Процессуально-правовые аспекты принятия бюджетных и исполнения денежных обязательств бюджетополучателей

УДК 347.73

Страницы в журнале: 61-65

Н.П. Ольховская,

кандидат юридических наук, доцент Военного университета Министерства обороны РФ Россия, Москва o.nadezhda@mail.ru

Рассматривается процессуальный порядок принятия бюджетных и исполнения денежных обязательств бюджетополучателей, характеризуются бюджетные и денежные обязательства бюджетополучателя.

Ключевые слова: бюджетные и денежные обязательства, стадия исполнения бюджета по расходам, бюджетополучатель, Бюджетный кодекс РФ, договор, контракт.

Федеральным законом от 29.12.2015 № 406-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» в ст. 219 Бюджетного кодекса РФ, закрепляющую порядок исполнения бюджета по расходам, внесены изменения, которые вступают в силу с 1 января 2017 г.

Процессуальный порядок исполнения бюджета по расходам предусматривает последовательное выполнение следующих стадий:

— принятие и учет бюджетных и денежных обязательств;

— подтверждение денежных обязательств;

— санкционирование оплаты денежных обязательств;

— подтверждение исполнения денежных обязательств.

Проанализируем содержание нормативных правовых актов, закрепляющих процессуальный порядок исполнения обязательств бюджетополучателя.

Принятие и учет бюджетных и денежных обязательств. Новацией ст. 219 БК РФ является увеличение объема процессуальных действий, составляющих стадию принятия бюджетных обязательств (действующей в таком составе процессуальных действий на настоящий момент), путем добавления обязанностей бюджетополучателя по постановке бюджетных и денежных обязательств на учет в органах Федерального казначейства. Следует отметить, что БК РФ не содержит детальной процессуальной регламентации действий, составляющих каждую из стадий, даже краткой регламентации принятия к учету бюджетных и денежных обязательств. Между тем необходимость законодательного закрепления обязанности учета бюджетных и денежных обязательств имеется.

Так, установление порядка исполнения федерального бюджета является прерогативой Министерства финансов РФ (Минфина России). Им же еще в 2008 году был установлен Порядок учета бюджетных обязательств получателей средств федерального бюджет (утв. приказом от 19.09.2008 № 98н; далее — Порядок № 98н), который и поныне является обязательной процедурой для всех получателей бюджетных средств, однако с 2017 года учету будут подлежать еще и денежные обязательства. С 1 января 2017 г. вступает в силу Порядок учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств бюджетополучателей (утв. приказом Минфина России от 30.12.2015 № 221н; далее — Порядок № 221н), принятый на замену утрачивающему свою силу Порядку № 98н.

Из анализа ст. 6 БК РФ следует, что бюджетополучатель имеет право на принятие и (или) исполнение бюджетных обязательств за счет средств соответствующего бюджета, финансовое обеспечение его деятельности осуществляется на основании бюджетной сметы, устанавливающей лимиты бюджетных обязательств, т. е. объем прав в денежном выражении на принятие бюджетных обязательств и (или) их исполнение в текущем финансовом году (текущем финансовом году и плановом периоде). В дополнение нормой ст. 219 БК РФ закреплено, что принятие бюджетных обязательств осуществляется при помощи заключения государственных (муниципальных) контрактов, иных договоров с физическими и юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями или в соответствии с законом, иным правовым актом, соглашением. Заметим, что нарушение порядка принятия бюджетных обязательств является основанием для привлечения виновного к административной ответственности в соответствии со ст. 15.15.10 Кодекса РФ об административных правонарушениях.

Из смысла ст. 6 БК РФ следует, что под бюджетными обязательствами бюджетополучателя следует понимать обусловленные законом, иным нормативным правовым актом, договором или соглашением подлежащие исполнению в соответствующем финансовом году обязанности действующего от имени публично-правового образования казенного учреждения предоставить физическому или юридическому лицу, иному публично-правовому образованию, субъекту международного права средства из соответствующего бюджета.

