Процессуальные вопросы исполнения Министерством финансов Российской Федерации судебных актов по обращению взыскания на средства федерального бюджета Российской Федерации

УДК 346.62 

Страницы в журнале: 117-121

Е.М. ВОЖОВА,

аспирант кафедры финансового права Российской академии правосудия, юрист ООО «Юридическая компания “Лексмаксима”» dfs115@yandex.ru

Рассматриваются роль и значение деятельности Министерства финансов Российской Федерации в сфере защиты прав и законных интересов граждан, их объединений и иных организаций. Освещены теоретические и практические проблемы своевременного исполнения судебных актов, вынесенных по результатам рассмотрения исков, предъявленных к Российской Федерации.

Ключевые слова: судебный акт, Министерство финансов Российской Федерации, иск о возмещении ущерба, исполнение судебного акта, казна, бюджет, бюджетные средства, Федеральное казначейство.

The Process Questions of the Ministry of Finance of the Russian Federation Execution of the Judicial Acts about the Foreclosure of the Budget Funds of the Russian Federation

Vozhova Ye.

This article describes the role and maintenance of the work of the Ministry of finance of the Russian Federation in the sphere of protection of rights and legal interests of citizens, their communities and other organizations. The author considers the theoretical and practical problems of the timely execution of judicial acts which are results of the claim reviewing versus the Russian Federation.

Keywords: judicial act, Ministry of finance of Russian Federation, claim about compensation of damages, execution of judicial act, treasury, budget, budget resources, Federal Exchequer.

Непосредственная работа по исполнению федерального бюджета входит в сферу финансовой компетенции Министерства финансов Российской Федерации (Минфина России). Исполнение судебных актов (решений, постановлений, определений, судебных приказов и иных судебных актов судов общей юрисдикции, арбитражных судов, мировых судей) осуществляется также за счет средств федерального бюджета в том случае, если обращено взыскание на средства федерального бюджета в результате удовлетворения исковых требований по искам к Российской Федерации.

Бюджетный кодекс Российской Федерации (далее — БК РФ) предусматривает следующие случаи взыскания денежных средств за счет федерального бюджета: по искам о возмещении вреда, причиненного гражданину или юридическому лицу в результате незаконных действий (бездействия) органов государственной власти РФ либо должностных лиц этих органов, в том числе в результате издания органами государственной власти РФ актов, не соответствующих закону или иному нормативному правовому акту; по искам о присуждении компенсации за нарушение права на судопроизводство в разумный срок или права на исполнение судебного акта в разумный срок; по иным искам о взыскании денежных средств за счет казны РФ (за исключением судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета).

Минфин России является органом государственной власти, исполняющим судебные акты, принятые по искам к Российской Федерации (ст. 165 БК РФ). Согласно принципу иммунитета бюджетов бюджетной системы РФ (ст. 239 БК РФ) обращение взыскания на средства бюджетов бюджетной системы РФ осуществляется только на основании судебного акта.

Минфин России производит работу по исполнению судебных актов по искам к Российской Федерации в соответствии с приказом Минфина России от 15 августа 2006 года № 271 «Об организации работы в Министерстве финансов Российской Федерации по исполнению судебных актов о взыскании денежных средств по искам к Российской Федерации в соответствии с Бюджетным кодексом Российской Федерации»[1] (далее — Приказ № 271).

Для исполнения судебных актов, вынесенных по итогам рассмотрения вышеуказанных исков, в Минфин России направляются исполнительный документ (исполнительный лист, судебный приказ) с указанием сумм, подлежащих взысканию в валюте Российской Федерации, надлежащим образом заверенная судом копия судебного акта, заявление взыскателя с указанием реквизитов его банковского счета, доверенность либо ее нотариально удостоверенная копия, если заявление взыскателя об исполнении соответствующего судебного акта подписывается его уполномоченным представителем.

Исполнительный документ вместе с заявлением и иными приложениями к нему при поступлении в Минфин России регистрируются Департаментом управления делами и контроля в автоматизированной информационной системе Минфина России (АИС «Финансы»). Далее указанные документы, прошедшие регистрацию, направляются по описи в правовой департамент не позднее рабочего дня, следующего за днем их регистрации в министерстве.

