Процедура формирования Совета Федерации Федерального собрания РФ: федеральное и региональное регулирование

С.В. БЫКОВ,

аспирант кафедры административного и муниципального права РГСУ

Единого понимания оптимального порядка   формирования Совета Федерации не было   в 1995 году, в период принятия первого закона о формировании этого органа власти, нет его и сейчас, после вступления в силу Федерального закона от 05.08.2000 № 113-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания» (далее — Закон о порядке формирования Совета Федерации).

В соответствии с Законом о порядке формирования Совета Федерации членом Совета Федерации может стать любой гражданин России, достигший 30-летнего возраста, обладающий в соответствии с Конституцией РФ правом избирать и быть избранным в органы государственной власти.

Таким образом, российское гражданство, возрастной ценз и наличие права избирать и быть избранным в органы государственной власти, которое следует понимать как отсутствие у кандидата в члены Совета Федерации ограничений избирательного права, предусмотренных ч. 3 ст. 32 Конституции РФ (недееспособностьи отбывание наказания в местах лишения свободы по приговору суда), являются главными юридически значимыми ограничениями, установленными к занятию этой должности.

Для члена Совета Федерации — представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации и члена Совета Федерации — представителя от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации существуют разные процедуры замещения должности члена Совета Федерации, а именно выборы и назначение.

Член Совета Федерации — представитель от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации на срок полномочий этого органа, а при формировании законодательного (представительного) органа субъекта Федерации путем ротации — на срок полномочий однократно избранных депутатов этого органа. Однако поскольку в ряде субъектов Федерации существуют двухпалатные законодательные (представительные) органы государственной власти, Закон о порядке формирования Совета Федерации предусмотрел условие и для этого случая. Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации избирается поочередно от каждой палаты на половину срока полномочий соответствующей палаты.

Член Совета Федерации — представитель регионального парламента должен быть избран не позднее 3 месяцев со дня первого заседания парламента в правомочном составе нового созыва, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий парламента предыдущего созыва. Член Совета Федерации — представитель от двухпалатного регионального парламента и член Совета Федерации — представитель регионального парламента, формируемого путем ротации, — со дня истечения срока, на который был избран предыдущий представитель соответствующего органа.

Некоторые исследователи рассматривают избрание представителя от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации как косвенные выборы[1].

Кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации вносятся на рассмотрение этого органа его председателем. В двухпалатном законодательном (представительном) органе государственной власти субъекта Федерации кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации вносятся на рассмотрение этого органа поочередно председателями палат. Группе депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации предоставлено право внести на рассмотрение этого органа альтернативные кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации.

Закон о порядке формирования Совета Федерации в первоначальной редакции порождал неопределенность относительно того, может ли на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации рассматриваться одна кандидатура, если альтернативные кандидатуры не представлены, т. е. на какой основе должно происходить голосование, альтернативной или безальтернативной. В результате регламенты парламентов субъектов Федерации подходили к этому вопросу по-разному, и на практике голосование осуществлялось как на альтернативной (Иркутская и Смоленская области), так и на безальтернативной основе (Белгородская и Калининградская области). После внесения в 2004 году изменений в Закон неопределенность относительно того, может ли на заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации рассматриваться одна кандидатура, если альтернативные кандидатуры не представлены, была устранена. Закон утвердительно отвечает на этот вопрос.

Решение законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации об избрании представителя в Совете Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации принимается тайным голосованием и оформляется постановлением этого органа, а двухпалатного законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации — совместным постановлением обеих палат.

Рассмотрение законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации кандидатур для избрания представителя в Совете Федерации осуществляется в соответствии с регламентом этого органа. Регламенты парламентов субъектов Федерации разнообразно подходят к регламентированию процедуры выборов члена Совета Федерации. Нередко региональные парламенты процедуру рассмотрения кандидатуры (кандидатур) закрепляют не только в своем регламенте, как это предписывается Законом о порядке формирования Совета Федерации, но и в отдельных постановлениях[2], положениях, утвержденных постановлением регионального парламента[3], а то и в законах субъекта Федерации[4]. В этих документах определяется не только порядок избрания, но и основания и процедура досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации, а в ряде случаев — порядок их взаимодействия с делегировавшими их органами государственной власти.

Процедура рассмотрения кандидатур назначения представителя от представительной власти проходит несколько стадий, регулируемых регламентами представительных органов субъектов Федерации. Это стадии выдвижения, рассмотрения, голосования по кандидатуре (кандидатурам).

