Процессуальные аспекты управления государственной собственностью

УДК 346.22
 
А.В. ВИННИЦКИЙ,
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права УрГЮА
 
В статье предложен концептуально новый подход к управлению государственной собственностью — с позиции формирования особого юридического процесса, объединяющего (по аналогии с бюджетным процессом) деятельность законодательного и исполнительных органов, направленную на материальное обеспечение функций соответствующего публичного образования.
Ключевые слова: процесс управления государственной собственностью, особый юридический процесс, стадии процесса управления государственным имуществом.
 
The article offers a conceptually new approach to state property management which is looked at from the perspective of developing a special juridical process combing (similarly to budgetary process) the activities of the legislative and executive bodies which are aimed at the material provision of the state functions.
 
В  современных научно-практических исследованиях немало внимания уделяется отдельным проблемам управления государственной собственностью, в том числе критериям достаточности и избыточности публичного имущества, совершенствованию процедур (процессуализации) управления государственным имуществом, повышению эффективности и усилению контроля в этой сфере и некоторым другим. Однако, думается, комплексное решение указанных проблем можно эффективно обеспечить лишь в том случае, если рассматривать управление государственной собственностью с позиции формирования особого юридического процесса[1]. Выдвинутое нами предложение, по-видимому, носит дискуссионный характер и представляет собой научную гипотезу, которая могла бы стать опорой в дальнейших исследованиях.
Действительно, общепризнано существование гражданского, уголовного, административного процесса. Д.Н. Бахрах отмечает, что за последнее десятилетие в стране сформировался и активно развивается избирательный процесс. С этих же позиций ученый рассматривает конституционный, законодательный, бюджетный процессы[2]. Аналогичного мнения придерживается В.Д. Сорокин[3] и другие авторы. В литературе обращается внимание на формирование налогового процесса[4]. Цель всех исследований в данном направлении — не столько обосновать состоятельность той или иной процессуальной отрасли, подотрасли или правового института, сколько обогатить науку, использовав чрезвычайно емкую категорию юридического процесса, более целостно и одновременно детально подойти к анализу деятельности властных субъектов.
Очевидно, что реальное управление государственной собственностью предполагает различные юридически значимые действия публичной администрации. Это и общая координация состава публичного имущества в соответствии с функциями государства, и принятие актов о планировании управления публичным имуществом, и контроль над использованием данного имущества, и самые разнообразные действия по распоряжению различными объектами собственности (приватизация, закрепление имущества за государственными предприятиями и учреждениями, предоставление земельных участков и иных природных ресурсов, передача имущества в аренду, безвозмездное пользование, доверительное управление и т. д.). Видимо, для того чтобы юридически объединить все эти многообразные формы публичного администрирования, недостаточно того, что перечисленные властные действия совершаются по поводу государственного имущества. Это еще не придает управлению государственной собственностью внутреннего единства, которое могло бы быть достигнуто путем разработки особого юридического процесса.
В самом деле, нельзя, к примеру, предоставление конкретного земельного участка или иное единичное властно-распорядительное действие публичного собственника назвать управлением государственным имуществом; это лишь проявление управления, часть, крупица единого запрограммированного процесса. Права З.Э. Беневоленская, которая при изучении доверительного управления имуществом отмечает следующее: «Управление как деятельность отличается от действия (единичный, фактический акт), от сделки (правомерное, волевое, юридически значимое действие), от операции (целевое объединение фактических действий и юридических сделок). Деятельность — целевое системное объединение действий, сделок и операций. Управление — это деятельность систематическая…»[5]. Да и само использование категории «управление» уже предполагает процесс как форму взаимосвязи субъекта и объекта управления. Представление об управлении как системе, состоящей из трех важнейших элементов (субъект, объект, связи между ними), получило обоснование в рамках науки управления. При этом связи между субъектом и объектом рассматриваются, как правило, в рамках управленческого процесса[6].
