Развитие и генезис российского законодательства в сфере инвестиций в строительство недвижимости

УДК 34:330.322.2
 
А.Б. ХОМЕНКО,
кандидат юридических наук, руководитель департамента девелопмента ООО «Экспотрейд»
 
Каждая сфера законодательства имеет свою историю. Автор прослеживает развитие законодательной основы инвестирования в строительство, начиная с организации первых акционерных (паевых) обществ и выпуска государственных ценных бумаг и кончая  созданием рынка ценных бумаг, инвестиционных фондов, жилищных накопительных кооперативов и т. д.
Ключевые слова: акционерные общества, ценные бумаги, инвестиционные фонды.
 
Every sphere of law has its history. It is very important to know the history of any process, and especially when we speak about real-estate. In Russia the law basis overcame a great pass. After reading this article you'll understand this pass and it will be rather simple to analyze the history processes of the real-estate legislation.
Keywords: joint-stock companies, securities, investment funds.
 
В  российском государстве достаточно давно назрела осознанная необходимость создания надлежащей правовой базы инвестирования. Вместе с тем за всю историю отечественного гражданского права практически не было единого комплексного нормативного правового акта, который был бы посвящен инвестициям в строительство.
Начало развития российского инвестиционного законодательства исторически связано с принятием в России в 1699 году первого нормативного акта, регламентирующего деятельность акционерных (паевых) обществ, что, конечно же, не случайно. Участие в хозяйственном обществе следует рассматривать как первую использованную на практике форму инвестирования. Модель хозяйственного общества позволяет решать одновременно несколько задач, имеющих как экономическое, так и юридическое содержание.
Во-первых, появляется возможность передачи имущества в управление юридическому лицу, обладающему организационными и иными условиями для использования такого имущества в предпринимательской деятельности. Иными словами, через создание хозяйственного общества осуществлялась и осуществляется концентрация капитала.
Во-вторых, участие в такого рода организациях освобождает участника от выполнения трудовых обязанностей перед обществом, что не всегда возможно в иных организационных формах юридических лиц. Не случайно применительно к хозяйственным обществам говорят о союзе капиталов, в отличие от кооперативов, где более уместно понятие «союз труда».
В-третьих, именно хозяйственное общество как юридическое лицо выступает в качестве буфера между теми, кто получает прибыль от его деятельности (акционерами-участниками), и кредиторами общества. Принцип ограниченной ответственности по обязательствам является в данном случае краеугольным.
В-четвертых, возможность передачи прав участия в обществе другим лицам позволила участникам общества получать прибыль и от продажи своих прав участия: акций, долей и т. д.
Шаги к созданию акционерных обществ в Российской империи были сделаны при Петре I посредством принятия ряда указов на рубеже XVII—XVIII вв. При этом первой акционерной компанией считается учрежденная 24 февраля 1657 г. «Российская в Константинополе торгующая компания», капитал которой состоял из долей, именуемых акциями. В дальнейшем были созданы иные акционерные компании: в 1702 году — Акционерный эмиссионный банк, в 1798 году — Российско-американская компания и др. После 1807 года учреждение хозяйственных обществ регулировалось манифестом «О дарованных купечеству выгодах, отличиях, преимуществах и новых способах к распространению и усилению торговых предприятий», указывающим три формы хозяйствования: товарищество на вере, полное товарищество и товарищество по участкам. 6 декабря 1836 г. утверждено Положение о компаниях на акциях. Законодательство того времени не проводило различий между акционерными обществами и обществами с ограниченной ответственностью, указывая, по существу, только на одну организационно-правовую форму, которую условно можно обозначить как общество с ограниченной ответственностью. В период с 1858 по 1897 год было разработано несколько проектов новых положений об акционерных обществах, однако до 1917 года акционерное законодательство так и не было реформировано. Причина видится прежде всего в том, что реальные экономические отношения быстро прогрессировали, в то время как властные структуры не успевали адекватно реагировать на изменения.
Параллельно с акционерной шло становление и иных форм инвестирования и соответствующего законодательства. Получил свое развитие рынок заимствований. Начиная с 1861 года, с отменой крепостного права и бурным ростом экономики, происходит активное распространение государственных ценных бумаг. В то время появляются облигации — «билеты 5-процентного с выигрышами займа». По ним выплачивались 5% годового дохода и номинальная стоимость в случае погашения, а также предусматривалась возможность выигрыша по номеру и серии облигации. С целью привлечь в российскую экономику иностранный капитал были выпущены государственные облигации золотых займов. Они размещались среди иностранных инвесторов. С 1889 по 1896 год российское правительство выпустило несколько таких займов, среди них — российский 4-процентный золотой заем на сумму 332 млн руб. и 3-процентный золотой заем 1891—1896 гг. Золотые займы, особенно первые из них, пользовались большим успехом у зарубежных и российских обладателей свободных капиталов. Так, в Париже подписка на заем 1894 года превысила предложенную часть займа в 310 раз и составила 12 млн франков, в Берлине — в 10 раз, в Санкт-Петербурге — в 3,5 раза.
