Развитие ведомственной охраны органов исполнительной власти

В.У. ХАТУАЕВ,

кандидат юридических наук, завкафедрой государственного строительства и права Воронежского филиала РАГС, заслуженный юрист России

Становление и развитие ведомственной охраны органов исполнительной власти в Российской Федерации до настоящего времени серьезному научному анализу не подвергалось. Вместе с тем ведомственная охрана имеет свои особенности, учет которых позволит обеспечить должную ее эффективность в рамках проводимой в стране административно-правовой реформы.

Деятельность ведомственной охраны в России с 1917 года можно условно разбить на 4 этапа. Первый этап охватывает период с 1917 по 1952 год, когда каждое министерство и ведомство РСФСР имело свою охрану. Для этого периода характерны следующие особенности. Единого органа, координирующего деятельность разрозненных ведомственных подразделений охраны, не было. Каждое ведомство решало вопросы организации охраны своих объектов, внедрения технических средств самостоятельно, что приводило к неоправданно большому отвлечению людских ресурсов, низкому качеству и малой эффективности применяемых средств охранно-пожарной сигнализации. Организационно подразделения ведомственной охраны были полностью оторваны от органов милиции. Это делало малоэффективным их деятельность по предупреждению правонарушений.

Ситуация изменилась с принятием Постановления Совмина СССР от 29.10.1952 «Об использовании в промышленности, строительстве и других отраслях народного хозяйства работников, высвобождающихся из охраны, и мерах по улучшению дела организации охраны хозяйственных объектов министерств и ведомств». В соответствии с этим актом при органах милиции за счет частичного сокращения численности ведомственной охраны создавались подразделения вневедомственной наружной сторожевой охраны. С этого времени начинается второй этап развития ведомственной охраны, который завершается в 1992 году с появлением и принятием ряда нормативных правовых актов по вопросам охраны имущества[1].

На втором этапе функционирования ведомственной охраны (1952—1992 гг.) все охраняемые ею государственные объекты условно можно разделить на три группы:

1. Объекты большинства министерств и ведомств РСФСР, на которых ведомственная охрана подлежала передаче под вневедомственную охрану органов внутренних дел.

2. Объекты ряда министерств и ведомств, на которых ведомственная охрана сохранялась, но подлежала инспектированию подразделениями вневедомственной охраны[2].

3. Объекты отдельных министерств и ведомств (их перечень утверждался правительством), на которые влияние вневедомственной охраны не распространялось.

Таким образом, в этот период развитие большей части подразделений ведомственной охраны проходило под контролем и влиянием службы вневедомственной охраны органов внутренних дел. Это давало возможность государственным органам координировать усилия всех существующих видов охраны (ведомственной и вневедомственной) в обеспечении надежной защиты государственной и кооперативной собственности на всей территории страны.

Третий этап охватывает период с 1992 по 1999 год. Он ознаменован серьезным упадком значимости ведомственной охраны, который, по нашему мнению, был связан со следующими обстоятельствами. Распад или реорганизация большого количества государственных объектов привели к сокращению или ликвидации значительной части подразделений ведомственной охраны. Правовая основа деятельности ведомственной охраны оказалась размытой: старые нормативные акты в новых условиях перестали действовать, а новые долгое время не принимались. Появление и развитие частной собственности, демократизация общественно-политической и государственной жизни привели к развитию частных охранных структур и служб безопасности, которые составили серьезную конкуренцию ведомственной охране. Хозяйствующие субъекты, включая государственные организации, оказались свободными в выборе видов, форм и методов охраны своего имущества, то есть они могли отказаться от ранее обязательной или единственно возможной для них ведомственной охраны. В новых условиях ранее существовавшая обязанность вневедомственной охраны контролировать деятельность ведомственной охраны была снята. В настоящее время инспектирование ведомственной охраны осуществляется по ее инициативе и только на основе договора с соответствующим подразделением вневедомственной охраны[3].

Указанные обстоятельства, в том числе ослабление традиционных связей ведомственной охраны с органами внутренних дел, породили необходимость разработки для этой системы новых правовых и организационных основ. Первый документ, регламентирующий деятельность ведомственной охраны, — Федеральный закон от 14.04.1999 № 77-ФЗ «О ведомственной охране» — появился только в 1999 году. С его принятием  начинается новый, четвертый этап развития.

В соответствии с этим законом подразделения ведомственной охраны создаются для защиты объектов, находящихся в сфере ведения соответствующих федеральных органов исполнительной власти. Важно отметить, что указанные органы получают право на создание таких формирований. Это означает, что федеральные органы исполнительной власти вместо создания ведомственной охраны могут передать свои объекты подразделениям вневедомственной охраны при органах внутренних дел на договорной основе.

Более того, внесенные в 1999 году изменения в Закон РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» обязали Правительство РФ разработать перечень государственных объектов, подлежащих обязательной охране милицией вневедомственной охраны.

Успешное функционирование подразделений ведомственной охраны предполагает наличие качественно разработанной правовой базы. Представляется, что такого рода нормативные акты можно разделить на несколько уровней: а) принимаемые Правительством РФ; б) устанавливаемые федеральными органами исполнительной власти; в) определяемые органами управления ведомственной охраны федеральных органов исполнительной власти. Кроме того, для успешной реализации возложенных задач определенная документация разрабатывается самими подразделениями ведомственной охраны.

На уровне Правительства РФ к концу 2002 года было утверждено значительное количество положений о ведомственной охране различных федеральных органов исполнительной власти. Анализ некоторых из них показал, что они носят однотипный характер и по структуре, и по содержанию[4]. Думается, что для вновь созданных федеральных органов исполнительной власти возможна разработка типового положения о ведомственной охране. В этом есть своя логика: единый закон о ведомственной охране и единое типовое положение о ведомственной охране федеральных органов исполнительной власти. При этом каждое новое министерство уже на своем уровне, в своих нормативных актах отражает специфику охраны объектов федеральных служб и агентств.

Согласно постановлениям Правительства РФ подразделения ведомственной охраны могут создаваться в качестве государственных унитарных предприятий, осуществляющих свою деятельность в соответствии со своим уставом, Федеральным законом от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (в наст. время  в ред. от 08.12.2003) и др. Представляется весьма важным, чтобы в разрабатываемых документах кроме общих положений предусматривалось бы взаимодействие подразделений ведомственной охраны с органами внутренних дел по предупреждению и пресечению правонарушений. Иной подход, характерный для прежних положений о данном виде охраны, способен привести к самоизоляции части рассматриваемых структур, что снизит в целом эффективность охраны общественного порядка.

Библиография

1 См. Закон РФ от 11.03.1992 № 2487-1 «О частной детективной и охранной деятельности в Российской Федерации» (в ред. от 06.06.2005); Постановление Совмина России от 14.08.1992 № 589 «Об утверждении Положения о вневедомственной охране при органах внутренних дел Российской Федерации» (в ред. от 11.02.2005).

2 См. Постановление Совмина СССР от 18.02.1966 № 129 «Об утверждении Типового положения о вневедомственной охране при органах милиции».

3 См. Приказ МВД России от 05.08.1993 № 371 «Об утверждении Инструкции о порядке инспектирования ведомственной охраны предприятий, учреждений и организаций подразделениями вневедомственной охраны при органах внутренних дел».

4  См., например, постановления Правительства РФ от 01.03.2001 № 150 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства энергетики Российской Федерации»; от 19.03.2001 № 197 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Министерства Российской Федерации по связи и информатизации» (в ред. от 31.07.2003); от 09.04.2001 № 271 «Об утверждении Положения о ведомственной охране Российского агентства по системам управления».