С учетом изложенного можно утверждать, что управление государственной собственностью предстает в виде целостного, внутренне структурированного процесса материального (имущественного) обеспечения функций государства. Основной вопрос состоит в том, обладает ли этот процесс качеством относительно самостоятельного юридического процесса или он полностью укладывается в существующее «широкое понимание» административного процесса? Для ответа на этот вопрос необходимо остановиться на следующих моментах.
Во-первых, управление государственной собственностью лишь в общем плане (т. е. упрощенно) допустимо рассматривать в рамках административного правонаделительного (или оперативно-распорядительного) процесса. Понятно, что издание исполнительными органами власти плановых актов тяготеет к другой разновидности процесса — административной правотворческой. Напротив, изъятие, например, у государственного учреждения используемого не по назначению имущества в результате проведенных контрольных мероприятий обладает признаками административной принудительной меры и, по-видимому, относится к административному юрисдикционному процессу и охранительным отношениям. По мнению Д.Н. Бахраха, подобные различные виды деятельности не могут умещаться в рамках одного процесса[7]. В связи с этим (даже если придерживаться точки зрения В.Д. Сорокина о единстве административного процесса)[8] можно утверждать, что издание актов планирования, индивидуальных административных актов и применение мер принуждения в любом случае осуществляются в рамках принципиально различных групп административных производств (частей административного процесса).
Во-вторых, основным структурным подразделением административного процесса является производство. Однако при анализе управления государственной собственностью можно насчитать десятки обособленных производств, которые допустимо классифицировать по различным основаниям (приватизационное производство, производство по предоставлению
земельных участков, по передаче акций в доверительное управление, по разграничению государственной собственности и т. д.), а также множество отдельных процедур, которые, как мы полагаем, сами по себе не обладают признаками обособленных производств. В то же время процедуры и производства в рамках системы управления государственной собственностью глубоко взаимосвязаны, особенно на уровне планирования управления публичным имуществом. Вместе с тем необходимо констатировать: существующее традиционное представление об административном процессе не дает возможности выделить в его структуре более крупные подразделения, помимо производств.
В-третьих, обращает на себя внимание то обстоятельство, что планирование управления государственной собственностью на уровне субъектов Российской Федерации иногда осуществляется в законодательной форме, т. е. вне рамок деятельности органов исполнительной власти. В частности, в Свердловской области ежегодно в форме закона разрабатываются и утверждаются программы управления государственной собственностью и приватизации государственного имущества (раздел V Закона Свердловской области от 10.04.1995 № 9-ОЗ «Об управлении государственной собственностью Свердловской области»). Аналогичный порядок установлен в Ульяновской (глава IV Закона Ульяновской области от 06.05.2002
№ 020-ЗО «О порядке управления и распоряжения государственной собственностью Ульяновской области») и Кировской (глава III Закона Кировской области от 03.07.2001 № 5-ЗО
«Об управлении государственным имуществом Кировской области») областях и некоторых других субъектах Российской Федерации. Подобная форма планирования представляется весьма перспективной и в отношении федерального имущества. Кроме того, все государственные корпорации (например, «Росатом») создаются на основании отдельных федеральных законов, которые таким образом сочетают в себе признаки как нормативных, так и правоприменительных актов, содержащих, в частности, распорядительные действия в отношении конкретных объектов публичной собственности, передаваемых в качестве имущественного вклада Российской Федерации (Федеральный закон от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”»). Поэтому не вызывает сомнений тот факт, что управление государственной собственностью выходит за пределы административного процесса и «включается» в процесс законодательный; это не ослабляет содержательного внутреннего единства процесса управления государственной собственностью.
Все высказанные замечания наводят на мысль о формировании целостного юридического процесса, не вписывающегося в традиционные представления о видах юридического процесса. Безусловно, управление государственной собственностью — это категория иного порядка, нежели конституционный и тем более гражданский, административный и уголовный процессы, которые «представляют собой масштабные правовые явления, вследствие чего нормы, регулирующие эти виды процессов, в своей совокупности приобретают важные си-
стемные качества: статус самостоятельной процессуальной отрасли российского права…»[9].
