами различных отраслей права (административного, уголовного, уголовно-процессуального, трудового и т. д.). Общественные отношения, возникающие между органами прокуратуры и поднадзорными субъектами при осуществлении первыми надзорно-охранительных функций, являются определенным видом однородных общественных отношений, наполненных конкретным содержанием и имеющих свои особенности, которые отличают их от множества других.

Суть особенностей состоит в том, что правоотношения, возникающие при осуществлении прокуратурой указанных функций, предполагают наличие двух субъектов, одним из которых является прокурор, а другим — организация, учреждение, предприятие либо должностное лицо, которое допустило нарушение закона, выявленное прокуратурой. При возникновении определенного правоотношения (например, спора) между двумя субъектами прокурор не вступает в него как третий участник, поскольку является субъектом надзорно-охранительного правоотношения (оно появляется между ним — с одной стороны, и указанными субъектами — с другой). Содержание данного правоотношения заключается в том, что прокурор, исходя из требований норм действующего законодательства, оценивает факт нарушения законности и, установив его, принимает предусмотренные законом меры в соответствии с нормами материального либо процессуального права и положениями Федерального закона от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. от 15.07.2005; далее — Закон о прокуратуре), регламентирующими статус прокурора.

При осуществлении органами прокуратуры надзорно-охранительных функций возникают определенные правоотношения, содержанием которых являются права, которыми обладают их участники, и обязанности, которые они должны выполнять. Возникшие правоотношения в большинстве случаев имеют двуединую структуру. С одной стороны, это надзорно-охранительные либо ненадзорно-охранительные отношения, возникающие между прокуратурой и конкретным субъектом, допустившим нарушение правовой нормы.

С другой стороны, это отношения, возникающие между прокуратурой и субъектом (органом либо должностным лицом), к которому обращается прокуратура для устранения выявленного нарушения. Таким образом, для большинства рассматриваемых правоотношений характерно наличие трех участников. Однако в тех правоотношениях, которые возникают при осуществлении прокуратурой уголовно-процессуальной деятельности, не связанной с уголовным судопроизводством, участвуют два субъекта — прокурор и правонарушитель, поскольку в данных правоотношениях прокурор наделен контрольными полномочиями, дающими ему право самому устранять выявленные нарушения.

Поскольку данные правоотношения существуют объективно (они реальны) и являются особым видом общественных отношений, прокурорское надзорно-охранительное право имеет свой, присущий только ему предмет правового регулирования.

Исследуя проблему прокурорского надзорно-охранительного права как отрасли, необходимо отметить, что характерным компонентом, причиной возникновения прокурорских надзорно-охранительных отношений является цель. Это важнейший признак прокурорской надзорно-охранительной деятельности, без которого теряется всякое ее значение, поскольку данная деятельность призвана обеспечить неуклонное соблюдение законов. Прокурорские надзорно-охранительные отношения пронизаны целью, именно она обусловливает их возникновение и является критерием отграничения их от других правоотношений. А если это так, то цель является необходимым признаком данных отношений.

Прокуратура — это специально уполномоченный государственный орган, осуществляющий от имени государства надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением действующих на территории страны законов. Именно осуществление этой деятельности детерминирует метод правового регулирования субъектов прокурорских надзорно-охранительных отношений, являющийся важным признаком отрасли права.

Метод правового регулирования — это совокупность приемов юридического воздействия, характеризующих использование в данной области общественных отношений того или иного комплекса юридических средств[10]. Метод правового регулирования позволяет ответить на вопрос, как регулирует право общественные отношения; объединяет объективные и субъективные моменты и носит по отношению к предмету дополнительный характер. Метод производен от предмета и является его вспомогательным элементом.

По общей теории права в зависимости от той или иной группы общественных отношений выделяют два основных метода правового регулирования: метод диспозитивного регулирования, который применяется в сфере отраслей частноправового характера, и метод централизованного, императивного регулирования, базирующийся на отношениях субординации между участниками общественных отношений. С помощью второго метода регулируются отношения, в которых приоритетным является государственный интерес. Именно централизованный, императивный метод используется в публично-правовых отраслях, таких как административное, уголовное право. Характерен он и для прокурорских надзорно-охранительных отношений, поскольку данным отношениям в большей мере присущи признаки централизованного воздействия на социальные процессы и наличие властных полномочий.

Теория права наряду с основными методами правового регулирования выделяет и определенные способы, также характерные для отдельных отраслей права. К ним относятся дозволение, обязывание, запрет, автономия, равенство сторон, способ рекомендаций, превентивность, убеждение и принуждение. Как показывает практика, для регулирования прокурорских надзорно-охранительных правоотношений из приведенных способов наиболее характерны  превентивность, убеждение и принуждение. Следовательно, особенностью метода правового регулирования правоотношений, возникающих при осуществлении прокуратурой своих надзорно-охранительных функций, является наличие и взаимосвязь его основных компонентов, конкретных способов. Именно их совокупность есть тот юридический инструментарий, посредством которого прокуратура оказывает необходимое воздействие на волевое поведение участников общественных отношений.

Приведенные аргументы — наличие обусловленного целью предмета и метода правового регулирования — представляются достаточно убедительными для признания прокурорского надзорно-охранительного права самостоятельной отраслью.

