Профессиональные стандарты и независимая оценка квалификации работников: проблемы теории и практики

УДК 349.2

Страницы в журнале: 38-42

Ю.А. Свирин,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой гражданского права и процесса Академии труда и социальных отношений, действительный член Академии естественных наук, академик Академии фундаментальных наук Россия, Москва usvirin@mail.ru

С.Е. Титор,

кандидат юридических наук, доцент Российского университета кооперации, эксперт Национального совета при Президенте РФ по профессиональным квалификациям Россия, Москва setitor@mail.ru

Раскрываются проблемы разработки профессиональных стандартов и независимой оценки квалификации. Изменения в трудовом законодательстве, которые только начали внедряться в практическую деятельность, изобилуют пробелами в праве, существенно нарушающими трудовые права работников. Рассматриваются такие правовые категории как профессиональный стандарт, независимая оценка квалификации. Исследуется, чьи интересы затрагивают новые институты трудового права. Отмечается, что роль профсоюзов как защитника трудовых прав при проведении оценки квалификации работников нивелируется, а уровень защиты трудовых прав работников значительно снижается.

Ключевые слова: профессиональный стандарт, независимая оценка квалификации, трудовые права, квалификационные компетенции, профессиональный союз, работник, работодатель.

Первого июля 2016 г. вступил в силу ряд положений Федерального закона от 02.05.2015 № 122-ФЗ «О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона “Об образовании в Российской Федерации”» [4], связанных с внедрением профессиональных стандартов при оценке работодателем профессиональной пригодности работника.

Существовавшая в советское время планово-распределительная система подготовки кадров оптимально разрешала проблемы соотношения потребностей рынка труда в кадрах и системы подготовки специалистов образовательными организациями. С переходом к рыночным отношениям данная система была разрушена. Развитию бизнеса способствовала жесткая конкуренция, в то время как образовательные процессы и технологии отставали в своем развитии. Материально-техническая база образовательных организаций не успевала совершенствоваться в соответствии с новыми потребностями производства и экономики.

По данным опроса Министерства труда и социальной защиты РФ (Минтруд России), только 8,0% работодателей считают, что выпускники образовательных организаций в целом готовы к выполнению своих должностных обязанностей, если они соответствуют направлению их профессиональной подготовки. По мнению бизнес-сообщества, 58,3% выпускников образовательных организаций необходимо освоить некоторые умения и навыки по конкретным должностным обязанностям, чтобы успешно применить знания на практике. А 26,5% выпускников требуется довольно длительный период для адаптации и обучения на рабочем месте, несмотря на соответствие выполняемой работы направлению профессиональной подготовки.

Поэтому в последние годы специалисты и ученые в области профессионального образования, представители бизнес-сообщества пришли к мысли о необходимости более тесного сотрудничества в области подготовки кадров с учетом обновленных потребностей и квалификационных компетенций.

Изначально речь о новых квалификационных требованиях к профессиям шла только в отношении высококвалифицированных технологий. Поэтому была создана Межведомственная рабочая группа по разработке профессиональных стандартов (квалификационных требований) к должностям работников высокотехнологичных отраслей экономики [5].

В 2010 году специалисты Научно-исследовательского института труда и социального страхования1 сделали заключение о том, что действующие в России тарифно-квалификационные характеристики (аккумулированные в Едином тарифно-квалификационном справочнике работ и профессий рабочих по профессиям рабочих (ЕТКС) и Едином квалификационном справочнике должностей руководителей, специалистов и других служащих (ЕКС))  представляют собой по сути не что иное, как профессиональные стандарты. По форме тарифно-квалификационные характеристики отличаются от профессиональных стандартов западных стран, но в целом они определяют требования работодателя к знаниям, умениям и навыкам работников.

В связи с этим Минтрудом России было принято решение не о замене системы квалификационных справочников, а об их коренной модернизации, т. е. включении в тарифно-квалификационные характеристики всех необходимых элементов профессиональных стандартов.

В августе 2010 года прошло совместное заседание Государственного совета РФ и Комиссии по модернизации и технологическому развитию экономики России, посвященное развитию профессионального образования, на котором было заявлено о необходимости создания в России системы профессиональных стандартов и системы обязательной общественно-профессиональной экспертизы учебных программ и независимой оценки качества образования.

Было отмечено, что международная стандартная классификация занятий содержит краткое описание 600—800 профессий (занятий). В то время как в Общероссийском классификаторе профессий рабочих, должностей служащих и тарифных разрядов (ОКПДТР) существует 5 500 профессий рабочих и 2 000 должностей служащих.

Указами Президента РФ от 07.05.2012 № 599 «О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки» [6] и № 597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» [7] в 2012 году были поставлены задачи по формированию профессиональных стандартов и выработке единых принципов оценки профессиональной подготовки рабочих кадров. Опираясь на международный опыт, было предложено сформировать 800 профессиональных стандартов до 2015 года.