Формирование процесса управления государственной собственностью есть, во-первых, результат некоторого «удвоения» структуры права в связи с появлением комплексных правовых образований, объединяющих нормы различных основных отраслей права и, во-вторых, следствие специализации административно-процедурных норм. Таким образом, процесс управления государственной собственностью предполагает формирование единой системы, состоящей из элементов административного правонаделительного, административного правотворческого, административного юрисдикционного и законодательного процессов. Думается, по сходной модели происходило формирование бюджетного процесса, признание которого в качестве самостоятельного юридического процесса уже состоялось как в законодательстве (см. часть III БК РФ), так и в науке. Сходство бюджетного процесса и процесса управления государственной собственностью, на наш взгляд, очевидно, а их магистральное разграничение должно производиться по признакам объекта управления — публичного имущества (денежные средства или иное имущество).
Однако, определившись с природой формирующегося процесса, мы сталкиваемся с серьезной терминологической проблемой. Поскольку этот процесс уже выходит за рамки административно-процессуальной деятельности (функции исполнительной власти), а также за пределы реализации правомочий собственника, то его именование процессом управления государственной собственностью достаточно условно и не вполне удачно с учетом нормативного определения данной категории в Указе Президента РФ от 09.03.2004 № 31 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти». Терминологически более верно называть его процессом материального обеспечения публичных задач и функций Российской Федерации и субъектов Российской Федерации или, по крайней мере, иметь в виду иное содержание категории управления государственной собственностью в значении юридического процесса.
Известно, что процесс определяется как целенаправленная деятельность; цель или за-
программированный результат — одна из основных характеристик юридического процесса[10]. Для управления государственной собственностью такую цель составляет материальное (имущественное) обеспечение публичных функций государства. Эта цель создает предпосылки для объединения в одну систему множества юридически значимых действий органов власти, предопределяет содержание любого акта планирования или индивидуального административного акта относительно государственного имущества. На достижение обозначенной цели направлен и контроль за сохранностью и целевым использованием публичного имущества.
Д.Н. Бахрах подчеркивает, что «отдельные и даже ряд процессуальных норм еще не пре-
вращают официальную процедуру в юридический процесс. Диалектическое превращение количества в качество происходит тогда, когда возникает развернутая регламентация властной деятельности системой процессуальных норм… Наличие развернутого процессуального законодательства — главный признак юридического процесса»[11]. При рассмотрении управления государственной собственностью в различных аспектах мы убеждаемся в обширности процедурно-процессуальных норм, закрепляющих статус субъектов управления (в том числе их процессуальные права и обязанности), порядок реализации властных правомочий и т. д. Однако данный признак является внешним.
Наиболее явственно единство процесса управления государственным имуществом про-
слеживается при изучении его стадий. Понятие и виды стадий управленческой деятельности достаточно подробно исследуются в рамках науки управления. С.С. Алексеев приходит к
выводу, что стадии применения права соответствуют стадиям любой управленческой деятельности и охватывают сбор и оценку информации, принятие решения (команду), обеспечение его реализации[12]. Аналогичные стадии выделяются в административно-правовой литературе. Они рассматриваются как «относительно самостоятельные части административной деятельности, необходимые для достижения общего результата; каждая стадия прежде всего характеризуется специфической непосредственной целью, которую можно считать ступенью в достижении общей, главной цели процессуальных действий; на каждой стадии специфичны состав субъектов правоотношений, собираемая и используемая информация, составляемые документы, принимаемые решения, совершаются различные действия»[13].
