Развитие информационного законодательства и информационного общества в Японии

М.И. САВИНЦЕВА
аспирант юридического факультета МГУ им. М.В. Ломоносова
 
В  последние годы в России проявляется особый интерес к изучению культуры и истории Японии, несмотря на то что конфликт относительно юрисдикции России над четырьмя Курильскими островами и требования со стороны Японии их возврата до сих пор являются камнем преткновения российско-японских отношений. Понимание современного права Японии, к сожалению, часто не совсем точно и всесторонне. Это касается прежде всего изучения такого нового направления законодательства, как информационное, а также правовой системы и правосознания.
 
Встречающиеся категорические утверждения, что, например, «для японца понятия правосознания не существует»[1], или судебный прецедент в правовой системе Японии не играют существенной роли в правоприменении, не отражают верное понимание японского права. По своей структуре правосознание является обыденным, профессиональным и научным. На уровне обыденного, т. е. бытового (правовая психология)[2], японского гражданина отличает законопослушание, что сказывается на достаточно низком уровне преступности в стране.
Распространена точка зрения, согласно которой судебный прецедент в Японии служит источником права и способствует отправлению правосудия. Однако единого мнения, является ли судебный прецедент источником уголовного права, нет[3]. Информационное законодательство формируется не только Конституцией Японии и законами, но и международными документами, указами Кабинета министров, постановлениями, руководствами и рекомендациями министерств, а также судебными прецедентами.
Информационное законодательство, регулирующее деятельность электронных средств массовой информации, а также информационные отношения, связанные с обменом и защитой информации, сформировались давно. Однако с 1999 года законодательство в информационно-телекоммуникационной сфере стало интенсивно меняться, и к настоящему времени сложился отдельный блок информационного законодательства. Так, в 1999 году принят важнейший закон — «О доступе к информации, находящейся в ведении административных органов власти» № 42 (далее — Закон об открытости информации), регулирующий доступ к документам, находящимся в ведении административных органов власти Японии. В 2000 году принят закон «О формировании передового информационного и телекоммуникационного сетевого общества» № 144 (далее — Закон о формировании передового информационного и телекоммуникационного сетевого общества), содержащий основные принципы развития информационного общества Японии. Законы «О вещании посредством телекоммуникационных услуг» № 85 и «Об обеспечении развития технологий конвергенции для коммуникаций и телерадиовещания» № 44, определяющие деятельность конвергированных[4] средств массовой информации, новейшего направления технологического развития средств массовой информации и коммуникаций, приняты в 2001 году. С 2005 года вступил в силу закон «О защите персональной информации» 2003 года.
Информационное законодательство формируется по следующим основным направлениям:
· телевидение[5] и радио — законы «О телерадиовещании» 1950 года (далее — Закон о телерадиовещании), «О радио» 1950 года (далее — Закон о радио), «О регулировании услуги кабельного звукового вещания» 1951 года, «О кабельном телевизионном вещании» 1972 года, «О телерадиовещании с использованием телекоммуникационной услуги» и «Об обеспечении развития технологий для конвергенции коммуникаций и телерадиовещания» 2001 года;
· развитие информационного общества — Закон о формировании передового информационного и телекоммуникационного сетевого общества;
· защита пользователей телекоммуникационных услуг — законы «Об ограничении ответственности за причинение ущерба провайдерами телекоммуникационных услуг и права требования раскрытия идентификационной информации отправителя» 2001 года (далее — Закон об ограничении ответственности за причинение ущерба провайдерами телекоммуникационных услуг и права требования раскрытия идентификационной информации отправителя) и «О регулировании передачи определенной электронной почты» 2002 года (далее — Закон о регулировании передачи определенной электронной почты);
· телекоммуникация и процесс конвергенции — законы «О беспроводном телеграфе» 1957 года и «О коммерческой деятельности в сфере телекоммуникаций» 1984 года (далее — Закон о телекоммуникациях);
· доступ, передача и защита информации — законы о защите персональной информации,
об открытости информации, «О перехвате коммуникационных сообщений» 1999 года, «Об электронной подписи и услугах сертификации» 2000 года, «Об использовании информационно-телекоммуникационной технологии для административных процедур» 2002 года (далее — Закон об использовании информационно-телекоммуникационной технологии для административных процедур) и «О подготовке соответствующих законов для реализации прямого доступа через Интернет административных процедур» 2002 года (далее — Закон о подготовке соответствующих законов для реализации прямого доступа через Интернет административных процедур).