Правовой департамент регистрирует поступившие исполнительные листы с приложениями в АИС «Финансы» и проверяет поступившие документы на соответствие требованиям, предъявляемым законодательством к исполнительным документам (наличие оснований для возврата исполнительных документов без исполнения или отсутствие оснований для их возврата).

Если обнаружено основание для возврата исполнительного листа согласно ч. 3 ст. 242.1 БК РФ, правовой департамент в течение 75 дней со дня поступления документов в Минфин России возвращает без исполнения поступившие документы взыскателю с указанием в сопроводительном письме причин возврата. В случае отмены судебного акта (постановления) правовой департамент возвращает оригинал исполнительного документа в суд, выдавший его, а остальные документы — взыскателю.

При отсутствии оснований для возврата представленных взыскателем или судом документов правовой департамент не позднее75 дней со дня их поступления направляет в административный департамент оригиналы представленных документов (за исключением судебных актов (постановлений)) с отметкой на заявлении взыскателя или сопроводительном письме суда «Решение вступило в законную силу и подлежит исполнению».

Административный департамент не позднее 15 рабочих дней со дня поступления исполнительных документов осуществляет их исполнение путем перечисления денежных средств по реквизитам, указанным взыскателем в его заявлении. Перечисление денежных средств осуществляется платежным поручением в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов, отраженных по соответствующим кодам бюджетной классификации РФ на лицевом счете получателя средств федерального бюджета.

В случае если в заявлении взыскателя содержатся неполные или неверные сведения о реквизитах банковского счета, на который подлежит перечислению взыскиваемая сумма, административный департамент в течение 15 рабочих дней со дня получения от правового департамента оригиналов исполнительных документов с приложениями направляет взыскателю запрос об уточнении реквизитов банковского счета взыскателя — получателя средств.

Административный департамент по истечении 2-месячного срока со дня оплаты направляет с сопроводительным письмом оригинал исполнительного листа в суд, его выдавший, с отметкой об исполнении с указанием суммы, номера и даты платежного поручения. Исполнение судебных актов внутренними подразделениями Минфина России осуществляется в течение трех месяцев со дня поступления в Минфин России исполнительных документов за счет бюджетных ассигнований, предусмотренных для этих целей законом о федеральном бюджете.

Согласно п. 3 Постановления Пленума Высшего арбитражного суда РФ от 22 июня 2006 года № 23 «О некоторых вопросах применения арбитражными судами норм Бюджетного кодекса Российской Федерации» (далее —Постановление Пленума ВАС РФ № 23) исполнительный лист о взыскании денежных средств с публично-правового образования может быть предъявлен взыскателем для принудительного исполнения судебному приставу-исполнителю лишь в случае, если исполнение решения суда не было произведено за счет средств бюджета в течение указанного трехмесячного срока. Таким образом, законодательством установлен срок для добровольного исполнения вступивших в законную силу судебных актов, вынесенных в пользу взыскателя по искам к Российской Федерации, — три месяца. Дальнейшее обращение с исполнительными документами к судебному приставу означает начало принудительного исполнения судебного акта и невозможность его исполнения в добровольном порядке.

Итого, в общей сложности, если исполнительные документы и приложенные к ним материалы поданы с соблюдением закона, срок исполнения составит почти 3,5 месяца[2]. Данный срок не соотносится с трехмесячным сроком, предусмотренным БК РФ.

С момента поступления заявления взыскателя и исполнительного документа и его регистрации проходит один рабочий день. Затем правовой департамент решает вопрос о возможности исполнения судебного акта. Если исполнительный документ подан в Минфин России в соответствии с требованиями бюджетного законодательства, то непосредственным исполнением судебного акта с последующим перечислением денежных средств занимается административный департамент. Административному департаменту предоставлено 15 рабочих дней для перечисления денежных средств на счет взыскателя, что составляет три рабочие недели. Исполнение в добровольном порядке будет завершено только при поступлении денежных средств на банковский счет взыскателя, что составляет от 2 до 5 операционных дней.

