Пути повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением законодательства о малом и среднем предпринимательстве

УДК 343.163 

Страницы в журнале: 60-65

Ж.Н. ИДИЛОВА,

соискатель Уральской государственной юридической академии, старший прокурор отдела управления по надзору за соблюдением федерального законодательства прокуратуры Московской области, младший советник юстиции

Представлены проанализированные варианты путей повышения эффективности прокурорско-надзорной деятельности, в том числе по защите субъектов малого и среднего бизнеса.

Ключевые слова: малый и средний бизнес, правовая статистика, банк результатов контрольной и надзорной деятельности.

Ways to improve the efficiency of Public Prosecutions the enforcement of legislation about small and medium-sized businesses

Idilova Zh.

Presents options for improving of effectiveness prosecutors and supervisory activities, including the protection of small and medium business.

Keywords: small and medium business, legal statistics, bank of the results of the control and surveillance activities.

За годы рыночных трансформаций малое и среднее предпринимательство превратилось в важный сектор экономики. Мировая экономика сейчас делает ставку на малый и средний бизнес. Доля небольших компаний в ВВП развитых стран, например, Франции, Великобритании, Германии, Италии, США, превышает 50%, а в некоторых достигает 70%. Россия тоже движется по пути увеличения доли малого бизнеса неплохими темпами, но этого недостаточно. «За последние 10 лет мы видим, что в структуре ВВП доля малого бизнеса удвоилась с 10 до 20%. Но даже по сравнению с восточноевропейскими странами эта доля еще недопустимо низка»[1]. Социально-экономические изменения, происходящие в нашей стране, не могут не отразиться на организации прокурорского надзора, его целях, задачах, а главное — на способах его осуществления.

Являясь ключевым элементом современной рыночной экономики, предпринимательство способствует образованию регулируемого, социально ориентированного рыночного механизма, поддержанию здоровой конкурентной среды, обеспечению предпосылок для быстрого и устойчивого экономического роста.

Анализ законодательных и иных нормативных правовых актов о надзоре за соблюдением законов в контрольной деятельности органов исполнительной власти и практики их применения свидетельствует о наличии элементов трансформации поискового прокурорского надзора за соблюдением законов из «компенсаторного» (особенно в сфере, где отсутствуют или не могут в полной мере функционировать по ряду объективных причин ни система судов, ни Уполномоченный по правам человека, ни различные органы правопорядка и контроля (надзора), ни другие государственные и негосударственные общественные организации) в орган, которому контролирующие структуры в соответствии с требованиями законодательства представляют информацию для правовой оценки законности и обоснованности проверок.

В условиях необходимости интеграции России в мировое сообщество и обеспечения ее конкурентоспособности  нонсенсом является то, что в стране до сих пор применяется фактически изжившая себя методика оптово-валовой и внеконкурентной оценки деятельности хозяйствующих субъектов и не используется весь потенциал и спектр мер государственного стимулирования их деятельности, механизм защиты развивающегося сектора малого и среднего бизнеса.

По нашему мнению, основой складывающейся идеологии организации и ведения статистического учета и контроля проверок хозяйствующих субъектов, защиты от незаконных захватов активов и контроля над малым и средним бизнесом должна стать единая правовая статистическая система оценки, адресной государственной поддержки и стимулирования деятельности хозяйствующих субъектов. Практическая реализация новой идеологии, на наш взгляд, предполагает разработку новой (унифицированной) правовой статистической формы, а также создание методической базы, основанной на приоритетах и критериях международной практики.

Разработка комплекса унифицированных правовых методов и интегрированных статистических форм описания деятельности хозяйствующих субъектов и нарушений их прав должна стать основой для создания в стране единой системы измерения и оценки показателей стратегической и текущей политики государства. Следует отметить, что такое решение является важнейшим элементом осуществляемой административной реформы и на сегодняшний день актуально для исполнения. В сочетании с одновременным целевым применением стимулирующего потенциала государства эти нововведения позволят значительно усилить востребованность, роль и значение правовой статистической информации, доверие к ней и повысить авторитет органов прокуратуры.

Практическое решение задачи целесообразно осуществлять в рамках единого проекта создания государственного правового статистического банка результатов контрольной и надзорной деятельности в России, формируемого путем обязательной и немедленной сдачи всеми государственными органами и должностными лицами актов о результатах проведенных ими проверок.