В разных субъектах Федерации различается объем требований, предъявляемых к кандидатам на должность члена Совета Федерации при подаче документов. Порядок обсуждения кандидатур на заседаниях региональных парламентов субъектов Федерации однотипен и различается лишь особенностями процедурного плана. Так, кандидатуры для избрания представителя в Совете Федерации предварительно рассматриваются на заседаниях комитетов, постоянных комиссий[5].

Присутствие кандидата на заседании при избрании члена Совета Федерации в одних парламентах необязательно, в других, например в Московской областной думе[6], Законодательном собрании Ивановской области[7], его присутствие строго обязательно. В ходе обсуждения кандидаты имеют право изложить свою предвыборную платформу. Регламентами могут быть установлены временные ограничения для выступления кандидатов.

Согласно Закону о порядке формирования Совета Федерации обязательным требованием является тайный характер голосования, однако его форма может быть различной. Голосование может проводиться при помощи бюллетеней для тайного голосования (применяется в большинстве региональных парламентов);  с использованием электронной системы подсчета голосов (Парламент Кабардино-Балкарской Республики[8]), при этом данные о результатах поименного голосования депутатов в память электронной системы не заносятся.

К сожалению, федеральное законодательство не определяет, во сколько туров может проводиться голосование по избранию кандидатов. Субъекты Федерации по-разному подошли к решению этой проблемы. В одних парламентах, таких как Тюменская областная дума, Новосибирский областной Совет депутатов, Курская областная дума, Парламент Кабардино-Балкарской Республики, голосование проводится в один тур. В случае если один из кандидатов не наберет необходимого количества голосов, процедура избрания члена Совета Федерации начинается заново с момента выдвижения кандидатур. Если было выдвинуто более 2 кандидатов в Государственном собрании Республики Марий Эл, Народном хурале Республики Бурятия, Читинской, Московской областных думах, может проводиться второй тур голосования по двум кандидатурам, получившим наибольшее количество голосов. В Законодательном собрании Санкт-Петербурга проведение второго тура обязательно в случае рассмотрения более одной кандидатуры для избрания в качестве члена Совета Федерации. В первом туре депутаты тайным рейтинговым голосованием выбирают двух кандидатов, фамилии которых включаются в бюллетени для тайного голосования. В Ивановской областной думе, если во втором туре голосования ни одна из кандидатур не набрала требуемого для избрания количества голосов, проводится следующий тур голосования по одной кандидатуре, получившей наибольшее количество голосов.

В случае если представитель в Совете Федерации не будет избран региональным парламентом, процедура выборов повторяется начиная с момента выдвижения кандидатур. Федеральное законодательство и многие регламенты региональных парламентов ничего не говорят о запрете на внесение прежних кандидатур повторно, причем в некоторых (ст. 82 Регламента Новосибирского областного Совета депутатов, ст. 113 (2) Регламента Читинской областной думы, ст. 87 Регламента Законодательного собрания Республики Карелия) специально указывается, что неизбранные кандидаты могут быть выдвинуты повторно. В Парламенте Кабардино-Балкарской Республики отклоненная кандидатура для избрания в качестве члена Совета Федерации повторно не рассматривается, а в ряде других парламентов, например в Костромской областной думе, одна и та же кандидатура не может быть внесена более 2 раз, в Законодательном собрании Владимирской области и Московской областной думе одно и то же лицо не может быть представлено в качестве кандидата более 2 раз подряд, в Брянской областной думе запрещено в третий раз вносить одну и ту же кандидатуру. Процедура назначения представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации значительно отличается от процедуры назначения представителя от законодательного органа. Представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации назначается высшим должностным лицом субъекта Федерации на срок его полномочий.

Член Совета Федерации — представитель от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации должен быть назначен не позднее 3 месяцев со дня вступления в должность высшего должностного лица субъекта Федерации, в том числе в случае досрочного прекращения полномочий предыдущего высшего должностного лица субъекта, а в случае досрочного прекращения полномочий новый член Совета Федерации должен быть назначен не позднее 3 месяцев со дня прекращения полномочий предыдущего.