Далее только по истечении двух месяцев со дня оплаты информация об исполнении судебного акта направляется в суд, принявший его. Таким образом, срок на произведение только оплаты в общей сложности составит месяц. Согласно ст. 80 Федерального закона от 10 июля 2002 года № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России)» общий срок осуществления платежей по безналичным расчетам не должен превышать два операционных дня, если указанный платеж осуществляется в пределах территории субъекта Российской Федерации, и пять операционных дней, если указанный платеж осуществляется в пределах территории Российской Федерации. Кроме того, возможен вариант направления запроса административным департаментом взыскателю в целях уточнения его банковских реквизитов, что может занять время. На практике это занимает, с учетом направления запроса, его получения и направления ответа, от двух недель до 2—3 месяцев. Итого исполнение судебного акта может занять около полугода, что также не соответствует трехмесячному сроку. Однако в Приказе № 271 не регламентирована достаточным образом подобная ситуация.

Остается неурегулированным вопрос о том, что происходит с исполнительным производством в момент направления административным департаментом взыскателю запроса: оно приостанавливается либо прекращается за отсутствием необходимых данных и возобновляется при получении должного ответа от взыскателя. Представляется необходимым решить данную проблему в пользу приостановления процесса добровольного исполнения судебного акта, не исключающего возобновления срока исполнения судебного акта после получения Минфином России от взыскателя заявления или иного документа с указанием всех достаточных банковских реквизитов взыскателя. При этом срок исполнения должен прерываться и начинать свое действие с момента предоставления всех достаточных банковских реквизитов. Действительно, на практике частыми случаями могут быть ситуации, возникшие в связи с наличием обычного человеческого фактора — неправильного указания цифр или номера банковского счета, ошибки в букве и/или цифре. В данном случае необязательно возвращать все документы взыскателю, предъявленные для возбуждения исполнительного процесса. Достаточно направление запроса с просьбой об уточнении реквизитов.

Решение данного вопроса согласуется с положением ч. 3 ст. 242.1 БК РФ, согласно которому предусмотрены основания для возврата документов, предъявленных к исполнению, как то: несоблюдение срока предъявления документа к исполнению, неправильное оформление исполнительного листа и др. Среди оснований для возврата не значится наличие каких-либо неточностей или ошибок (погрешностей) в реквизитах банковского счета, указанных в заявлении взыскателя, если заявление подано с соблюдением установленных требований.

Что касается вопроса о приостановлении исполнения судебного акта в добровольном порядке, то не исключена возможность обсуждения внесения соответствующих дополнений в гл. 24.1 БК РФ. Так, в ст. 242.2 БК РФ следует отразить случаи приостановления исполнения судебного акта в добровольном порядке с возможностью перерыва и последующего возобновления срока, предусмотренного законодательством для предъявления к исполнению судебного акта (3 года). Кроме того, следует либо сделать соответствующие ссылки в Приказе № 271 на подобные случаи, либо прямо закрепить в данном приказе возможность приостановления исполнения в добровольном порядке поступивших исполнительных документов.

Необходимость указания на приостановление исполнения вступившего в законную силу судебного акта согласуется с принципом баланса частных и публичных интересов. Процедура приостановления освобождает как взыскателя, так и исполнителя (Минфин России, в том числе его внутренние подразделения) от повторного прохождения в очередной раз процедуры регистрации поступивших и предъявленных к исполнению документов, их юридического анализа, направления для окончательного исполнения (административным департаментом). Если в связи с необходимостью уточнения банковских реквизитов прекращать процесс исполнения судебных актов, а потом возобновлять его вновь с прохождением всех ступеней и внутренних подразделений в рамках Минфина России, это может повлечь за собой следующие негативные моменты:

1) для взыскателя — необходимость повторно готовить пакет документов для обращения в Минфин России;

2) для Минфина России в лице служащих его внутренних подразделений — необходимость, в  целях  соблюдения установленной  процедуры, следуя принципу законности, повторно рассматривать одни и те же документы (поскольку приказом не урегулирован вопрос, что при неточных банковских реквизитах происходит приостановление либо прекращение процесса добровольного исполнения судебного акта);

3) затяжной характер исполнения вступившего в законную силу судебного акта;

4) максимум затрат (временных, трудовых) при работе внутренних подразделений Минфина России при минимуме результатов. Коэффициент полезного действия Минфина России не будет сведен к нулю в случае приостановления процесса исполнения в связи с тем, что ранее министерством рассматривались документы, связанные с исполнением судебного акта, но фактически исполнение не было произведено.