В Японии свой, особенный путь развития информационно-коммуникационной сферы и информационного общества, отличный от других стран. Япония, представив миру первые теории о возникновении информационного общества, дав понятия информатизации и информационной индустрии, оказалась далеко не в лидирующем положении в сфере обеспечения законодательной базы в связи с использованием информационных технологий. Это неоднократно отмечалось и японскими исследователями. С. Кумон считает, что, когда происходит интенсивное развитие процесса создания индустрии информации и индустрии информационного «интеллекта», мы должны пересмотреть прошлое. Нигде нет гарантии, что идеи, образ действий и правовая система, которые были пригодны для периода, задача которого — «догнать», эффективны для периода, когда мы вступаем в еще неведомый мир, называемый информатизацией[6].
По мнению Ю.Д. Денисова, необходимо обеспечить прогресс не только в области информационных технологий, но и в малоосвоенной сфере информационного права[7]. Участники проходившей в 1998 году в Токио конференции по информационно-телекоммуникационным системам Японии отметили, что главными причинами замедленного роста индустрии страны являются недостаточно быстрое и гибкое реагирование законодательной и административно-бюрократической систем на стремительный рост отрасли и запаздывание соответствующих законов, ограниченный доступ населения к информации об административных правилах и актам, «непрозрачность» административных постановлений[8].
Первые теории информационного общества и такие понятия, как «информатизация», «информационная индустрия», «компьютеризация», введены в оборот в Японии еще в 60—70-х годах прошлого века. Теория информационной индустрии выдвинута У. Тадао, опубликовавшим в 1963 году статью «Теория информационной индустрии» и ставшим первым, кто предвидел культурную революцию благодаря большому потоку и обмену информацией. В 1969 году Хаяси Юдзиро выдвинул и популяризировал теорию информатизации в книге «Информационное общество: от индустриального (жесткого) общества к интеллектуальному обществу». Эта теория характеризовала изменения общества и его переход к информационно ориентированному, т. е. информационному, обществу. Одним из основоположников концепции информационного общества и ее практической реализации был М. Ёнэджи.
Ё. Масуда четко сформулировал направления развития информационного общества: это компьютеризация социально-экономических сфер, а главный продукт информационного общества — информация, технологии и знания. По его мнению, «информационное общество будет новым типом общества, полностью отличающимся от существующего в настоящее время индустриального общества… Производство информационного продукта, а не продукта материального будет движущей силой образования и развития общества… Инновации в информационной технологии — это скрытая сила социальной трансформации, которая выражается в радикальном увеличении количества и качества информации, а также в возрастании объемов обмена информацией»[9].
К сожалению, в таком виде концепция изначально не могла развиваться, поскольку информационное общество не может характеризоваться только наличием большого объема информации и ее массового обмена. Если это так, то в Японии информационное общество сформировалось и существовало уже в период Нара (710—794), когда был создан широко развет-
вленный бюрократизированный аппарат чиновников, одна из основных задач которого — сбор информации и знаний о том, что происходило в стране. Эти знания, на основе которых принимались решения, чиновники получали путем коммуникации между государственными институтами власти, и в зависимости от ситуации каждое ведомство могло выступать в роли то источника, то получателя информации. Такой массовый обмен письменной информацией обеспечивался организацией планомерного процесса обучения чиновников в специально созданных школах, первая из которых основана в 670 году[10].
Еще в древней Японии документооборот был четко налажен, а коммуникативный процесс разделялся между двумя субъектами: центральными ведомствами (учреждения во дворце императора) и местными органами власти (управления провинций, уездов и сел). Согласно японскому законодательству VIII века устные распоряжения даже государя не имели юридической силы и не должны были приниматься к исполнению. Писцы заносили на бумагу все распоряжения центральных ведомств и все отчеты нижестоящих учреждений[11].
Это подтверждается замечанием Ф. Уэбстера, что «каждое общество использовало информацию и соответственно термин “информационное общество” не имеет большой аналитической ценности для определения особенностей наступившей эры»[12]. Информационная эпоха возвещает появление нового общества, которое возникает благодаря развертыванию сетей, обеспечиваемых информационными и коммуникационными технологиями, и в котором приоритетное значение имеют информационные потоки. По Ф. Уэбстеру, «хотя в качестве эвристического термин “информационное общество” обладает некоторой ценностью для исследования основных характеристик современного мира, все же он слишком неточен, чтобы принять его за научную дефиницию»[13]. Не объем информации, а информационные потоки и ресурсы, точнее, информационно-коммуникационные средства обмена информацией и ее получение определяют суть перехода общества на качественно новый уровень, т. е. информационный.
