Процедура парламентского расследования законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации (Начало)

УДК 342.537.7

Страницы в журнале: 37-44

Ю.Г. ФЕДОТОВА,

ассистент кафедры государственного права и кафедры гражданско-правовых дисциплин Курганского государственного университета, соискатель кафедры конституционного и административного права Южно-Уральского государственного университета

Рассматриваются особенности правового регулирования процедуры парламентских расследований региональных законодательных органов и выявляются принципиальные положения, установление которых целесообразно на общефедеральном уровне.

Ключевые слова: парламентское расследование, законодательный орган, процедура.

The procedure of the parliamentary investigation of the legislative (representative) bodies of state power  Subjects of the Russian Federation

 Fedotovа  Yu.

Article is devoted to features of the legal regulation of parliamentary enquiries of the regional legislative bodies and identification the principle positions which should be established on the general federal level.

Keywords: parliamentary inquiry, legislative body, procedure.

В  некоторых субъектах Российской Федерации институт парламентского расследования был введен до принятия Федерального закона от 27.12.2005 № 196-ФЗ «О парламентском расследовании Федерального собрания Российской Федерации» (далее — Закон № 196-ФЗ). Так, например, в Приморском крае проводились парламентские расследования обстоятельств банкротства ОАО «Бор»[1]. В 2001 году  Московской областной думой проводилось депутатское расследование обоснованности проекта Южной водопроводной системы[2]. На основании Закона Московской области «О статусе депутата Московской областной думы» решением областной думы в 2000 году было назначено депутатское расследование обстоятельств заключения и исполнения договора поручения между думой и ООО «Агентство Ризолит»[3].

Некоторые субъекты Российской Федерации идут по пути урегулирования отношений, связанных с парламентским контролем, отражая данный вопрос в законе о региональном парламенте[4] либо в законе о статусе депутата законодательного органа[5], другие посвящают парламентскому контролю или его отдельным формам самостоятельный нормативный правовой акт[6]. Институт парламентских расследований закреплен основными законами некоторых субъектов Российской Федерации[7]. Во многих субъектах Российской Федерации приняты специальные законы о парламентских расследованиях. Часто эти законы дублируют нормы Закона № 196-ФЗ. Однако некоторыми актами закреплено понятие «расследование». Депутатское расследование определяют как деятельность либо форму деятельности, раскрывая ее цель: проверка данных[8], выяснение фактов и обстоятельств, представляющих общественную значимость[9]. Расследование раскрывается как форма реализации контрольных полномочий думы, посредством которых устанавливаются причины и обстоятельства создания препятствий для деятельности думы и депутатов, причины и обстоятельства негативных событий, вызвавших большой общественный резонанс[10]. Наиболее удачны определения рассматриваемого института как одной из форм контроля думы, а также как деятельности специальной комиссии по выяснению фактов и обстоятельств, представляющих большую общественную значимость для населения области и носящих негативный характер, в том числе — причин и условий их возникновения[11]. Тем не менее в некоторых дефинициях, отражающих оба значения института, законодатель не смог избежать повторения данного термина[12].

По нашему мнению, следует считать положительным определение некоторыми законами понятия «воспрепятствование проведению расследования»[13]. Как правило, под ним понимаются противоправные действия (бездействие) должностных лиц и граждан, направленные на создание препятствий в осуществлении процедур и действий органом, проводящим депутатское расследование[14]. Предусмотрена возможность указания обстоятельств воспрепятствования в итоговом докладе, в средствах массовой информации[15]. КоАП Калининградской области устанавливает ответственность за воспрепятствование проведению депутатского расследования[16].

Законы многих субъектов Российской Федерации устанавливают нормы, подобные положениям Закона № 196-ФЗ, при определении целей и принципов расследований, обстоятельств, входящих в предмет расследования, и исключения из данного предмета[17]. Некоторыми актами определено, что цели и порядок проведения расследования устанавливаются решением (постановлением) парламента[18]. Большинством законов субъектов Российской Федерации устанавливается по общему правилу принцип открытости проведения заседаний комиссии. В законах Московской и Брянской областей указано, что заседания по общему правилу закрытые, слушания, которые проводятся по решению комиссии, открытые[19]. В целях реализации принципа объективности расследования Законом Брянской области установлено, что на заседаниях комиссии ведутся протоколы и магнитофонная запись. Законом Московской области закреплено такое ограничение принципа гласности: информация, которая стала известна члену комиссии, специалисту-эксперту, работнику аппарата, не может быть передана в средства массовой информации, распространена в иной публичной форме до завершения расследования.