Решение данного вопроса представляет собой большой практический и научный интерес и позволяет избежать потенциальных ситуаций возврата документов, предъявленных к исполнению не в связи с несоблюдением требований закона к форме, сроку и порядку направления таких документов, а в связи с необходимостью внесения некоторых корректив, поправок, устранения неясностей и неточностей (обычных опечаток, ошибок) в документах заявителя, не влияющих глобальным образом на процесс исполнения или на невозможность исполнения судебного акта, не являющихся основанием для возврата всех поступивших для исполнения документов.

Минфин России получает всю информацию о ходе рассмотрения судебных дел по искам к Российской Федерации, об итогах их рассмотрения, а также о наличии возможных оснований для обжалования судебных актов от главного распорядителя бюджетных средств, представляющего интересы Российской Федерации в суде (ч. 2 ст. 242.2 БК РФ).

Минфин России ведает исполнением судебных актов по искам, предъявляемым к Российской Федерации. Однако существует определенная специфика, связанная с тем, что исполнением судебных актов по искам об исполнении денежных обязательств федеральных казенных учреждений Минфин России не занимается. Это следует из содержания ст. 242.3 БК РФ. Подтверждением тому является письмо правового департамента Минфина России от

23 октября 2006 года № 08-04-14/4519 об исполнении судебных решений по обращениям взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации[3]. В данном письме в связи с некоторыми трудностями при исполнении судебных решений (поскольку из текста резолютивной части решения суда не всегда ясно, в какой государственный орган власти следует направлять исполнительные документы) обращается внимание всех судов на то, что нормами БК РФ установлено два порядка исполнения судебных решений по обращению взыскания на средства бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что должно найти отражение в резолютивной части решения.

Исполнение судебных актов, предусматривающих обращение взыскания на средства федерального бюджета по денежным обязательствам федеральных казенных учреждений, а также судебных актов о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности главных распорядителей средств федерального бюджета, осуществляет Федеральное казначейство. В связи с тем, что БК РФ предусматривает исполнение судебных актов за счет средств федерального бюджета как Минфином России, так  и Федеральным казначейством, судам при принятии решения необходимо правильно формулировать резолютивную часть судебного акта и указывать, за счет каких средств необходимо произвести взыскание. Неточная формулировка резолютивной части приводит на практике к тому, что взыскатель не может получить денежные средства, а судебное решение не может быть исполнено либо его исполнение настолько затруднительно, что организация всей процедуры исполнения создает для взыскателя дополнительные расходы, в том числе судебные.

Так, решением Арбитражного суда Ульяновской области от 31 октября 2007 года по делу № А72-4054/07-28/209 с Российской Федерации в лице Министерства обороны РФ за счет казны Российской Федерации в пользу ООО «Эксперт» в порядке субсидиарной ответственности взыскано 133714,27 руб. Денежные средства взысканы с Министерства обороны РФ как с главного распорядителя денежных средств. Однако орган Федерального казначейства, в котором у министерства был открыт лицевой счет, отказался исполнять судебное решение и вернул исполнительный лист, поскольку в резолютивной части решения указано, что взыскание производится «за счет казны РФ». Общество направило исполнительный лист в Минфин России. Однако, ссылаясь на ст. 242.2 БК РФ, Минфин России также возвратило взыскателю исполнительный лист, указав на необходимость обращения для исполнения в орган Федерального казначейства по месту открытия должнику лицевого счета согласно ст. 242.3 БК РФ. Общество было вынуждено снова обратиться в арбитражный суд, чтобы оспорить подобный отказ, но суд не удовлетворил заявленных требований, поскольку посчитал, что решения о взыскании денежных средств за счет казны Российской Федерации исполняет Минфин России. Значит, возврат органами казначейства исполнительного листа законен[4].

При рассмотрении данного вопроса в порядке надзора Президиум ВАС РФ в Постановлении от 26 мая 2009 года № 1910/09 отменил судебные акты арбитражного суда первой и кассационной инстанций, поскольку в понятие государственной казны гражданское законодательство включает и денежные средства, закрепленные за соответствующим бюджетным учреждением[5]. Аналогичные выводы были сделаны в постановлении ФАС Волго-Вятского округа от 22 декабря 2008 года № А29-5101/20082.