Представительство формально осуществляется от правительства или администрации как коллегиального органа, однако решение принимает высшее должностное лицо (глава исполнительной власти субъекта Федерации). Определенные элементы коллегиальности и публичности в выдвижении кандидатур прослеживаются в процедуре подбора кандидата от Администрации Смоленской области. В частности, установлена обязанность рассмотрения всех кандидатур, внесенных на заседание Администрации Смоленской области, причем правом внесения кандидатур обладают как глава администрации, так и одна треть членов администрации. Однако мнение администрации как органа исполнительной власти означает не более чем рекомендацию к единоличному решению главы Администрации Смоленской области.

Решение высшего должностного лица субъекта Федерации о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации оформляется указом (постановлением) высшего должностного лица субъекта Федерации. Указ (постановление) в 3-дневный срок направляется в законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации вступает в силу, если на очередном или внеочередном заседании законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации две трети от общего числа его депутатов не проголосуют против назначения этого представителя. В случае если на очередном или внеочередном заседании парламент субъекта Федерации не принял решение против назначения представителя в Совете Федерации от исполнительного органа или вообще не рассмотрел вопрос о представителе в Совете Федерации от исполнительного органа, то указ (постановление) о назначении представителя в Совете Федерации от исполнительного органа вступает в силу и не позднее 5 дней направляется в Совет Федерации с предварительным уведомлением телеграммой о содержании указа (постановления) и даты его вступления в силу.

Закон о порядке формирования Совета Федерации расширяет полномочия законодательного (представительного) органа субъекта Федерации путем предоставления ему права влиять на определение представителя в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта Федерации. Участие законодательного (представительного) органа субъекта Федерации в назначении своего представителя вполне оправдано, поскольку повышает авторитет законодательной власти, роль этого органа в формировании Совета Федерации и в какой-то мере способствует реализации принципа парламентаризма в организации и осуществлении государственной власти.  В зависимости от статуса субъекта Федерации отличается и процедура принятия парламентом решения по данному вопросу. В Парламенте Кабардино-Балкарской Республики инициировать вопрос о рассмотрении кандидатуры представителя в Совете Федерации от исполнительного органа государственной власти республики может только группа депутатов численностью не менее одной трети от числа избранных депутатов парламента, если они выступят против кандидатуры. Вопрос о рассмотрении постановления главы администрации (губернатора) Калининградской области о назначении члена Совета Федерации может включаться в повестку заседания Калининградской областной думы по предложению председателя думы или группы депутатов численностью не менее одной трети от общего числа депутатов. В случае если две трети от общего числа депутатов проголосуют против назначения представителя в Совете Федерации от исполнительного органа субъекта Федерации, то исполнительный орган принимает решение о назначении представителя в Совете Федерации, при этом может быть решение о назначении представителем того же либо иного лица, хотя имеются и исключения. Так, регламент Законодательного собрания Иркутской области запрещает губернатору принимать решение о назначении одного и того же лица представителем в Совете Федерации от администрации области более 2 раз, что является недопустимым и противоречит федеральному законодательству.

Согласно ст. 9 Закона о порядке формирования Совета Федерации полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно по основаниям, предусмотренным Федеральным законом от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». В соответствии со ст. 4 полномочия члена Совета Федерации прекращаются досрочно в следующих случаях:

· его письменного заявления о сложении своих полномочий;

· избрания его депутатом Государственной думы, депутатом законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Федерации или органа местного самоуправления, выборным должностным лицом иного органа государственной власти или органа местного самоуправления, а равно назначения на иную государственную должность России, субъекта Федерации, государственную должность государственной службы или муниципальную должность муниципальной службы;

· поступления на государственную или муниципальную службу, вхождения в состав органа управления хозяйственного общества или иной коммерческой организации, осуществления предпринимательской или другой оплачиваемой деятельности, кроме преподавательской, научной и иной творческой деятельности;

· утраты гражданства России либо приобретения гражданства иностранного государства;

· вступления в законную силу обвинительного приговора суда;

· вступления в законную силу решения суда об ограничении его дееспособности либо о признании его недееспособным;

· признания его безвестно отсутствующим либо объявления умершим на основании решения суда, вступившего в законную силу;

· его смерти.

Согласно положениям п. «г» ст. 71 Конституции РФ установление системы и порядка формирования, организации и деятельности федеральных органов законодательной власти относится к ведению России. Основания досрочного прекращения полномочий должны быть унифицированы и единообразны для всех членов Совета Федерации, регулироваться федеральным законодательством, а не находиться в совместном ведении России и субъектов Федерации.