Большинство рассматриваемых нормативных правовых актов устанавливают запрет на проведение расследования деятельности главы субъекта Российской Федерации[20]. Ряд законов такого положения не содержат[21]. В Республике Адыгея расследованию не подлежат деятельность президента республики, Кабинета министров республики и иных органов исполнительной власти[22]. В Кабардино-Балкарской Республике исключены из предмета расследования деятельность президента республики, деятельность по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и республики в части полномочий органов государственной власти России[23].

Исключение деятельности главы субъекта из предмета расследования подвергалось критике в юридической литературе[24]. Отметим, что согласно Федеральному закону от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» региональные парламенты участвуют в процедуре наделения полномочиями высшего должностного лица субъекта Российской Федерации. Конституция РФ не устанавливает специальный порядок прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта, поэтому такое парламентское расследование не противоречит федеральному законодательству. Напротив, его проведение способствует укреплению контрольных функций регионального парламента, данная процедура может предшествовать выражению недоверия высшему должностному лицу субъекта Российской Федерации.

Некоторыми из рассматриваемых актов установлено, что комиссия не вправе проводить расследование в отношении должностного лица, которое является подозреваемым, обвиняемым, подсудимым, осужденным по уголовному делу, возбужденному по тем же основаниям, по которым проводится депутатское расследование[25]. На наш взгляд, достаточно указания на то, что деятельность парламентской комиссии не подменяет дознание, предварительное следствие и судопроизводство. Избежать дублирования функций можно благодаря четкому указанию целей и задач комиссии в решении (постановлении) парламента.

Некоторые нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации в предмет расследования включают, помимо заимствованных у федерального законодателя, иные обстоятельства и события, представляющие общественную значимость для населения и носящие негативный характер[26]. Предмет расследования также составляют неисполнение законов субъекта Российской Федерации и иных правовых актов, несоблюдение регионального бюджета, порядка распоряжения собственностью субъекта[27]. Закон Чеченской Республики в предмет парламентского расследования включает также нарушение Конституции РФ, российского законодательства, порядка распоряжения федеральной собственностью, в осуществлении прав владения, пользования и распоряжения которой участвует республика[28].

В некоторых регионах России расследования могут проводиться по любому вопросу, относящемуся к ведению парламента[29]. Предметом расследования может стать не только законность, но и целесообразность действий, обоснованность решений органов государственной власти и органов местного самоуправления, государственных и муниципальных органов, должностных лиц[30]. Так, основанием для депутатского расследования послужили факты незаконного строительства на земельных участках, имеющих историко-культурное назначение в черте г. Брянска[31]. Предметом расследования могут стать нарушения порядка формирования и исполнения государственных программ и планов социально-экономического развития[32], обстоятельства ухудшения социально-экономического положения или осложнения политической ситуации, иные случаи, угрожающие интересам населения субъекта Российской Федерации[33]. К предмету расследования могут быть отнесены факты обвинения в адрес депутатов, создания препятствий для деятельности парламента[34]. Таким образом, законодательство субъектов Российской Федерации отражает потребность в установлении наиболее широкого перечня обстоятельств, составляющих предмет расследования.

Законодательными актами субъектов Российской Федерации установлены различные нормы, регулирующие порядок проявления инициативы в проведении расследования. Расследование может быть назначено по требованию одного депутата[35], не менее трех[36], пяти[37], десяти[38], двадцати депутатов[39], по требованию группы в количестве не менее одной пятой[40], четверти[41], трети от установленного числа депутатов[42]. В числе инициаторов предусмотрены законодательный орган[43], органы парламента[44], например, комитеты и комиссии[45], три и более комитетов[46], председатель парламента[47], депутатские группы и фракции[48], уполномоченный по правам человека в субъекте Российской Федерации[49]. В отличие от федерального законодательства, нормы законов субъектов России предоставляют более широкие возможности для возбуждения расследования.

Считаем позитивной норму ряда законов субъектов Российской Федерации, согласно которой в состав парламентской комиссии должно входить равное число представителей депутатских фракций (объединений)[50]. Равное представительство способствует реализации принципа объективности расследования как законодательного органа субъекта, так и Федерального собрания РФ. По мнению О.Е. Кутафина, «парламент выступает и как своего рода уравновешивающая сила в отношениях конкурирующих политических сил, как арена защиты интересов тех из них, которые в сегодняшней ситуации обладают меньшими возможностями воздействия на политическую жизнь страны»[51]. М.Я. Острогорский указывает, что «солидарность министров и солидарность членов большинства, которая ставит тех и других в состояние обоюдной зависимости, лишь парализует либо активность управления там, где не существует более устойчивого большинства, либо парламентский контроль, если не оба сразу»[52].