Однако в процессе управления государственной собственностью, как и в бюджетном процессе, цикличный набор стадий приобретает существенную специфику. Управление государственным имуществом не ограничивается единичными актами реализации правомочий собственника в отношении конкретных объектов, а объединяет весь фонд федерального или регионального имущества. Более того, данный юридический процесс выходит за рамки осуществления правомочий публичного собственника, включает некоторые дополнительные элементы, что требует выделения следующих, более крупных стадий:
прогнозирование социально-экономического развития Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, выявление и закрепление текущих публичных функций (интересов), которые должны быть обеспечены «неденежным» государственным имуществом в прогнозируемом периоде. Разработка прогнозов социально-экономического развития — исходный этап для всех важнейших мероприятий, осуществляемых в стране (например, бюджетного процесса). В соответствующей части такие прогнозы являются ориентиром и для управления публичной собственностью[14];
планирование управления государственной собственностью Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, обеспечивающее управление на макроуровне. На данной стадии сообразно выявленным публичным функциям (интересам) в актах планирования определяются цели и направления использования государственного имущества, распределяются доходы от его использования, устанавливаются расходы на управление государственным имуществом в разрезе одного календарного года.
При моделировании процесса управления важно понимать, что не все государственное имущество вовлекается и может быть вовлечено в стадию планирования. Не представляется возможным планировать управление теми объектами государственной собственности, в отношении которых введен запрет на распоряжение или предписаны определенные способы реализации правомочий собственника при наличии предусмотренных оснований; в этих случаях административные органы не сохраняют каких-либо дискреционных полномочий, а связаны волеизъявлением третьих лиц, обладающих исключительными или преимущественными правами на приобретение или использование определенного публичного имущества (например, обязанность предоставить земельный участок собственнику расположенного на нем объекта недвижимости, обязанность вынести решение о бесплатной приватизации занимаемого гражданином жилого помещения). В таких случаях возможно лишь прогнозирование. Планирование в подлинном смысле реально лишь в тех сферах, где за административными органами сохраняется возможность совершения инициативных действий и допустимы альтернативные способы распоряжения имуществом в законодательно установленных рамках (возможность создания унитарных предприятий и закрепления за ними имущества на праве хозяйственного ведения; возможность создания учреждений и закрепления за ними имущества на праве оперативного управления в конкретных целях; возможность приватизации государственных и муниципальных предприятий; возможность выставления земельных участков или лесных участков на торги и т. п.).
Непосредственное осуществление правомочий собственника производится в отношении конкретного имущества путем принятия административных актов и их исполнения. Данная стадия, таким образом, проявляется не только в применении норм материального права, но и в последующем, конкретизирующем правоприменении во исполнение актов планирования. Издание индивидуальных административных актов составляет ядро процесса управления государственным имуществом, поскольку направлено на непосредственное возникновение имущественных последствий для публичного собственника. Именно этой стадии посвящен основной массив процедурно-процессуальных норм, обеспечивающих установленный порядок волеизъявления собственника в отношении конкретных объектов и определяющих взаимодействие административного органа с субъектами, не наделенными властными полномочиями.
Исполнение принятых административных актов охватывает фактические действия в отношении государственного имущества. В тех случаях, когда административные акты не являются достаточным инструментом осуществления правомочий собственника, а требуют заключения на их основе гражданско-правовых договоров (купли-продажи, аренды, безвозмездного пользования, доверительного управления), исполнение правоприменительного акта подразумевает совершение необходимой сделки (в том числе по результатам конкурса или аукциона), которая имеет двойственное юридическое значение: с одной стороны, это осуществление обязанным лицом предписанного поведения, а с другой — инициирование государством в лице его органа относительного гражданского правоотношения. Можно обратить внимание на то, что сходным образом приобретение товаров бюджетным учреждением признается и исполнением бюджета по расходам, и гражданско-правовой сделкой.