Актуальность и перспективность такого решения определяется тем, что фактически будет создан банк конкретной информации о результатах проверок в целом по России. В случае обеспечения доступа к ним, например путем размещения в сети «электронного органа», все государственные органы и должностные лица, физические и юридические лица, ученые и практики смогут существенно повысить оперативность и эффективность своей аналитической деятельности и, как следствие, улучшить качество принимаемых управленческих решений.

Кроме того, анализ множества результатов однотипных проверок позволит обосновать и закрепить на законодательном уровне право отказа в их проведении, что значительно сократит их количество и вместе с тем обеспечит прозрачность контрольной и надзорной деятельности государственных органов.

Крайне важным, на наш взгляд, является то, что такой подход сделает очевидными решения многочисленных проблем и задач, которые носят хронический характер и подлежат устранению. Речь прежде всего идет об организационно-методических недостатках в организации, о планировании и исполнении планов контрольной и надзорной деятельности в России. В связи с этим возникает необходимость разработки и реализации единого национального антикоррупционного правового статистического проекта или, иначе, создания единой антикоррупционной модели российской правовой статистики.

С этих позиций принципиально важен методологический и прикладной аспект решения проблемы правового статистического измерения и оценки деятельности госорганов страны, а в конечном счете — определения коэффициента полезного действия правовой системы государства. По нашему мнению, такое направление основано на прагматичном определении их деятельности как мощного экономического фактора, от направленности, стабильности которого в значительной мере будет зависеть позитивное решение задачи вхождения России в число наиболее развитых государств мира.

Необходимо разработать положение о правовой статистической системе адресной государственной поддержки и стимулирования деятельности органов государства, физических и юридических лиц (далее — Положение). Речь идет о полном отказе от практики выделения и разделения правовых субъектов по категориям правового, социального и экономического статуса, видам профессиональной деятельности и т. д.

Взамен предлагается взять за основу классическое, типовое и унифицированное разделение правовых субъектов на государственные органы, физических и юридических лиц, но при этом внедрить единую правовую статистическую систему адресного отбора, оценки, поддержки и стимулирования их по конкретно установленным показателям и параметрам, и в первую очередь субъектов малого и среднего бизнеса.

Практическая задача Положения — определение условий и порядка функционирования единого государственного банка результатов контрольной и надзорной деятельности, призванного стать информационно-инновационной основой для принятия правовых управленческих решений органами государства, физическими и юридическими лицами в пределах своей юрисдикции.

Положение преследует цель создания в России единой информационной правовой статистической системы, обеспечивающей постоянное, системное и целенаправленное государственное стимулирование названных категорий правовых субъектов по критериям соответствия результатов их деятельности требованиям политики интеграции страны в мировое сообщество, реального участия в индустриально-инновационных программах и инвестиционных проектах.

Общую организационно-правовую основу реализации Положения составляют:

— в технологическом плане — система непрерывного правового статистического контроля и прокурорского надзора за ходом реализации органами государства, физическими и юридическими лицами своих конституционных прав, свобод и обязанностей;

— в техническом плане — постоянное ведение централизованного учета установленных на правовом статистическом уровне показателей и параметров, а также периодическая оценка результатов реализации органами государства, физическими и юридическими лицами действующих политических приоритетов, вышеназванных критериев и иных требований.

Методологическую и методическую основу Положения составляет система информационных понятий, описывающих процессы информационного обмена и взаимодействия в рамках единой модели правового статистического пространства-времени.

В целом Положение исходит из объективного и функционального определения всех правовых субъектов (государства и его органов, физических и юридических лиц) одновременно как источников и потребителей правовой статистической информации.

Если реализовать предложенный в Положении методологический подход, следует иметь в виду: на данный момент он является принципиально новым для России. При этом необходимо исходить из того, что в настоящее время вопрос о согласовании с органами прокуратуры проведения внеплановых проверок хозяйствующих субъектов, а также вступление в силу Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» для органов прокуратуры является актуальным, так как обязанность по ведению реестра плановых и внеплановых мероприятий возложена на органы прокуратуры.