Следует констатировать, что п. 7 Порядка № 221н содержит достаточно подробный перечень оснований возникновения бюджетных обязательств. Так, бюджетные обязательства возникают:

а) из государственного контракта (договора) на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд, сведения о котором подлежат (либо не подлежат) включению в реестр контрактов; из соглашения или нормативного правового акта, предусматривающего предоставление межбюджетного трансферта; из договора или нормативного правового акта о предоставлении субсидии (инвестиций) юридическому лицу;

б) в соответствии с исполнительным документом (исполнительным листом, судебным приказом); решением налогового органа о взыскании налога, сбора, пеней и штрафов; нормативным правовым актом, предусматривающим выплаты населению, перечисления субъектам международного права; договором, оформление в письменной форме по которому не требуется; соглашением, расчет по которому осуществляется наличными деньгами; в связи с обслуживанием государственного (муниципального) долга; с выполнением оперативно-розыскных мероприятий и осуществлением мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства; с обеспечением выполнения функций казенных учреждений; с перечислением в доход бюджета сумм возврата дебиторской задолженности прошлых лет.

При наступлении определенных условий, например при исполнении контрагентом по договору своих обязательств по поставке товаров, выполнению работ или оказанию услуг, им оформляется и передается бюджетополучателю документ, подтверждающий возникновение денежного обязательства у бюджетополучателя по оплате товаров, работ, услуг. Кроме того, возникновение денежных обязательств может предусматриваться соглашением между сторонами (например, авансовые платежи) и т. п.

В БК РФ под денежными обязательствами понимается обязанность бюджетополучателя уплатить бюджету, физическому лицу и юридическому лицу за счет средств бюджета определенные денежные средства в соответствии с выполненными условиями гражданско-правовой сделки, заключенной в рамках его бюджетных полномочий, или в соответствии с положениями закона, иного правового акта, условиями договора или соглашения.

Пунктом 24 Порядка №221н закреплено, что денежные обязательства бюджетополучателя возникают: из документа, подтверждающего возникновение денежного обязательства, или информации об исполнении условий предоставления межбюджетного трансферта, имеющего целевое назначение, и субсидии юридическому лицу по соответствующим бюджетным обязательствам (условие возникновения денежного обязательства); иного документа, являющегося основанием для возникновения денежного обязательства в случае, если для оплаты представление документов, подтверждающих возникновение денежного обязательства, не требуется. В частности, такие обязательства сразу учитываются, санкционируются и оплачиваются. К ним относятся денежные обязательства по уплате налогов (на основании подп. 2 п. 3 ст. 45 Налогового кодекса РФ), административных штрафов и т. п. Без заключения письменного договора (документа-основания) принимаются к учету денежные обязательства на основании ст. 493 Гражданского кодекса РФ, согласно которой договор розничной купли-продажи считается заключенным в надлежащей форме с момента выдачи продавцом покупателю кассового или товарного чека или иного документа, подтверждающего оплату товара.

Бюджетные и денежные обязательства учитываются органом Федерального казначейства с отражением на лицевом счете бюджетополучателя или на его лицевом счете для учета операций по переданным полномочиям. Учет бюджетных и денежных обязательств осуществляется на основании сведений о бюджетном и денежном обязательствах, сформированных и представленных бюджетополучателями в орган Федерального казначейства по месту нахождения бюджетополучателя. Лица, имеющие право действовать от имени бюджетополучателя, несут персональную ответственность за формирование сведений о бюджетном и денежном обязательствах, за их полноту и достоверность, а также за соблюдение установленных сроков их представления.

Принятие бюджетных обязательств предполагает добровольное возложение на себя обязанностей по их оплате путем вступления в договорные отношения, что представляет собой проявление право- и дееспособности бюджетополучателя, выраженное в волеизъявлении его руководителя, однако в строго установленных бюджетной сметой направлениях расходов и в пределах выделенных лимитов бюджетных обязательств. Исполнение бюджетных обязательств может быть возложено на бюджетополучателя под воздействием нормы права, например по распоряжению вышестоящего руководителя, выраженному в форме административного акта (приказа), или в случаях, установленных законами, правовыми актами органов исполнительной власти или судебных органов, а также при возникновении определенных юридических фактов (действий, событий), и представляет собой установленный платеж либо предусмотренную меру ответственности, являющуюся санкцией правовой нормы, выраженной в денежной форме (штрафы, пени, проценты, убытки, материальный и моральный ущерб).

При принятии бюджетных обязательств бюджетополучателем следует учитывать требования Федерального закона от 05.04.2013 № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» о соблюдении установленной процедуры размещения заказов, если сумма оплаты по договору (государственному контракту), вне зависимости от источника его финансирования, превышает 100 тыс. рублей [2].