Учет и контроль использования государственного имущества — специфическая стадия. Во-первых, эти действия могут сопровождать любую другую стадию процесса управления государственным имуществом (учет и контроль при выработке актов планирования, издании административных актов, совершении сделок). Во-вторых, учет и контроль выступает завершающей, самостоятельной стадией, заключающейся в подготовке и рассмотрении отчета об исполнении плана (программы) управления государственной собственностью[15].
Нетрудно заметить, что перед нами более сложная структура юридического процесса, нежели обычная правоприменительная деятельность по разрешению индивидуальных дел. Каждая стадия управления государственной собственностью может быть вычленена из единого процесса и рассмотрена в качестве самостоятельной административно-процессуальной деятельности с выделением некоторых структурных частей. Но любая стадия процесса управления государственной собственностью, взятая в отдельности, без ее взаимосвязи с другими стадиями, лишается смысла и превращается в «планирование ради планирования», распоряжение государственным имуществом в бюрократических интересах и формальный контроль за  соблюдением положений ГК РФ о сделках.
Думается, что реальное следование публичным интересам при использовании государственного имущества возможно только в рамках целостного юридического процесса, охватывающего всю властную деятельность — от выявления публичных функций, для которых требуется государственная собственность, до их имущественного обеспечения в конкретных ситуациях.
 
Библиография
1 Примечательно, что А.С. Матненко предпринял попытку описать управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации в качестве процесса, но с позиции не юридического процесса, а управленческого. (См.: Матнен-
ко А.С. Управление государственной собственностью субъекта Российской Федерации: организационно-правовые проблемы: Дис. … канд. юрид. наук. — Омск, 1999. С. 48—73.)
2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России. — М., 2000. С. 300—303. О системе конституционных процессов см.: Саликов М.С. Предмет конституционно-процессуального права // Российский юридический журнал. 2000. № 1. С. 19—27.
3 См.: Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. — СПб., 2003. С. 140—157.
4 См.: Винницкий Д.В. Российское налоговое право: проблемы теории и практики. — СПб., 2003. С. 308—309.
5 Беневоленская З.Э. Доверительное управление имуществом в сфере предпринимательства. — СПб., 2002. С. 32.
6 См., например: Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. — М., 1980. С. 93, 96—100; Козлов Ю.М., Фролов Е.С. Научная организация управления и право. — М., 1986. С. 57, 104; Тихомиров Ю.А. Курс административного права и процесса. — М., 1998. С. 712—714.
7 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 305.
8 См.: Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 177—178.
9 Сорокин В.Д. Указ. соч. С. 142—143 и др.
10 См.: Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 300. Особое внимание целеполаганию в государственном управлении уделяет Г.В. Атаманчук, по мнению которого данный вопрос «принадлежит к числу самых актуальных и важных для управленческой теории и практики» (Атаманчук Г.В. Указ. соч. С. 111—129).
11 Бахрах Д.Н. Указ. соч. С. 302.
12 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. — М., 1981. Т. 2. С. 328—331. Далее, однако, автор несколько смещает акценты, выделяя следующие стадии применения права: 1) установление фактических обстоятельств (установление фактической основы дела); 2) выбор и анализ норм права (установление юридической основы дела); 3) решение дела, выраженное в акте применения права. Исполнение же правоприменительного акта в основном выходит за рамки применения права и является обычной его реализацией — осуществлением субъективного права или исполнением юридической обязанности.
13 Бахрах Д.Н., Россинский Б.В., Старилов Ю.Н. Административное право. — М., 2004. С. 553.
14 См. раздел 6 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006—2008 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 19.01.2006 № 38-р; раздел 3.4 Программы социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2003—2005 гг.), утв. распоряжением Правительства РФ от 15.08.2003 № 1163-р.
15  См., например, п. 1 ст. 9 Федерального закона от 21.12.2001 № 178-ФЗ «О приватизации государственного и муниципального имущества», в соответствии с которым Правительство РФ ежегодно не позднее 1 мая представляет в Государственную думу отчет о выполнении прогнозного плана (программы) приватизации федерального имущества за прошедший год.