В Японии отношение граждан к правовой системе и праву имеет ряд особенностей, чуждых для европейского или американского правосознания, но традиционных для японцев и отражающих менталитет японского общества. Это скорее всего и послужило причиной утверждения, что у японских граждан нет правосознания. В стране распространен общий принцип правового регулирования, который, возможно, наиболее развит по сравнению с другими странами и который требует определять правом только то, что не может быть сбалансировано иными социальными регуляторами, например моралью, общепринятыми представлениями людей о должном[14]. Этот принцип и является причиной запоздалого правового регулирования информационно-коммуникационной сферы. Однако формирование государственной политики и ее реализация отличаются четкостью и исполнительностью со стороны административных органов власти, поскольку государство связывает рост экономики и поддержание его темпа с развитием и массовым использованием информационно-телекоммуникационных технологий.
Историю формирования и развития информационного общества, его теоретической и законодательной базы условно можно разделить на следующие три этапа: 1) 1963—1995 гг.;
2) 1996—1999 гг.; 3) с 2000 года по настоящее время. Однако такая периодизация действительна лишь условно, поскольку Япония к 2006 году уже достигла намеченных целей в информационной сфере, сформированных в 2001 году в государственной программе «Электронная Япония». Поэтому с 2006 года Япония приступила ко второму этапу построения информационно-телекоммуникационного общества. Таким образом, мы рассмотрим только историю формирования информационного общества и основы информационного законодательства Японии.
Эра телевидения и радио началась в первой половине 50-х годов прошлого столетия, когда были утверждены базовые законы — «О телерадиовещании» и «О радио». Эти законы выходят за пределы формирования основного пласта информационного законодательства, поскольку приняты в то время, когда не было теории информационного общества, которая выстраивалась на компьютеризации всей страны и глобальном обмене информацией.
Закона о средствах массовой информации нет, но сами средства массовой информации регулируются своими правилами, характерными только для Японии. Так, выработан определенный механизм, устанавливающий рамки деятельности средств массовой информации. Он сочетает в себе их саморегулирование (уставы и кодексы этики для журналистов крупнейших телекомпаний, газет и объединений средств массовой информации, например, таких, как Японская ассоциация издателей и редакторов газет, Национальная ассоциация коммерческих вещателей), непосредственное правовое регулирование специализированным законодательством и неспециализированными правовыми документами иных отраслей права, а также административно-контрольные функции Кабинета министров Японии в сфере средств массовой информации (лицензирование, принятие постановлений и руководств министерствами во исполнение специализированного законодательства).
Первый этап теоретического осмысления перехода к новому типу общества начался с публикации в 1963 году У. Тадао статьи «Теория информационной индустрии» и в 1969 году книги Ю. Хаяси «Информационное общество: от индустриального (жесткого) общества к интеллектуальному обществу». Множество публикаций в конце 60-х — начале 70-х годов прошлого столетия привели к тому, что теория нового, информационного общества вызвала огромнейший интерес со стороны Кабинета министров Японии и стала основой его политики на последующие годы. Политика сориентировалась на теоретическое формирование концепции информационного общества и на перенесение индустриальной политики развития тяжелой промышленности в интеллектуальную сферу. Каких-либо видимых результатов, кроме формирования абстрактной теории информационного общества и изменения правительственной политики, не было. Теория информационного общества из Японии была перенесена в Северную Америку, а в конце 1970-х — начале 1980-х годов в Японии возникла новая волна этой теории[15].
Начало первого этапа формирования теории информационного общества было связано с массовой компьютеризацией и восторженным отношением к возможностям такого общества.  В то время полагали, что компьютеризация откроет людям доступ к широким источникам информации, освободит их от рутинной работы и создаст условия для всеобъемлющей автоматизации производства[16]. Первая «Белая книга» по компьютеризации Министерства общих дел, почт и телекоммуникаций была опубликована в середине 1960-х годов, и с этого времени Япония стала пионером в сфере развития компьютеризации и формирования теоретической базы информационного общества.
В 1972 году Институт развития компьютерного использования при участии Ё. Масуды представил в Кабинет министров Японии документ «План информационного общества — национальная цель к наступлению 2000 года», в котором были изложены направления развития информационного общества страны. Суть реализации плана состояла в создании такого общества, в котором будет процветать интеллектуальное творчество, заменяя масштабное материальное потребление. По словам Ё. Масуды, если целью индустриального общества является количество массового потребления товаров, сконцентрированного в автомобильной и технологической сферах, то информационное общество может быть обозначено как общество с высоким уровнем интеллектуальных результатов, где люди строят планы на будущее, следуют этим планам, реализуя их[17].