Таким образом, для разрешения вопроса, возникшего в ходе рассмотрения арбитражными судами споров по искам о взыскании денежных средств в порядке субсидиарной ответственности с участием Российской Федерации в лице уполномоченных органов власти, а также с участием государственных органов при исполнении судебных актов и определении органа власти, ответственного за их исполнение, в судебной практике на первое место ставится предмет спора и основание заявленных требований, а не указание в резолютивной части решения, за счет каких средств (казны или находящихся на лицевом счете органа власти) выплачивается задолженность.

Данная судебная практика сформировалась с учетом позиции высшей судебной инстанции, изложенной в п. 2 Постановления Пленума ВАС РФ № 23, согласно которой надлежащим ответчиком в порядке субсидиарной ответственности по обязательствам государственного (муниципального) учреждения является соответствующее публично-правовое образование, а не его государственные (муниципальные) органы. При удовлетворении исков, предъявленных в порядке субсидиарной ответственности кредитором государственного (муниципального) учреждения, в резолютивной части решения суда должно быть указание на взыскание денежных средств за счет казны соответствующего публично-правового образования, а не государственного или муниципального органа.

Таким образом, судебная практика расширительно толкует понятие казны, включая в нее и денежные средства на лицевых счетах государственных и муниципальных учреждений, государственных органов и органов местного самоуправления. Иными словами, следует принимать во внимание предмет и основание заявленных требований, а не указание в резолютивной части решения «за счет казны РФ». БК РФ фиксирует, что относительно денежных обязательств федеральных казенных учреждений и в порядке субсидиарной ответственности исполнение судебных актов производится из строго определенных источников — лицевых счетов, входящих в понятие казны. Это подтверждается и тем фактом, что при предъявлении исполнительных документов в Минфин России, в соответствии с Приказом № 271, исполнение также производится с лицевого счета Минфина России, открытого в Управлении Федерального казначейства РФ по г. Москве. Иными словами, процесс исполнения аналогичный, но источники покрытия денежных обязательств — разные, так как различны предмет и основание заявленных исковых требований.

Минфин России и Федеральное казначейство решили данный вопрос правоприменительной практики изданием совместного письма от 17 сентября 2008 года[7], в котором сосредоточены анализ возникшей ситуации и пути ее решения. В данном письме ошибкой судов названо указание в резолютивной части судебного акта на взыскание денежных средств с главного распорядителя средств соответствующего бюджета «в порядке субсидиарной ответственности» и «за счет казны». Минфин России и Федеральное казначейство советуют представителям органов казначейства, участвующим при рассмотрении подобной категории дел в судебном заседании, не допускать применения формулировки «за счет казны». Иными словами, представители должны в каждом конкретном случае разъяснить суду, что представляет собой предмет иска (денежные обязательства бюджетного учреждения) и каким образом необходимо отразить в решении суда порядок взыскания, чтобы не нарушить ход исполнительного производства и не привести к невозможности исполнения судебного акта.

Автору настоящей статьи представляется необходимым, чтобы положения указанного совместного письма двух достаточно значимых в деятельности государства ведомств нашли свое отражение в Постановлении Пленума ВАС РФ № 23.

Постановление Пленума ВАС РФ № 23 составлено с учетом и в интересах лиц, которым нанесен ущерб действиями органов государственной власти. Однако необходимо помнить о сохранении баланса публичных и частных интересов и составлять судебные акты таким образом, чтобы они не содержали препятствий для их дальнейшего исполнения.

Библиография

1 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2 СЗ РФ. 15.07.2002. № 28. Ст. 2790.

3 Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4 См.: Постановление ФАС Московского округа от 13 января 2009 года № КА-А40/12808-08 по делу № А40-45827/08-12-490. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5 См.: Постановление Президиума ВАС РФ от 26 мая 2009 года № 1910/09 по делу № А40-45827/08-12-490. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6 См.: Определение ВАС РФ от 27 марта 2009 года № 3353/09 по делу № А29-5101/2008. Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7 См.: Письмо Минфина РФ № 08-00-02-89, Казначейства РФ № 42-7.1-15/9.2-423 от 17 сентября 2008 года об исполнении судебных актов, предусматривающих взыскание денежных средств с главных распорядителей денежных средств соответствующего бюджета в порядке субсидиарной ответственности». Документ опубликован не был. Доступ из СПС «КонсультантПлюс».