Таким образом, первый (до 1917 года) этап развития российского инвестиционного законодательства характеризуется постоянным поиском на законодательном уровне адекватных решений, которые позволили бы создать правовую базу инвестиционных процессов, протекающих в экономике.
В отличие от инвестиционных правоотношений, отношения в сфере строительного подряда имеют давнюю историю, прообраз их правового регулирования историки отмечают в праве Древнего Рима, где договор найма включал в себя три обособленных (самостоятельных) подвида: 1) наем вещей (location — conduction ria), 2) подряд, или наем работ (location — conduction operas), 3) наем услуг (location — conduction oberarum).
Зарождение и эволюция российского законодательства о строительном подряде как об одном из институтов гражданского права не получили всестороннего отражения в отечественной юридической литературе. Из трудов дореволюционных цивилистов, как правило, выделяют работу Г.Ф. Шершеневича «Учебник русского гражданского права», в которой помимо анализа действовавших в начале XX века положений ст. 1737 Свода законов гражданских о подряде практически не затрагивался вопрос о правовом регулировании строительства в предшествовавших источниках права. М.И. Брагинский отмечает, что в дореволюционной России подрядные отношения в области строительства не получили широкого развития. Лишь с принятием Свода законов гражданских в законодательстве было дано определение договора подряда, созвучное с определением, которое выработало римское право. Так, договором подряда признавался договор, по которому одна из сторон «принимала на себя обязательство исполнить своим иждивением предприятие… а другая, в пользу коей сие производится, учинить за то денежный платеж». То есть изначально подрядчик строил объект за свои средства, а заказчик по мере окончания строительства оплачивал его стоимость и вознаграждение подрядчику. Договор подряда имел ярко выраженный административный характер регулирования содержащихся в нем норм и правил и традиционно для России не обособлялся от договора поставки. Примечателен факт, что состав регулируемых Сводом положений почти полностью идентичен составу положений, регулируемых ныне Гражданским кодексом РФ. Это свидетельствует, с одной стороны, о законодательной преемственности, а с другой — о высоком юридическом потенциале и о глубокой работе, проведенной представителями отечественного нормотворчества XIX века.
C учетом  периодизации истории гражданского законодательства, можно сделать вывод о том, что отношения по выполнению строительных работ в России стали регулироваться правом лишь в начале XIX века, т. е. значительно позже, чем другие виды гражданско-правовых отношений (например, купля-продажа, мена, наследование).
Дальнейшему юридическому совершенствованию целого ряда институтов гражданского права (в том числе подряда и инвестиций) помешал ход исторического развития государства. Война 1905 года и Первая мировая война, революционные события 1917 года и последующая за ними гражданская война в России практически полностью остановили процесс нормотворчества в цивилистическом направлении.
14 декабря 1917 г. ВЦИК внес на рассмотрение Высшего совета народного хозяйства (ВСНХ) документ, предусматривающий национализацию всех акционерных предприятий России. Произошла их национализация, но акции все-таки не аннулировались. Существенные изменения произошли и на рынке облигаций:
3 февраля 1918 г. советским правительством было издано постановление «Об аннулировании государственных займов», в соответствии с которым все государственные займы царского правительства аннулировались с 1 декабря 1917 г.
В годы НЭПа ситуация несколько изменилась. В 1921 году было разработано Положение о государственных подрядах и поставках, в 1922 году на IV сессии ВЦИК был принят Гражданский кодекс РСФСР. Нормы, регулирующие строительную деятельность, излагались в рамках отношений договора подряда. Постепенно были упразднены все элементы, связанные с рыночной экономикой, в том числе из субъектного состава сторон по договору подряда были исключены физические лица. Победивший социалистический строй полностью снял необходимость в оформлении и юридическом регулировании договоров между государством и физическими лицами. Такие отношения были прекращены на многие десятилетия, как не имеющие ни юридической, ни экономической основы.
