Процессуальные формы обеспечения административного иска

УДК 342.95

Страницы в журнале: 128-131

Е.А. Желонкина,

кандидат юридических наук, старший преподаватель кафедры административного права и административной деятельности органов внутренних дел Уральского юридического института МВД России Россия, Екатеринбург gelonkinaea@yandex.ru

Раскрываются основные проблемы регламентации процедуры предварительной защиты (применения обеспечительных мер) в соответствии с новым Кодексом административного судопроизводства РФ. Предварительная защита по административному иску представляется временной мерой, выражающейся, с одной стороны, в приостановлении действия оспариваемого административного акта; с другой стороны, в запрете совершения определенных управленческих действий и ином воздействии на органы публичной власти с целью обеспечения как принятия окончательного решения по административному делу, так и его полноценного исполнения на практике в условиях возникшей необходимости устранения угрозы причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца в условиях отсутствия требуемой предварительной судебной защиты. Указываются принципы, цели, признаки и гарантии обеспечительных мер предварительной защиты. Аргументируются порядок и условия применения обеспечительных мер в административном судопроизводстве.

Ключевые слова: административно-процессуальная форма, административный иск, административное судопроизводство, обеспечительные меры, предварительная защита, правоотношения.

В  настоящее время участились случаи совершения административных правонарушений органами управления, представляющими государственную власть. Вследствие этого публичное управление для решения поставленных перед государством задач сегодня стало немаловажным, а в результате актуализировался и вопрос о необходимости принятия Кодекса административного судопроизводства РФ.

Опубликование в марте 2013 года проекта КАС РФ значительно повысило внимание к проблеме создания административно-процессуальной формы. Совет Федерации одобрил КАС РФ Федеральным законом от 08.03.2015 № 21-ФЗ, в целом вступившим в силу 15 сентября 2015 г.; документ явился результатом многолетней дискуссии по формированию в России полноценной системы административной юстиции.

Качество процессуально-правовой регламентации процедур предварительной защиты (применения обеспечительных мер), используемых судами на протяжении многих лет, например, в гражданском и арбитражном процессе, во многом обусловливает эффективность правовой защиты прав, свобод, законных интересов граждан, организаций, иных субъектов права. Вместе с тем в литературе встречаются мнения, отрицающие целесообразность и необходимость особой процессуальной формы для разрешения дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений [6, с. 29]. Ученые выдвигают тезис о том, что «особая процессуальная форма необходима только тогда, когда другие существующие формы не способны эффективно защищать права и интересы физических и юридических лиц от незаконных решений, действий (бездействия) органов государственной власти и должностных лиц» [2, с. 129].

Мера предварительной защиты по административному иску представляет собой содержащуюся в принятом в течение установленного законом срока судом решении соотносимую и соразмерную с заявленным исковым требованием временную меру, выражающуюся, во-первых, в приостановлении полностью или в части действия оспариваемого решения (административного акта), во-вторых, в запрете совершения определенных управленческих действий и ином воздействии на органы публичной власти с целью обеспечения как принятия окончательного решения (судебного акта) по административному делу, так и его полноценного исполнения на практике в условиях возникшей необходимости устранения угрожающей и явной опасности причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление, а также ликвидации сложившейся на практике ситуации невозможности или чрезмерной затруднительности осуществления защиты прав, свобод и законных интересов указанных лиц в условиях отсутствия требуемой предварительной судебной защиты.

Главной целью применения мер предварительной защиты является обеспечение как принятия окончательного решения по административному делу, так и его полноценного исполнения на практике (гарантирование исполнимости судебного акта). К признакам обеспечительных мер в административном судопроизводстве относятся: срочность установления (применения) данных мер; временный характер их действия, т. е. ограничение действия мер предварительной защиты конкретным сроком; соотносимость с заявленным исковым требованием; соразмерность заявленному требованию. Конкретный вид мер предварительной правовой защиты должен быть адекватным складывающимся на практике административным ситуациям; обеспечительные меры должны соответствовать степени опасности причинения вреда (ущерба) правам, свободам и законным интересам административного истца, масштабам такой опасности, характеру и конкретным проявлениям невозможности или чрезмерной затруднительности осуществления защиты лица.

