Публичные денежные фонды как инструмент финансовой деятельности государства

УДК 347.7:336.221.24

Страницы в журнале: 121-123 

О.С. ВЫСОЦКАЯ,

помощник судьи Десятого арбитражного апелляционного суда, аспирант кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Обосновывается утверждение о том, что государственный бюджет является национальным фондом. При этом государство в целях увеличения национального достояния возлагает на государственные субъекты, т. е. госкорпорации, ряд публичных функций. По мнению автора, подобные действия предполагают усиление финансового контроля  расходования денежных средств.

Ключевые слова: госкорпорация, национальный бюджет, децентрализация. 

In this article the author acknowledges the state budget by the National Fund. The state in order to increase national wealth gives him public entities, i.e. state corporations, a number of public functions. The author believes that such actions involve strengthening financial controls over the expenditure of funds.

Keywords: public corporation, national budget, decentralization.

Наметившиеся в настоящее время процессы активизации национальной экономики Российской Федерации и модернизации механизмов ее регулирования нуждаются в совершенствовании законодательства в финансовой сфере. О том, что в России на государственном уровне взят курс на повышение эффективности норм финансового права, свидетельствуют ежегодные бюджетные послания Президента РФ, федеральные целевые программы социально-экономического развития страны.

Важнейшим современным направлением исследований в финансово-правовой науке надо считать расширение системы отношений, возникающих в процессе финансовой деятельности государства, в том числе аналогичной  деятельности муниципальных образований, а также отношений, обусловленных передачей государственных финансовых средств негосударственным субъектам права с целью исполнения последними публичных функций и решения публичных задач.

В юридической литературе общепризнана характеристика финансовой деятельности государства как фактическое осуществление им конкретных функций в качестве носителя публичной власти посредством формирования, распределения и использования денежных фондов. При этом финансовую деятельность государства теоретики отождествляют исключительно с публичными финансами (публичными денежными фондами)[1].

На наш взгляд, общественное назначение публичных фондов как основы финансовой деятельности государства заключается не в обслуживании государства, а в обеспечении жизнедеятельности социальной общности.

Сказанное выше позволяет утверждать, что, вопреки мнению некоторых авторов[2], деятельность государства в области финансов выходит за рамки формирования и использования системы финансовых фондов и включает в себя также регулирование денежного обращения, валютное регулирование, ценообразование, антимонопольные меры и т. п. Система же фондов — своего рода инструмент деятельности государства.

Теория финансовых фондов в российской правовой науке в настоящее время недостаточно разработана, а в предпринятых попытках систематизации ныне существующих фондов не учитывался правовой режим составляющих данные фонды денежных средств.

Изучение научных трудов, посвященных разработке понятия «фонд», позволяет определить фондирование как некое нормирование имущественной деятельности в абсолютных цифрах[3].

Фондом признается относительно обособленная часть денежных средств, предназначенных для определенных целей и выполняющих определенную функцию. Публичный характер фонда определяется выполнением публичной задачи.

В настоящее время единственный фонд национального масштаба — это бюджет, т. е. публичный фонд, средства которого находятся в государственной или муниципальной собственности и расходуются для реализации общегосударственных публичных интересов. Используя бюджет, государство вносит глубокие изменения в пропорции, складывающиеся на стадиях производства и первичного распределения национального дохода.

Бюджеты органов местного самоуправления также представляют собой публичные фонды, средства которых расходуются для реализации публичных, т. е. гласных, всенародных интересов определенных территорий.

Кроме того, существует множество разрозненных публичных фондов, расходуемых для удовлетворения общественных интересов в области инвестиционных, сберегательных, кредитных, страховых отношений. Однако, будучи публичными по порядку создания, эти фонды в большинстве своем остаются частными по форме собственности объединенных в них ресурсов и по порядку их расходования.