Для целей совершенствования механизмов государственного контроля (надзора) за деятельностью саморегулируемых организаций (далее — СРО) необходима реализация комплексного подхода, предполагающего разработку соответствующих изменений и дополнений в Федеральный закон от 01.12.2007 № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях», устанавливающих исчерпывающие требования к осуществлению государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО и распространяющих указанные требования на все сферы экономической деятельности.

Необходимо отметить, что выстраивание системы государственного контроля (надзора) за деятельностью СРО должно осуществляться исходя из общих задач и общественно значимых функций, исполнение и реализация которых возложены на СРО, т. е. предметом государственного контроля должно быть прежде всего соблюдение требований к разработке СРО стандартов, формированию предписанных законодательством исполнительных органов, осуществлению контроля за членами СРО, формированию средств компенсационных фондов и управлению ими, участию в урегулировании споров, являющихся, по сути, достаточно легко верифицируемыми признаками.

В связи с изложенным при разработке соответствующих нормативных правовых актов следует обратиться также к вопросу о целесообразности определения федерального органа исполнительной власти, ответственного за ведение реестров СРО в различных сферах экономической деятельности и уполномоченного на осуществление государственного контроля за СРО именно в части соответствия их требованиям законодательства о саморегулировании, при необходимости отсрочив передачу указанных полномочий на определенный переходный период.

Таким образом, целесообразно рассмотреть вопрос об объединении контрольно-надзорных полномочий в рамках прокурорских полномочий. Кроме того, реализация указанного предложения позволит устранить проблему, существенно ограничивающую возможности оперативного наблюдения за деятельностью СРО и заключающуюся в отсутствии единого подхода федеральных органов исполнительной власти к ведению реестров СРО, организации и осуществлению контрольных (надзорных) процедур.

В связи с этим предлагается возложить на вновь созданное в структуре Генеральной прокуратуры РФ независимое управление функции информационно-справочного анализа, трансформировав их затем в межведомственный информационно-аналитический институт с целью использования результатов его работы при принятии законов и учета при принятии политически важных решений на государственном уровне.

В России возникла объективная возможность создания качественно новой организационно-правовой и методической ситуации, которая потребует (в данном случае — от уполномоченного органа, а более всего для этих целей подходят органы прокуратуры с их потенциалом, техническими возможностями и необходимой потребностью в сборе правовой статистики непреступных правонарушений) определения с новых позиций своей политической роли и практического значения в системе управления государством. На данный момент, на наш взгляд, вопрос о внесении организационно-правовых и методических коррективов наиболее остро стоит в сфере учета, регистрации и контроля актов о назначении проверок хозяйствующих субъектов. Об этом прямо свидетельствует ежегодная динамика роста всех нарушений, выявляемых прокурорами при осуществлении проверок хозяйствующих субъектов.

Мы видим необходимость разработки и внедрения специального нормативного акта, предусматривающего единый для органов вневедомственного контроля и надзора порядок учета (регистрации) правонарушений непреступного характера, устанавливающего единую методику их классификации, анализа и обобщения. Положительное решение вопроса сделает общедоступной практику систематического отслеживания нарушений законодательства, введет действенную систему своевременного и полного сбора данных и информирования о количестве выявляемых нарушений, их видах, причиненном материальном ущербе и принятых мерах реагирования[2]. В этой связи необходимо разработать и принять ряд актов, определяющих порядок предоставления в органы прокуратуры информации о правонарушениях в сфере экономики, в том числе касающейся и нарушений законодательства о защите малого и среднего предпринимательства, а также положение о центре правовой информации, позволяющем ввести в действие единую систему общегосударственного учета, оперативной обработки, анализа и реализации сведений о совершенных правонарушениях в различных сегментах малого и среднего предпринимательства.

С учетом необходимости обеспечения прокурорского надзора за соблюдением прав предпринимателей при проведении контрольно-надзорных мероприятий не только на этапе отслеживания законности их назначения, но и на этапе надзора за соблюдением прав участников коммерческого оборота в процессе проведения таких мероприятий, а также того, что судебные разбирательства в случае нарушения контролирующими органами прав предпринимателей, как правило, носят затяжной характер, требуется разработка законодательных норм и механизма возможного участия прокурора в течение всего периода проведения контрольного мероприятия.