Видами устанавливаемых в КАС РФ мер предварительной защиты в административном судопроизводстве являются: 1) приостановление судом полностью или в части действия оспариваемого решения; 2) запрет совершения определенных действий; 3) иные меры предварительной защиты по административному иску в случаях возникновения оснований для их применения (угрожающая и явная опасность причинения вреда правам, свободам и законным интересам административного истца или неопределенного круга лиц, в защиту интересов которых подано заявление; невозможность или чрезмерная затруднительность осуществления защиты прав, свобод и законных интересов административного истца без принятия обеспечительных мер). КАС РФ устанавливает оговорку, в соответствии с которой этим документом могут предусматриваться случаи запрета на применение мер предварительной защиты по определенным категориям административных исков. Появление анализируемого процессуально-правового института в КАС РФ является результатом реформирования судебной власти в стране, а также модернизации законодательства, регламентирующего управленческие отношения (например, в области административных процедур, разработки, издания и действия административных правовых актов). Процессуально-правовая регламентация мер предварительной защиты по административному иску позволяет не только констатировать наметившиеся тенденции развития института предварительной судебной защиты в российском административном судопроизводстве, но и показать его важное юридическое значение для охраны надлежащих порядков, складывающихся в системе административных и иных публичных правоотношений. Административно-процессуальная правовая регламентация порядка разрешения спорных отношений, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений, устанавливается в нормах процессуального права, специально разработанных и кодифицированных в отдельном процессуальном законе. Исковая форма административного судопроизводства и само административное исковое заявление (административный иск) представляют собой наиболее подходящую (надлежащую) процессуальную форму для полноценного рассмотрения и разрешения административных дел, возникающих в сфере административных и иных публичных правоотношений. Они же являются действенными способами обеспечения правовой защиты в судах субъективных публичных прав, свобод, законных интересов физических лиц и организаций, так как содержащийся в КАС РФ процессуальный потенциал и инструментарий позволяет при разрешении административных дел учитывать особенности административного спора, возникшего в сфере административных и иных публичных правоотношений.

КАС РФ содержит следующие, главнейшие для всего этого процессуального закона, термины: «правила административного судопроизводства», «порядок осуществления административного судопроизводства» в соответствии с «нормами процессуального права». Таким образом, содержащиеся в КАС РФ правила и порядок, в соответствии с которыми в судах общей юрисдикции происходит рассмотрение и разрешение административных дел, регламентируются установленными в КАС РФ нормами процессуального права (ст. 2). Иначе говоря, возникающие в ходе административного судопроизводства отношения регулируются нормами процессуального права. Логично предположить, что данный вид процессуальных норм относится к административно-процессуальным нормам.

Сфера административных и иных публичных правоотношений определяет особенности функционирования многих институтов, содержащихся в КАС РФ. Во-первых, данная сфера публичных правоотношений обусловливает предмет спора, который зарождается внутри административных и иных публичных правоотношений; предметом административного спора являются права и обязанности субъектов административных и иных публичных правоотношений; во-вторых, административно-процессуальная форма предопределяет основания возникновения процессуальных прав и обязанностей субъектов административных и иных публичных правоотношений (административных истцов или административных ответчиков).

Предметом регулирования КАС РФ является осуществляемое Верховным Судом РФ и судами общей юрисдикции административное судопроизводство, заключающееся в рассмотрении и разрешении ими в установленном КАС РФ порядке: административных дел о защите нарушенных или оспариваемых прав, свобод и законных интересов граждан, прав и законных интересов организаций, возникающих из административных и иных публичных правоотношений; других административных дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений и связанных с осуществлением судебного контроля за законностью и обоснованностью осуществления государственных или иных публичных полномочий (связанных с осуществлением обязательного судебного контроля за соблюдением прав и свобод человека и гражданина, прав организаций при реализации отдельных административных властных требований к физическим лицам и организациям).

Сфера административных и иных публичных отношений оказывает решающее влияние как на правовой характер административного судопроизводства в целом, так и на создание особенностей исковой формы, устанавливаемой в административном судопроизводстве. К числу последних ученые традиционно относят следующие: 1) активность суда (его «активная роль») при рассмотрении и разрешении административного дела, обеспечивающая создание равных условий в судебном процессе для сторон (административного истца и административного ответчика), изначально находящихся в «неравноправном положении»; 2) принцип состязательности; 3) равноправие сторон административного судопроизводства; обязательное участие представителя в судебном процессе (обязательное представительство) по определенным категориям административных дел; 4) срок обращения заинтересованного лица в суд с административным исковым заявлением устанавливается исходя из необходимости гарантирования своевременной и эффективной судебной защиты лица от неправомерных решений, действий (бездействия) органов публичной власти и их должностных лиц; 5) «особенности, связанные с условиями предъявления административного искового заявления и относящиеся к наличию в производстве судов дел, тождественных по предмету и основанию иска» [4, с. 366].