Следует обратиться еще к одному атрибуту системы права — принципам. Применительно к праву принципы — это основополагающие правовые положения, качественные категории (стороны, черты), характеризующие право данной общественно-экономической формации. Научное определение принципов в правовой науке невозможно без их философского осмысления как первоосновы, исходного начала, учения, мировоззрения, которое базируется на закономерности. Принципы присущи любой отрасли права, содержатся в нормах и составляют основные положения. Каждая отрасль права и правовой институт обладают своими (отраслевыми) принципами, отражающими суть и содержание. А если это так, то принципы относятся и к признакам отрасли права и представляют одну из характеризующих ее сторон. Нормы, регулирующие прокурорские надзорно-охранительные отношения, также содержат основные правовые положения, присущие только данным нормам (например, независимость органов прокуратуры, централизованность и единство прокурорской системы).

Общественные отношения, возникающие при осуществлении прокуратурой надзорно-охранительной деятельности, зачастую регулируются не только специальным законом, но и различными законодательными актами, относящимися к иным отраслям права. Именно на эту особенность указывают как на важнейший аргумент непризнания прокурорского надзорно-охранительного права самостоятельной отраслью. Сторонники непризнания обосновывают свою позицию тем, что, поскольку нормы, регламентирующие прокурорские надзорно-охранительные отношения, разбросаны по различным отраслям права, они не обладают признаками целостности и автономности и, следовательно, не могут составлять отдельную отрасль права. Так, А.Ф. Козлов прямо указывал, что ни при каких обстоятельствах нельзя в данную отрасль вместить нормы, регламентирующие осуществление надзора за исполнением законов органами дознания и предварительного следствия, да и другие нормы, касающиеся иных направлений деятельности прокуратуры[11].

Все нормы, регламентирующие прокурорские надзорно-охранительные отношения, по источникам подразделяются на две категории: нормы, содержащиеся в Законе о прокуратуре, и нормы, содержащиеся в различных отраслях права. Но разве последние перестали быть нормами, регулирующими указанные отношения? Разве прокурор не осуществляет надзорно-охранительные функции, требуя от поднадзорных субъектов исполнения правового предписания, которое изложено в той или иной процессуальной норме (содержащейся, например, в УПК РФ)?

Приведем пример. Часть 1 ст. 214 УПК РФ гласит: «Признав постановление следователя о прекращении уголовного дела или уголовного преследования незаконным или необоснованным, прокурор отменяет его и возобновляет производство по уголовному делу». Разве эта процессуальная норма не является нормой прокурорского надзорно-охранительного права? Ответ очевиден. Выполняя правовое предписание указанной процессуальной нормы, прокурор в то же время осуществляет деятельность по оценке правильности применения норм материального и процессуального права органами следствия и дознания, что является одной из составляющих прокурорской надзорно-охранительной деятельности. Таким образом, правовые предписания (нормы), регламентирующие прокурорские надзорно-охранительные отношения, могут находиться в иных отраслях права, но от этого они не перестают быть нормами прокурорского надзорно-охранительного права. Все эти нормы объединены признаком, присущим лишь данной категории норм, — признаком наличия правового предписания, регламентирующего надзорно-охранительную деятельность прокуратуры по соблюдению законности и охраняемых законом прав и свобод человека и гражданина. Следовательно, они составляют совокупность, особую автономную ветвь, звено права, имеющую характерные отличия. Необходимо отметить, что критерий непризнания конкретной отрасли права по признаку расположения ее норм в другой отрасли права несостоятелен, поскольку в настоящее время многие общепризнанные отрасли права содержат нормы других отраслей. Например, в уголовно-процессуальном праве содержатся нормы гражданско-процессуального права, определяющие порядок рассмотрения исковых заявлений в ходе рассмотрения судом уголовных дел по существу.

Итак, общественные отношения, возникающие при осуществлении органами прокуратуры надзорно-охранительной деятельности, являются обособленным видом общественных отношений, затрагивающим как экономические, так и социально-политические вопросы. Данный вид отношений регламентируется определенным крупным структурным элементом права. Совокупность соответствующих правовых норм имеет свои предмет и метод правового регулирования и применяется в соответствии с характерными целями и принципами. Все вышеизложенное дает основание полагать, что правовое регулирование прокурорской надзорно-охранительной деятельности содержит в себе все необходимые компоненты, присущие правовой отрасли, и, следовательно, является самостоятельной отраслью современного российского права.

Библиография

1 См.: Жуйков В.М. Право человека и власть закона. — М., 1995; Похмелкин В. Участие прокуратуры в рассмотрении гражданских дел — юридический атавизм // Российская юстиция. 2001. № 5.

2 См.: Бойков А.Д., Скворцов К.Ф., Рябцев В.П. Проблемы развития статуса российской прокуратуры. — М., 1998.

3 См.: Прокурорский надзор: Учеб. / Под ред. О.А. Галустьяна. — М., 2004. С. 14.

4 Подробнее о типах прокуратур см.: Клочков В.В. Прокуратура, законность, государственный контроль. Деятельность прокуратуры: типология, классификация. — М., 1995. С. 28—33.

5 См.: Алексеев С.С. О теоретических основах классификации отраслей советского права // Сов. государство и право. 1987. № 7. С. 101.

6 См.: Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации. — Екатеринбург, 1999. С. 45.

7 См.: Рохлин В.И. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Учеб. — СПб., 2000. С. 23.

8 См.: Алексеев С.С. Теория государства и права. — М., 2000. С. 325.

9 См.: Перевалов В.Д. Теория государства и права. — М., 2004. С. 176.

10 См.: Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. — М., 2001. С. 330.

11 См.: Козлов А.Ф. Указ. раб. С. 48.