На основании указов Президента РФ понятие «профессиональный стандарт» в 2012 году было введено в Трудовой кодекс РФ. В соответствии со ст. 195.1 ТК РФ «профессиональный стандарт — характеристика квалификации, необходимой работнику для осуществления определенного вида профессиональной деятельности».

Указом Президента РФ от 16.04.2014 № 249 [8] создан Национальный совет при Президенте РФ по профессиональным квалификациям (далее — НСПК), который призван объединить усилия бизнеса, органов исполнительной власти и профессиональных союзов по формированию профессиональных стандартов, их последующей трансформации в федеральные государственные образовательные стандарты, проведению независимой оценки квалификации. Постановлением Правительства РФ от 22.01.2013 № 23 утверждены Правила разработки, утверждения и применения профессиональных стандартов.

Разработка и утверждение профессиональных стандартов предусматривает трех инициаторов подготовки проектов профессиональных стандартов:

— по инициативе разработчиков — работодателей или групп работодателей за счет собственных средств;

— по приоритетным направлениям развития экономики;

— по предложению НСПК — за счет средств федерального бюджета в соответствии с утверждаемым Минтрудом России перечнем профессиональных стандартов.

Приказом Минтруда России от 08.05.2013 № 200 был утвержден Перечень проектов профессиональных стандартов, разработка которых предусмотрена в 2013—2014 годах за счет средств федерального бюджета (далее — Перечень). Однако на последующие годы такой перечень Минтрудом России не составлялся, и в настоящий момент разработка профессиональных стандартов за счет средств федерального бюджета не осуществляется, что тормозит работу по разработке профессиональных стандартов.

Кроме того, следует отметить, что Перечень в полной мере не был реализован. Так, предусмотренные в Перечне профессиональные стандарты, например «специалист в области стоматологии», «специалист в области фармации», «специалист в области лабораторной диагностики», «специалист в области лучевой диагностики», не были разработаны.

Таким образом, инициативу по формированию тех или иных профессиональных стандартов в настоящий момент проявляет тот или иной работодатель или группа работодателей за счет своих средств. На сегодняшний день утверждено более 800 профессиональных стандартов. Анализ одобренных профессиональных стандартов показывает, что их принятие по профессиям крайне нелогично, а их структура зачастую лишена всякой пруденциальности. Так, профессиональный стандарт «специалист по педиатрии» [1] объединяет профессиональные компетенции 35 врачей различных квалификаций, которые работают с детьми. Также утверждены такие профессиональные стандарты, как «специалист в сфере закупок» [2] и «эксперт в сфере закупок» [3], которые по своим компетенциям практически повторяют друг друга.

В настоящее время неравномерно распределены утвержденные профессиональные стандарты и по отраслям экономики. Так, наблюдается следующее распределение профессиональных стандартов по отраслям: в области образования — 4; здравоохранения — 4; связи, информационных и коммуникационных технологий — 29; финансов и экономики — 23; сельского хозяйства — 20; строительства и ЖКХ — 93; добычи, переработки угля, руд и других полезных ископаемых — 0; юриспруденции — 1. Приведенные данные убедительно доказывают, что работа по подготовке профессиональных стандартов ведется безо всякого плана, хаотично.

Аналитическое исследование показывает, что 800 разработанных профессиональных стандартов не покрывает всего спектра профессий и специальностей.

Мы полагаем необходимым проведение более глубокого сравнительного анализа (например, на основе квалификационных справочников) уже утвержденных профессиональных стандартов и введение плановых основ по их разработке с целью охвата профессиональными стандартами полного круга занятости.

Следует также акцентировать внимание на интересе в процессе формирования профессиональных стандартов. И здесь возникает релевантный вопрос: кому и зачем это нужно?

Как уже отмечалось выше, изначально недовольство профессиональными квалификациями выпускников образовательных организаций высказывали работодатели. Но все же инициатором, в качестве главного регулировщика их конфликта интересов выступило государство. Таким образом, можно говорить о наличии публичного, государственного интереса в формировании профессиональных стандартов.

В то же время существующий порядок разработки профессиональных стандартов предполагает исключительно интерес сообществ работодателей — так называемых советов по профессиональным квалификациям, которых полномочиями наделяет НСПК. Содержание профессиональных стандартов, соразмерность их деления по идентичным компетенциям по разным стандартам или объединение в один с делением в рамках одного стандарта на разные группы занятий, квалификацию или по наименованию должностей осуществляет само сообщество работодателей. И здесь следует говорить исключительно о частном (или корпоративном) интересе. В то же время утверждение Минтрудом России профессиональных стандартов делает их нормативными актами публичного характера. Сплетение частных и публичных интересов характерно для отрасли трудового права. А значит, необходимо отметить интерес еще одного участника трудовых отношений — работника. При разработке профессиональных стандартов практически никак не учитываются интересы непосредственного работника.