Цель процедуры учета бюджетных и денежных обязательств заключается в установлении контроля над расходованием средств бюджета и недопущении принятия бюджетополучателем обязательств с превышением установленных лимитов бюджетных обязательств. Сущность постановки на учет бюджетных обязательств состоит в следующем: сумма поставленного на учет бюджетного обязательства, условно говоря, депонируется под оплату именно этого денежного обязательства и учитывается органом Федерального казначейства при авансировании по этому обязательству, а также при постановке на учет следующего бюджетного обязательства, предусматривающего расходы по этим же кодам классификации расходов бюджетов. Причем постановка на учет бюджетного обязательства не мешает бюджетополучателю вносить в него изменения, оформленные в виде заявки на внесение изменений в обязательство (например, при изменении цены договора согласно ст. 424 ГК РФ), либо передавать учтенное бюджетное обязательство соответствующему получателю средств бюджета при реорганизации бюджетополучателя, что оформляется актом приемки-передачи принятых на учет бюджетных обязательств.

При постановке на учет бюджетных и денежных обязательств и сформированных на их основе сведений о принятых бюджетных и денежных обязательствах осуществляется проверка последних на наличие в них реквизитов, предусмотренных к заполнению, на непревышение установленных лимитов бюджетных обязательств. При соответствии сведений установленным требованиям обязательства принимаются к учету, если нет — возвращаются бюджетополучателю для внесения исправлений.

Подтверждение денежных обязательств. Получатель бюджетных средств подтверждает обязанность оплатить за счет средств бюджета денежные обязательства в соответствии с платежными и иными документами, необходимыми для санкционирования их оплаты, а в случаях, связанных с выполнением оперативно-розыскных мероприятий и осуществлением мер безопасности в отношении потерпевших, свидетелей и иных участников уголовного судопроизводства, — в соответствии с платежными документами.

Для подтверждения возникновения денежных обязательств у бюджетополучателя им представляются в орган Федерального казначейства следующие документы, подтверждающие возникновение денежного обязательства: при поставке товаров (накладная и (или) акт приемки-передачи, и (или) счет-фактура), выполнении работ, оказании услуг (акт выполненных работ (оказанных услуг) и (или) счет, и (или) счет-фактура), номер и дата исполнительного документа (исполнительный лист, судебный приказ), иных документов, подтверждающих возникновение денежных обязательств, предусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ, постановлениями Правительства РФ и правовыми актами Минфина России (подп. 16 п. 5 Порядка санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета (утв. приказом Минфина России от 01.09.2008 № 87н; далее — Порядок № 87н)).

Например, при санкционировании оплаты товаров, приобретенных в розницу (ст. 493 ГК РФ), бюджетополучатель вправе представить в орган Федерального казначейства вместе с заявкой на кассовый расход товарный чек, выданный организацией-продавцом, в качестве документа-основания, учитывая, что товарный чек содержит реквизиты, подтверждающие, что получателем средств федерального бюджета товар уже получен [7]. При добровольном исполнении постановления о наложении административного штрафа бюджетополучатель для подтверждения возникновения у него денежного обязательства может вместе с заявкой на кассовый расход представить в орган Федерального казначейства это постановление [5]. В качестве исключения не предусмотрено представление документов-оснований для подтверждения денежных обязательств, установленных п. 8 Порядка № 87н.

Санкционирование оплаты денежных обязательств. Санкционирование оплаты осуществляется органом Федерального казначейства в форме совершения разрешительной надписи (акцепта) после проверки наличия документов, предусмотренных Порядком № 87н. Для санкционирования оплаты денежных обязательств по государственным (муниципальным) контрактам дополнительно осуществляется проверка на соответствие сведений о государственном (муниципальном) контракте в реестре контрактов, предусмотренном законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, и сведений о принятом на учет бюджетном обязательстве по государственному (муниципальному) контракту условиям данного государственного (муниципального) контракта.

Оплата денежных обязательств осуществляется в пределах доведенных до получателя бюджетных средств лимитов бюджетных обязательств и на основании представленных платежных документов.