Некоторыми законодательными актами субъектов Российской Федерации установлено, что срок расследования по общему правилу составляет три месяца[53]. Другими актами определяется, что в проекте постановления о возбуждении расследования указывается срок его проведения; если к окончанию срока работа не может быть завершена, комиссия вправе внести предложение о его продлении[54]. Следует, на наш взгляд, считать позитивной норму, согласно которой срок устанавливается постановлением парламента, а расследование при этом должно быть завершено до окончания срока полномочий парламента[55]. Достоинством Закона Брянской области является норма о том, что срок депутатского расследования устанавливается областной думой[56]. Это связано с тем, что комиссия, проводившая расследование по фактам выделения земельных участков, дважды выносила на заседания областной думы вопрос о продлении срока расследования, в результате было внесено изменение в закон[57].

Как правило, результатом расследования является мотивированное заключение, которое доводится до сведения законодательного  органа[58]; решение по этому заключению принимает законодательный орган[59].

В заключении должны содержаться основания расследования, полученные сведения, выводы, рекомендации по устранению и предотвращению причин и обстоятельств, послуживших основанием расследования[60]. Некоторыми актами установлено, что в заключении указываются: список должностных лиц, чьи решения, действия (бездействие) повлекли нарушение законов субъекта Российской Федерации; описание последствий нарушений; предложения о направлении обращений в правоохранительные органы, о проведении процедуры выражения недоверия, о наложении взысканий, о поощрении должностных лиц и граждан[61]; перечень запрашиваемой информации; список лиц, которым поручен сбор информации; разъяснение ответственности за воспрепятствование расследованию[62].

Как правило, утвержденное мотивированное заключение направляется главе субъекта[63]. Некоторыми актами предусмотрено также направление итогового доклада в высший исполнительный орган государственной власти субъекта[64]. Законодательный орган принимает постановление и направляет доклад в государственные органы, организации, от которых зависит реализация предложений, содержащихся в нем[65]. Эффективности реализации контрольных полномочий парламента способствует положение о том, что итоговый доклад и постановление о результатах расследования подлежат обязательному рассмотрению правительством субъекта Федерации, а также органами местного самоуправления в течение месяца со дня их получения. О принятых решениях парламент уведомляется незамедлительно[66].

В 2002 году в Нижегородской области при проведении депутатского расследования были выявлены нарушения федерального и регионального законодательства органами местного самоуправления г. Нижнего Новгорода при предоставлении земельных участков под строительство, в связи с чем были направлены рекомендации органам местного самоуправления, представлены обращения в органы прокуратуры, финансовые, иные органы в целях проведения проверок деятельности должностных лиц органов местного самоуправления[67].

Многими актами предусмотрено, что итоговый доклад подлежит обязательному опубликованию[68], публикуется в установленном порядке[69]. Постановление (решение) о завершении расследования, об утверждении его итогов и заключение комиссии подлежат опубликованию в средствах массовой информации либо в отдельном издании[70], а также размещаются в сети Интернет[71]. Вместе с тем некоторыми актами установлено, что итоговый доклад публикуется лишь в случае необходимости[72], а итоги расследования могут быть опубликованы по решению парламента[73]. Закон Кабардино-Балкарской Республики устанавливает, что, если парламент не примет иного решения, итоговый доклад и постановление о результатах расследования публикуются в официальных печатных органах в порядке, установленном для опубликования постановлений парламента нормативного характера, а также размещаются в сети Интернет[74]. В некоторых региональных нормативных актах об опубликовании мотивированного заключения вообще не упоминается[75].

Право проведения расследования законодательным органом субъекта Российской Федерации не закреплено в ряде субъектов (Челябинской, Курганской областях и др.). В Оренбургской области в связи с отсутствием регионального закона, позволяющего парламентариям проводить расследование, функции следственной комиссии имела лишь Счетная палата, которая вправе, в том числе по запросу депутата, изучать финансовые документы различных структур, использующих бюджетные средства. Тем не менее потребность в регламентации контрольных полномочий парламента этим не исчерпывается[76].

Введение парламентского расследования на уровне субъекта Российской Федерации целесообразно, укрепляет контрольные полномочия регионального парламента, позволяет решать проблемы нарушений прав человека, носящих порой грубый или массовый характер в рамках конкретного региона. Действующее региональное российское законодательство пестрит разнообразием подходов к основным положениям правового регулирования парламентских расследований. В целях закрепления эффективного механизма правового регулирования парламентских (депутатских) расследований на уровне субъекта Российской Федерации следует прежде всего установить основополагающие принципы процедуры на общефедеральном уровне. Такое регламентирование не должно выходить за рамки общих принципов, субъекты должны обладать определенной степенью самостоятельности в правовом регулировании правоотношений.

Читать далее...