Досрочное прекращение полномочий члена Совета Федерации возможно избравшим (назначившим) его органом государственной власти субъекта Федерации в том же порядке, что и его избрание (назначение). Инициировано оно может быть лишь по представлению Председателя Совета Федерации. Орган государственной власти субъекта Федерации вправе не рассматривать поступившее представление Председателя Совета Федерации о досрочном прекращении полномочий члена Совета Федерации. Решение о прекращении полномочий члена Совета Федерации по этим основаниям оформляется постановлением Совета Федерации, в котором определяется день прекращения полномочий члена Совета Федерации.

Несмотря на невозможность (без представления Председателя Совета Федерации) досрочно прекратить полномочия члена Совета Федерации, многие субъекты Федерации не изменили свои нормативные правовые акты, регулирующие порядок досрочного прекращения полномочий члена Совета Федерации. Оставшись без права по собственной инициативе прекращать полномочия членов Совета Федерации, некоторые субъекты Федерации закрепили право органов государственной власти субъектов Федерации инициировать перед Председателем Совета Федерации вопрос о внесении им представления о досрочном прекращении полномочий представителя в Совете Федерации.

Итак, реформа порядка формирования Совета Федерации, проведенная в 2000 году, отменила представительство субъектов Федерации в лице глав исполнительной власти (президентов, губернаторов) и глав законодательных органов субъектов Федерации. Новый порядок формирования предусматривает избрание (назначение) членов Совета Федерации соответствующими органами субъектов Федерации.

Закон о порядке формирования Совета Федерации отличается от прежнего и по объему, и по «глубине» регулирования, но несогласованность многих процедурных вопросов формирования Совета Федерации на федеральном уровне привела к росту нормативной региональной базы, не всегда соответствующей федеральной.

Необходимо выработать и законодательно закрепить стандартные правила избрания кандидатов в Совет Федерации законодательным (представительным) органом субъекта Федерации. Они могут касаться таких принципиальных вопросов, как обязательное выдвижение альтернативных кандидатур, порядок проведения повторного голосования и повторных выборов, а также об унифицировании требований, предъявляемых при подаче кандидатами документов при выдвижении. Возможные различия процедурных правил избрания кандидатов могут касаться вопросов порядка выступления кандидатур на заседании законодательного органа субъекта Федерации, включая изложение ими программы предстоящей деятельности, личное участие кандидатов в заседании законодательного органа субъекта Федерации при рассмотрении вопроса об их избрании, обязательное предварительное обсуждение кандидатур в комитетах (комиссиях) регионального парламента, порядок обсуждения кандидатур перед голосованием, определение времени для ответов кандидата на вопросы и т. п.

Сочетание единообразия по принципиальным вопросам и возможного различия в процедурных правилах избрания кандидатур в Совет Федерации законодательным органом субъекта Федерации, с одной стороны, позволит унифицировать такие правила, обеспечит равноправие кандидатов, с другой — предоставит возможность субъектам Федерации выработать определенную процедуру избрания кандидатур и тем самым обеспечит пределы самостоятельности субъектов Федерации в их установлении.

Библиография

1 См.: Городецкий В.М. Еще один взгляд на ситуацию, связанную с принятием Закона «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания» // Конституционное и муниципальное право. 2001. № 2. С. 5.

2 См. Постановление Законодательного Собрания Санкт-Петербурга от 06.06.2001 № 457 «О порядке избрания (рассмотрения вопроса о назначении) и досрочного прекращения полномочий членов Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Законодательного Собрания Санкт-Петербурга и Администрации Санкт-Петербурга».

3 См. Положение «О порядке избрания (рассмотрения вопроса о назначении) и досрочного прекращения полномочий представителей в Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от Смоленской областной Думы и Администрации Смоленской области» 2005 г.

4 См. Закон Московской области от 04.05.2001 № 84/2001-ОЗ «О порядке избрания и назначения представителей в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти Московской области».

5 См., например, регламенты Государственного совета Республики Татарстан 2004 г., Народного хурала Республики Бурятия 2002 г., Государственного собрания Республики Марий Эл 2004 г.

6 См. п. 5 Закона Московской области «О порядке избрания и назначения представителей в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от законодательного (представительного) органа государственной власти и исполнительного органа государственной власти Московской области».

7 См. ст. 70 Регламента Законодательного собрания Ивановской области 2005 г.

8 См. статьи 83, 149 Регламента Парламента Кабардино-Балкарской Республики 2004 г.