Для санкционирования платежа представляются соответствующие документы-основания (договор (государственный контракт), соглашение и т. д.), подтверждающие возникновение денежного обязательства, и платежные документы (заявка на кассовый расход или на получение наличных денег). Следует подчеркнуть, что Порядок № 87н содержит много бланкетных норм и достаточно объемный, многоаспектный, и в силу этого расплывчатый, неконкретный перечень оснований для отказа в санкционировании оплаты денежных обязательств, создающий массу трудностей в работе с документом. Например, п. 3 Порядка № 87н предусмотрено, что заявка проверяется «на соответствие установленной форме, наличие в ней реквизитов и показателей, предусмотренных пунктом 5 настоящего Порядка, наличие документов, предусмотренных пунктами 7, 9 настоящего Порядка, а также соответствие показателей заявки указанным в ней документам в соответствии с условиями пункта 6 настоящего Порядка и соответствующим требованиям, установленным пунктами 10—13 настоящего Порядка».

В случае несоответствия установленной форме или если содержащаяся в ней информация не соответствует требованиям, предусмотренным пунктами 4, 5, 10—13, заявка возвращается бюджетополучателю с указанием в прилагаемом протоколе причины возврата.

Согласно общему правилу заявка на кассовый расход составляется на каждое денежное обязательство отдельно, санкционирование оплаты денежных обязательств осуществляется по мере их поступления (в порядке календарной очередности).

На основании представленных платежных документов, поступивших в течение дня для осуществления кассовых выплат из бюджета отделения Федерального казначейства, управление Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации формирует заявку и направляет в Федеральное казначейство, которое оформляет платежное поручение о перечислении денежных средств со счета Федерального казначейства 40105 «Средства федерального бюджета» на балансовый счет соответствующего управления Федерального казначейства по субъекту Российской Федерации 40105 «Средства федерального бюджета». Платежное поручение является основанием для списания подразделением расчетной сети Центрального Банка РФ (Банка России) денежных сумм с балансового счета органа Федерального казначейства, т. е. в сущности, с единого счета бюджета, и перечисления их в пользу физических, юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации и т. д.

Подтверждение исполнения денежных обязательств. Подтверждение исполнения денежных обязательств осуществляется на основании платежных документов, подтверждающих списание денежных средств с единого счета бюджета в пользу физических или юридических лиц, бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, субъектов международного права, а также проверки иных документов, подтверждающих проведение неденежных операций по исполнению денежных обязательств получателей бюджетных средств.

То есть после совершения операций списания подразделение расчетной сети Банка России представляет выписку органу Федерального казначейства по бюджетному счету, подтверждающую факт списания средств. Орган Федерального казначейства на основании этой выписки вносит данные о произведенной операции в лицевой счет бюджетополучателя и выдает ему выписку по лицевому счету, которая является подтверждением исполнения бюджетополучателем денежного обязательства. Кроме того, подтверждением совершения операции списания средств с лицевого счета может являться копия платежного документа (например, заявки на кассовый расход) с отметкой органа Федерального казначейства о произведенном платеже.

Подводя итог, следует отметить, что процессуальный порядок принятия бюджетных и исполнения денежных обязательств бюджетополучателей носит достаточно сложный характер. С одной стороны, со вступлением в силу рассмотренных нормативных правовых актов значительно расширится сфера принятия бюджетных обязательств, усложнится порядок подготовки документов-оснований. С другой стороны, детальная регламентация подзаконными нормативными актами процедурного порядка исполнения денежных обязательств в публично-правовой сфере устранит необходимость дачи Минфином России разъяснений по различным вопросам.

Список литературы

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации: федер. закон от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. от 03.07.2016) // Собрание законодательства РФ. 1998. № 31. Ст. 3823.

2. Об осуществлении наличных расчетов: указание Банка России от 07.10.2013 № 3073-У. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.10.2016).

3. Об утверждении порядка учета территориальными органами Федерального казначейства бюджетных и денежных обязательств бюджетополучателей: приказ Минфина России от 30.12.2015 № 221н. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.10.2016).

4. О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд: федер. закон от 05.04.2013 № 44-ФЗ. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.10.2016).

5. О порядке исполнения постановлений о наложении административных штрафов, вынесенных уполномоченными органами в отношении бюджетных учреждений: письмо Минфина России от 23.04.2009 № 08-04-05/654. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 17.10.2016).

6. О порядке санкционирования оплаты денежных обязательств получателей средств федерального бюджета и администраторов источников финансирования дефицита федерального бюджета: приказ Минфина России от 01.09.2008 № 87н. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 20.10.2016).

7. Письмо Департамента налоговой и таможенно-тарифной политики Минфина России от 18.08.2009 № 03-01-10/2-96. URL: www.pravo.gov.ru (дата обращения: 08.10.2016).