Как отмечалось ранее, публичный характер фондов раскрывается через их содержание, цель создания, определяемую интересами государства как социальной общности. Содержание публичного интереса раскрывается через совокупность признаков, из которых следует, что это признанный государством и обеспеченный правом интерес социальной общности и его удовлетворение служит условием и гарантией  существования и развития данной общности.

Как носитель публичной власти государство в процессе осуществления финансовой деятельности стремится к повышению благосостояния граждан, т. е. к удовлетворению публичного интереса. В настоящее время эта задача решается с помощью комплекса новых правовых средств, в том числе с помощью возложения публичных функций государства на негосударственные субъекты права с передачей им соответствующих финансовых средств, необходимых для исполнения этих функций.

В юридической науке данный процесс, именуемый децентрализацией публичных финансов, включает в себя фискальную (наличие у субъекта в пользовании публичных средств), административную (наделение субъекта полномочиями по осуществлению каких-либо государственных функций) и политическую (возможность регулирования деятельности третьих лиц в рамках выполняемых государственных функций) составляющие. Яркий пример такой децентрализации — создание ряда госкорпораций[4], которые, являясь по своей природе некоммерческими организациями (ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях»), призваны содействовать реализации государственной политики в определенных сферах, выступать носителями публичных задач (социальных, управленческих и пр.).

Так, цель деятельности госкорпорации «Олимпстрой» — осуществление управленческих и иных общественно полезных функций, связанных с инженерными изысканиями при строительстве, проектировании и реконструкции объектов, необходимых для проведения XXII Олимпийских зимних игр и XI Паралимпийских зимних игр 2014 года в городе Сочи, а также для развития этого города как горноклиматического курорта.

А одна из первых госкорпораций  — Агентство по страхованию вкладов, созданная с целью обязательного страхования вкладов физических лиц в банках Российской Федерации, а также для предупреждения банкротства банков — участников системы страхования вкладов, была наделена еще и полномочиями корпоративного конкурсного управляющего кредитными организациями (ликвидатора). В ряде случаев госкорпорации имеют своей целью и осуществление предпринимательской деятельности.

Оговоримся, что судьбоносные события конца 2009 года, связанные с принятием Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, исключающей возможность создания юридических лиц в организационно-правовой форме госкорпорации, а также с взятым Президентом РФ курсом на преобразование организационно-правовых форм ныне существующих госкорпораций, не свидетельствуют о нивелировании роли последних как инструмента финансовой деятельности государства.

Связано это прежде всего с необходимостью удовлетворения публичных интересов в таких сферах общественно-экономической жизни страны, в которых необходимо большее финансирование и продолжительный срок окупаемости. Однако частный капитал таких сфер избегает.

Государственные корпорации, функционирующие вне конкурентной среды на бесприбыльной основе как инструменты государственной социально-экономической политики, обладают особой правосубъектностью. Обособленность, свойственная имуществу госкорпораций, отличает их от иных юридических лиц (фондов, учреждений, акционерных обществ с государственным участием), в организации которых принимает участие государство.

С учреждением госкорпорацию роднит механизм создания и государственно-властные полномочия, с фондом и акционерным обществом с государственным участием — форма собственности на имущество и порядок управления. Фундаментальное же отличие госкорпорации от учреждения определяется различным характером прав на имущество, которое госкорпорации принадлежит на праве собственности, а учреждению — на праве оперативного управления, что в значительной степени ограничивает права последнего по распоряжению имуществом и не позволяет (вопреки своему названию) оперативно реагировать на изменяющиеся условия.

Главное отличие госкорпораций от акционерных обществ с участием государства заключается в невозможности прекращения их деятельности (ликвидации) даже в случае  убыточности. Госкорпорация осуществляет востребованные обществом публичные функции на некоммерческой основе, которые сами по себе не способны повлечь несостоятельность (банкротство).

Фонд, обладая  неограниченными возможностями по распоряжению своим имуществом, в отличие от госкорпорации не может иметь одного учредителя.