При этом следует обеспечить комплексный подход органов прокуратуры к надзору за всем процессом контрольного мероприятия, включая анализ оснований его назначения, внимание и реагирование в случае необходимости на незаконные действия проверяющих, оформление результатов проверки. Нужно четко определить полномочия органов прокуратуры, которые должны основываться на оперативном устранении фактов нарушений, приводящих к противоправному вмешательству в коммерческую деятельность лица, с целью недопущения подмены функций судебной власти.

Можно согласиться с мнением Н.Д. Бут, которая отметила ряд проблем и недостаточно урегулированных вопросов, в том числе отсутствие как на федеральном, так и на региональном уровне реестров субъектов малого и среднего бизнеса, обусловливающее многочисленные нарушения при установлении сроков проведения проверок. Представляется необходимым ввести единую систему учета обращений субъектов малого и среднего предпринимательства для дальнейшего анализа правовых и статистических данных о нарушениях. В этой связи предлагается возложить аккумуляцию всех указанных реестров на федеральном уровне на центр правовой информации, который обеспечивал бы взаимодействие с основными создаваемыми в органах государственной власти электронными компонентами, а также с информационной системой налоговых органов. Кроме того, представляется целесообразным внедрить электронную регистрацию проверок малых и средних предприятий, что обеспечит эффективную работу контролирующих государственных органов и будет направлено на пресечение их непосредственного контакта с сотрудниками органов правовой статистики. Центр должен выступить в качестве незаинтересованного и объективного посредника между субъектами малого и среднего предпринимательства и множеством государственных и иных органов, организаций в масштабе страны.

Посредством данной системы всем правоохранительным и иным органам по защищенным каналам в режиме online целесообразно предоставить удаленный доступ к сведениям правовой статистики без права корректировки данных.

Принятие закона о государственной правовой информации и статистике предоставило бы возможность осуществлять надзор за законностью и обоснованностью назначенной проверки, фиксацией проверок, отказами в их проведении и др. Данные нормы будут способствовать защите прав и свобод субъектов малого и среднего бизнеса от неправомерного вмешательства в их деятельность.

Возможности внедрения новых информационных технологий открыли бы широкие перспективы для международного обмена информацией по правовой статистике. Мерами по сокращению числа проверок субъектов малого и среднего предпринимательства могут стать не только согласование планов, но и проведение различными органами единых проверок таких субъектов.

Таким образом, сложившаяся практика назначения, регистрации и предоставления в Генеральную прокуратуру РФ лишь результатов проверок требует дальнейшего совершенствования. Как представляется, получаемые сведения не позволяют объективно оценивать экономическую эффективность государственного контроля и надзора. Регистрация и предоставление результатов проверок носят явочный характер.

Поэтому уже на данном этапе необходимо задуматься о создании единого межведомственного информационного пространства в рамках электронной базы данных государственных органов, осуществляющих контрольно-надзорные функции. Внедрение электронных технологий в процесс регистрации актов государственных органов контроля (надзора) о назначении и результатах проверок значительно сократит время, позволит осуществлять сбор сведений для оценки экономической эффективности государственного контроля (надзора), а также реализовать мероприятия по обеспечению открытости и прозрачности в их работе, начать внедрение электронного прокурорского надзора в данной сфере. 

Сложность учета складывающейся правоприменительной практики выявления нарушений законодательства о защите малого и среднего бизнеса и, соответственно, необходимость создания специализированного подразделения подтверждает и проведенный в работах автора анализ статистических данных, позволивший отметить, что по фактам нарушений прав субъектов малого и среднего предпринимательства, в том числе по фактам рейдерства, в год возбуждается крайне незначительное количество уголовных дел.

В целях успешного решения задач по ликвидации необоснованных административных ограничений в предпринимательской сфере, эффективной борьбы с рейдерскими захватами активов и контроля над малым и средним бизнесом следует широко использовать гласность и прозрачность в деятельности органов прокуратуры на данном участке работы на базе возможностей средств массовой информации и Интернета (сайтов органов прокуратуры), установления активного информационного обмена по соответствующим вопросам с предпринимательским сообществом. В связи с чем, на наш взгляд, необходимо создать web-сайт по правовой информации Генеральной прокуратуры Российской Федерации, посвященный защите прав субъектов малого и среднего бизнеса.

Библиография

1 http://www.gazeta.ru/business/2010/09/17/3420680.shtml

2 См.: Викторов И.С. Исполнение законов и борьба с экономической преступностью // Законность. 1998. № 11. С. 4—10.