Авторы, которые исследовали в практике арбитражных судов порядок применения обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений, создавали соответствующие модели предварительной защиты прав, свобод, законных интересов субъектов права. Учеными предлагается смотреть на обеспечительные меры как на «особый процессуальный способ защиты прав и законных интересов лиц, участвующих в деле» [3, с. 11]. Очевидно, что именно в этом и заключается правозащитный потенциал мер предварительной правовой защиты, применяемых судами в административном судопроизводстве.

Административно-процессуальная форма включает в содержание предварительной правовой защиты условия применения судом обеспечительных мер в административном судопроизводстве. К ним могут быть отнесены: а) соразмерность применяемых обеспечительных мер заявленным требованиям; б) доказываемая обстоятельствами дела и фактическими данными взаимосвязь применения возможных мер обеспечения административного иска с предметом административно-правового спора; в) реальная потребность (или необходимость) в применении мер предварительной правовой защиты; г) соизмеримость достижения цели в обеспечении заявленных требований и принципа достаточности самих обеспечительных мер; д) соблюдение принципа учета субъективных публичных прав, свобод и интересов истца, с одной стороны, и публичных интересов, с другой стороны, при принятии решения о применении мер обеспечения иска; е) быстрота, оперативность и срочность принятия судом мер обеспечения исковых требований по административному делу, гарантирующих стабильность существующих условий разрешения административно-правового спора; ж) обеспечение надлежащего порядка издания (принятия) административного акта, его правомерности, полного и правильного исполнения.

Предварительная защита по административному иску способствует решению главных задач административного судопроизводства. Основная процессуальная функция данного института (в случае принятия судом решения о применении мер обеспечения) — это наступление приостанавливающего (или запрещающего) действия оспариваемого административного акта, изданного органом публичной власти, запрет на совершение каких-либо административных действий, невозможность (в течение определенного времени) исполнения принятого должностными лицами, государственными органами или органами местного самоуправления решения, проверка которого будет осуществляться в рамках установленных судебных процедур. В законодательстве зарубежных стран, где на протяжении многих десятилетий действуют и применяются законы об административном судопроизводстве, приостанавливающее действие судебного обжалования решений или действий органов публичной власти и их должностных лиц принято наделять так называемым отлагательным эффектом или отлагательным действием.

Приостанавливающее или запрещающее (отлагательное) действие судебного оспаривания действий (бездействия) или решений органов публичной власти, должностных лиц, государственных и муниципальных служащих в системе российского административного судопроизводства КАС РФ, к сожалению, не предусмотрел как отдельное и принципиальное положение этого нормативного акта. Между тем процессуальные нормы, устанавливающие порядок применения мер предварительной правовой защиты (мер обеспечения административного иска), должны содержать понятие, назначение, принципиальные условия реализации, при которых приостанавливающее (запрещающее) действие оспаривания в суде действий (бездействия) или решений государственных органов или органов местного самоуправления обеспечивает достижение главной цели института предварительной правовой защиты.

Список литературы

1. Борисова Е.А. Реформа гражданского судопроизводства в России: прошлое, настоящее, будущее // Российская юстиция. 2015. № 1. С. 2—5.

2. Ильин А.В. К вопросу о возможности существования административного судопроизводства как отдельной процессуальной формы // Закон. 2013. № 4. С. 119—130.

3. Львов Я.А. Особенности применения арбитражными судами обеспечительных мер по делам, возникающим из административных и иных публичных правоотношений: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Саратов, 2005.

4. Торопов А.В. Исковая форма в административном судопроизводстве: новое в законодательстве // Административное и муниципальное право. 2014. № 4. С. 360—366.

5. Фурсов Д.А. Перспективы развития российского цивилистического процесса // Вестник гражданского процесса. 2014. № 4. С. 209—231.

6. Щепалов С.В. К вопросу о совершенствовании процессуальной формы административного судопроизводства // Российская юстиция. 2014. № 8. С. 29—32.