Имущество госкорпорации, переданное ей Российской Федерацией, составляет ее собственность. При этом доходы, полученные в процессе деятельности госкорпорации, фактически остаются в управлении и под контролем государства. Данный механизм обеспечивается посредством установления целевого характера имущества корпораций. Не случайно большинство инвестиционных стратегий госкорпораций утверждаются Правительством РФ. В качестве примера можно назвать госкорпорацию Роснано[5]. Кроме того, при прекращении деятельности госкорпорации судьбу ее имущества определяет именно государство.

В свете изложенного, думается, допустимо предположить, что госкорпорация как новый инструмент, пришедший на смену такому архаичному способу хозяйствования, как оперативное управление имуществом, позволяет проводить государственную политику, минуя государственный механизм и организационные обременения.

Тот факт, что специфика публичной цели формирует уникальную форму юридического лица, не соответствующую гражданско-правовой доктрине, с очевидностью свидетельствует, что создание госкорпораций выходит за рамки исключительно гражданского права. А концентрация принадлежащих государству финансовых ресурсов (публичных денежных фондов) в рамках негосударственной формы собственности, но с финансовым и контрольным участием государства трансформирует данные правоотношения в область финансового права. Не случайно госкорпорации по примеру европейских правопорядков рассматриваются в российской науке как юридические лица публичного права[6].

Сказанное, по мнению М.В. Карасевой[7], позволяет говорить о расширении сферы финансовой деятельности государства, но не путем собственного участия, а за счет привлечения негосударственных субъектов права.

В настоящее время существуют финансовые отношения, имеющие публичный характер и выходящие за пределы финансовой деятельности государства как носителя публичной власти, по формированию, распределению и использованию денежных фондов. Данные отношения как следствие процесса децентрализации публичных финансов базируются на передаче субъектам, не являющимся государственными институтами, публичных функций и соответствующих фондов денежных средств.

Учитывая публичный характер выполняемых данными субъектами функций и, как следствие, необходимость публичного финансового контроля за расходованием ими государственных денежных фондов, такие правоотношения нельзя регулировать лишь инструментарием гражданского права, ибо они подлежат включению в финансовую систему и нуждаются в скорейшем нормативно-правовом регулировании, поскольку именно «от уровня (качества) правовых норм и правоприменительной деятельности в финансовой сфере зависят эффективность действия финансовой системы и реализация социально-экономической программы страны»[8].

Библиография

1 См., например: Пацуркивский П.С. Финансово-правовая доктрина постсоциалистического государства. — Черновцы, 2003. С. 26; Запольский С.В. Дискуссионные вопросы теории финансового права: Моногр. — М., 2008. С. 23.

2 См.: Ашмарина Е.М. Некоторые аспекты расширения предмета финансового права в Российской Федерации: проблемы и перспективы. — М., 2004. С. 23—27.

3 См.: Запольский С.В. Указ. соч. С. 56.

4 См.: Федеральные законы от 17.05.2007 № 82-ФЗ «О банке развития», от 30.10.2007 № 238-ФЗ «О Государственной корпорации по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта», от 19.07.2007 № 139-ФЗ «О Российской корпорации нанотехнологий», от 21.07.2007 № 285-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”», от 23.11.2007 № 270-ФЗ «О государственной корпорации “Ростехнологии”».

5 См.: Постановление Правительства РФ от 28.02.2008 № 127 «О направлениях, порядке и условиях инвестирования, предельном размере инвестируемых временно свободных средств государственной корпорации “Российская корпорация нанотехнологий”».

6 См.: Ефимова Л.О. О правовой природе госкорпораций // Хозяйство и право. 2008. № 8. С. 66.

7 Карасева (Сенцова) М.В. Предмет финансового права: новые подходы // Материалы междунар. науч.-практ. конф. «Государство и право: вызовы XXI века». — М., 2009.

8 Финансовое право: Учеб. 4-е изд., перераб. и доп. / Отв. ред. Н.И. Химичева. — М., 2008. С. 36.