Однако в отношении работников, которые по своим квалификационным требованиям окажутся не соответствующими профессиональным стандартам после их введения, имеющиеся проекты нормативных актов не предусматривают обязательств работодателя по обучению или переобучению. Так, проект постановления Правительства РФ «Об утверждении особенностей применения профессиональных стандартов в части требований, обязательных для применения государственными внебюджетными фондами Российской Федерации, государственными или муниципальными учреждениями, государственными или муниципальными унитарными предприятиями, а также государственными корпорациями, государственными компаниями и хозяйственными обществами, более пятидесяти процентов акций (долей) в уставном капитале которых находится в государственной собственности или муниципальной собственности» (далее — Проект) [9] в первоначальном варианте содержал рекомендацию по профессиональному обучению, включая дополнительное профессиональное обучение работников необходимым знаниям и умениям, содержащимся в профессиональных стандартах. В последующем в содержание Проекта были внесены изменения, и переобучение работников было отдано на усмотрение работодателя. Между тем отдельные профессиональные стандарты предусматривают более высокие квалификационные требования к занятию отдельными видами профессиональной деятельности по отношению к ранее существовавшим тарифно-квалификационным характеристикам ЕТКС. Более того, именно на плечи работника финансовым бременем лягут проводимые реформы в области профессиональных квалификаций. На основании Федерального закона от 03.07.2016 № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификации» (далее — Закон о независимой оценке квалификации)1 работник за свой счет должен будет пройти независимую оценку квалификации.

Независимая оценка квалификации — это процедура подтверждения квалификации соискателя положениям профессионального стандарта. Закон о независимой оценке квалификации призван решить следующие задачи:

— повысить профессиональную мобильность работников;

— оценить качество профессионального образования и обучения;

— создать условия для участия работников в непрерывном образовании;

— усилить роль профессиональных сообществ в развитии профессиональных квалификаций;

— установить и (или) подтвердить соответствие квалификации соискателя положениям профессионального стандарта;

— повысить конкурентоспособность на рынке труда лиц, прошедших независимую оценку квалификации.

Закон о независимой оценке квалификации предусматривает формирование объединениями работодателей добровольной системы оценки квалификации на соответствие профессиональным стандартам, основанной на доверии к качеству этой оценки со стороны рынка. В соответствии с Законом о независимой оценке квалификации предполагается формирование советов по профессиональным квалификациям по соответствующим отраслям экономики, которые в свою очередь будут делегировать полномочия по профессиональной оценке центрам оценки квалификаций. Характерным для этих центров является то, что они не могут быть созданы на базе образовательных организаций, т. е. предполагается, что профессиональный экзамен будут проводить представители работодателей. Сертификат, выдаваемый соискателям, сдавшим такой профессиональный экзамен, откроет более широкие возможности работнику на рынке труда.

Центры оценки квалификации будут фактически осуществлять аттестацию работника на предмет его соответствия выполняемой работе по квалификации. Трудовое законодательство обязывает работодателя осуществлять указанную аттестацию с участием профессиональных союзов, участие которых способствует защите прав работника. Между тем вышеназванная процедура независимой оценки квалификаций участие профессиональных союзов не предусматривает. Итоги же этой оценки могут быть использованы работодателем для расторжения трудового договора с работником по основанию несоответствия занимаемой должности вследствие недостаточной квалификации. Таким образом, роль профессионального союза как защитника при проведении оценки квалификации работников нивелируется, а степень защиты трудовых прав работников значительно снижается.

Список литературы

1. Об утверждении профессионального стандарта «Специалист по педиатрии»: приказ Минтруда России от 25.06.2015 № 400н. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 15.07.2015).

2. Об утверждении профессионального стандарта «Специалист в сфере закупок»: приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 625н. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 12.10.2015).

3. Об утверждении профессионального стандарта «Эксперт в сфере закупок»: приказ Минтруда России от 10.09.2015 № 626н. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 14.10.2015).

4. О внесении изменений в Трудовой кодекс Российской Федерации и статьи 11 и 73 Федерального закона «Об образовании в Российской Федерации»: федер. закон от 02.05.2015 № 122-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 2015. № 18. Ст. 2625.

5. О Межведомственной рабочей группе по разработке профессиональных стандартов (квалификационных требований) к должностям работников высокотехнологичных отраслей экономики: приказ Минздравсоцразвития России от 06.11.2009 № 874 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6. О мерах по реализации государственной политики в области образования и науки: указ Президента РФ от 07.05.2012 № 599 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2336.

7. О мероприятиях по реализации государственной социальной политики: указ Президента РФ от 07.05.2012 № 597 // Собрание законодательства РФ. 2012. № 19. Ст. 2334.

8. О Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям (вместе с «Положением о Национальном совете при Президенте Российской Федерации по профессиональным квалификациям»): указ Президента РФ от 16.04.2014 № 249 // Собрание законодательства РФ. 2014. № 16. Ст. 1882.

9. URL: http://www.regulation.gov.ru