Декретом ВЦИК от 22.05.1922 «Об основных частных имущественных правах, признаваемых РСФСР, охраняемых ее законами и защищаемых судами РСФСР» было разрешено создание акционерных обществ. ГК РСФСР содержал 45 статей, посвященных хозяйственным обществам, и устанавливал следующие правила относительно акционерных компаний: уставный капитал формировался за счет взносов учредителей; учредители до регистрации общества могли совершать все необходимые сделки от имени общества, причем если в дальнейшем общее собрание общества не одобряло эти сделки, ответственность учредителей по ним перед контрагентами признавалась личной и солидарной; акции выпускались как именные, так и на предъявителя; акционер имел право на получение дивиденда из оставшейся чистой прибыли общества; правление акционерного общества, которое являлось исполнительным органом, могло заключать любые сделки от имени общества. В дополнение к ГК РСФСР был издан целый ряд подзаконных актов, к числу которых относится Положение об акционерных обществах (утв. постановлением ЦИК СССР, СНК СССР от 17.08.1927), значительно пережившее нормы об акционерных обществах ГК РСФСР, которые были отменены на рубеже 1930-х годов, и официально просуществовавшее до 1962 года. Было разрешено учреждение так называемых государственных акционерных обществ. Думается, что такие характеристики могут быть применены и к современным акционерным обществам, 100% акций которых принадлежит государству, поскольку само их устройство не допускает возможности для инвестирования в их деятельность иных субъектов оборота.
В начале 1990-х годов назрела потребность в регулировании рыночных отношений. Были утверждены положения об акционерных обществах и обществах с ограниченной ответственностью, о ценных бумагах, о выпуске и обращении ценных бумаг и фондовых биржах в РСФСР (явившееся прообразом будущего закона о рынке ценных бумаг) и др.
В 1991 году впервые появляются государственные краткосрочные бескупонные облигации (ГКО), в 1993 году — облигации внутреннего валютного займа (ОВВЗ), а также золотые сертификаты; в 1994 году в обращение выходят казначейские обязательства (КО), в 1995 году — облигации федерального займа (ОФЗ). Начались выпуски облигаций на уровне субъектов Российской Федерации, а также отдельных муниципальных образований. Отсутствие должного понимания экономической и правовой природы инвестирования сделало возможной в тот период деятельность так называемых финансовых компаний типа «МММ», «Русский дом Селенга», «Русская недвижимость». Их финал известен: ущерб, нанесенный гражданам и юридическим лицам, исчисляется миллиардами рублей. Как отмечается в литературе, суды и иные правоохранительные органы столкнулись с проблемой юридической квалификации отношений, возникших между такими компаниями и лицами, передавшими им свои сбережения. При отсутствии юридически закрепленного определения понятия привлечения инвестиций попытки государственных органов как-то повлиять на ситуацию нельзя признать успешными. Своеобразным апогеем беспомощности государства явилось обращение Министерства финансов РФ к гражданам под названием «Берегитесь аферистов» с призывом к населению не верить рекламе и не вступать в отношения с так называемыми финансовыми компаниями. Как справедливо отмечает В.Ф. Яковлев, одной из основных причин этого явления послужило отсутствие законодательного регулирования и системы защиты прав вкладчиков и акционеров со стороны государства. Ситуация несколько изменилась с выходом Указа Президента РФ от 04.11.1994 № 2063 «О мерах по государственному регулированию рынка ценных бумаг в Российской Федерации». В частности, им было установлено, что привлечение финансовых средств граждан и юридических лиц, если такая деятельность не связана с эмиссией и обращением ценных бумаг, может осуществляться только кредитными учреждениями, что фактически означало запрет на привлечение инвестиций иными способами, кроме как посредством эмиссии ценных бумаг. Этот нормативный акт положил конец деятельности финансовых компаний, однако, как представляется, не решил проблему правового регулирования инвестиционных отношений до конца.
Следующий этап в развитии современного российского инвестиционного законодательства, а также законодательства в сфере строительного подряда наступил в середине 1990-х годов, когда был принят ГК РФ. В этот же период приняты законы о рынке ценных бумаг, о защите прав инвесторов, об акционерных обществах, приватизационное законодательство. Анализируя особенности становления инвестиционного законодательства того периода, нельзя не отметить влияния на этот процесс иностранного права. Иными словами, российский рынок инвестирования строится преимущественно по американской модели. Так, схожи законодательные требования в части обязательной государственной регистрации выпуска ценных бумаг, регистрации участников рынка ценных бумаг, создания саморегулируемых организаций участников рынка ценных бумаг и др.
Однако было бы неверно говорить о полном соответствии и идентичности двух систем. Различия в правовом регулировании рынка ценных бумаг существуют, и порой они довольно значительны. Прежде всего это касается вопроса о том, какие именно отношения подпадают под действие законов, регулирующих рынок ценных бумаг, что такое ценные бумаги в России и что такое securities в США.
Современный (после 2000 года) этап развития инвестиционного и строительного законодательства охарактеризовался появлением специализированных нормативных актов: Жилищного и Градостроительного кодексов, федеральных законов от 27.12.2002 № 184-ФЗ «О техническом регулировании», от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации», от 26.03.2003 № 35-ФЗ «Об электроэнергетике», а также законов, посвященных отдельным моделям инвестирования: о долевом участии в строительстве, об инвестиционных фондах, о жилищных накопительных кооперативах. Получили свое развитие и отдельные виды облигационных займов, например, благодаря Федеральному закону от 11.11.2003 № 152-ФЗ «Об ипотечных ценных бумагах».