План был поддержан Кабинетом министров Японии и частично реализован в образовании (помощь в обучении работе с компьютерами), медицине (создание системы срочного оказания медицинской помощи). Он учитывался при формировании административного банка данных документов, подготовленных должностными лицами Кабинета министров Японии, при создании «компьютеризированного города» в качестве модели информационного общества, в котором должны были предоставляться новейшие информационно-телекоммуникационные услуги, в системе предотвращения загрязнения, при создании Национального института проведения исследований и Института информационных технологий.
Как считает Ё. Масуда, «информационная польза» является своего рода символом информационного общества, информационной инфраструктурой, состоящей из обработки информации и услуг, сочетающих в себе компьютер и коммуникационные сети, с использованием которых любой человек легко, быстро и недорого получает любую необходимую информацию[18]. На первом этапе формировалось такое направление информационного законодательства, как телекоммуникационное право, когда были приняты законы о телекоммуникациях и «О японской телеграфной и телефонной компании» 1984 года.
В 1994 году Министерство общих дел, почти телекоммуникаций обнародовало документ об основах информационно-коммуникационной политики «О направлении к созданию новой информационно-коммуникационной индустрии». Кабинет министров Японии сформировал Центр по содействию наступлению информационного и телекоммуникационного общества. Интересно, что 1995 год ознаменовался широким распространением Интернета. В том же году в структуре Центра по содействию наступлению информационного и телекоммуникационного общества был создан подкомитет по пересмотру системы развития информационного и телекоммуникационного общества.
Второй этап реализации теории информационного общества начался в 1996 году, когда Центр по содействию наступлению информационного и телекоммуникационного общества представил доклад «Средний план по содействию развития информационно-коммуникационной инфраструктуры к 2000 году».
В ноябре 1998 года были опубликованы Основные руководящие принципы по обеспечению информационного и коммуникационного общества, в которых дано определение информационному и телекоммуникационному обществу, способы и направление реализации которого названы в документе информационной революцией. Информационное и телекоммуникационное общество стало пониматься как общество, в котором новая социально-экономическая система позволяет реализовывать создание, распространение и использование информации и знаний, а также гармонизировать жизнь, культуру, экономику и состояние окружающей среды. Проводимые реформы, которые можно назвать цифровой революцией, должны были расширить экономические границы, устранить дорогостоящие коммуникационные структуры, восстановить региональные организации.
В рамках административной реформы по совершенствованию государственного управления, начатой в Японии еще в 1994 году, были разработаны и внедрены меры, имеющие целью сделать работу правительственных учреждений прозрачной. Так, было признано необходимым работу правительственных учреждений сделать более доступной для всего населения. С этой целью принят Закон об открытости информации. Любое физическое или юридическое лицо получило право требовать от административного органа власти документы или другую информацию, находящиеся в его распоряжении. Чтобы исключить необоснованный отказ, при Кабинете министров Японии учрежден Комитет по оценке открытости информации, которому поручено рассмотрение жалоб по этому вопросу.
Ранее трудно было получить информацию в письменном или электронном виде о регламентирующих актах министерств, поскольку они относились к так называемой сфере серой литературы, распространение и издание которой имело определенные ограничения. Доступ к ним был открыт только для избранных, а информация, преимущественно устно передаваемая в рамках так называемых вертикальных групп, от чиновников министерств к исторически связанным с ними компаниям, нередко искажалась. Так, многие частные компании вынуждены были нанимать ушедших в отставку государственных чиновников высшего эшелона для сбора необходимой информации[19].
В 1999 году Кабинет министров Японии официально провозгласил начало информационной революции, а с 2000 года перешел к четким действиям.
Начало третьего этапа развития информационного общества и законодательства ознаменовалось созданием в июле 2000 года при Кабинете министров Японии специального руководящего органа — Стратегического центра по развитию информационных технологий, возглавляемого премьер-министром, и Совета по развитию информационных технологий в его составе, а также принятием Закона о формировании передового информационного и телекоммуникационного сетевого общества. На основе этого закона Кабинет министров Японии инициировал программу по стратегии развития информационного общества — «Информационная революция». Для ее реализации Совет по развитию информационных технологий принял 5-летний план-программу развития информационной инфраструктуры «Электронная Япония» с приоритетными задачами создать сеть скоростного Интернета, охватывающую всю страну, реализовать проекты «Электронное правительство» и «Электронная коммерция», а также подготовить высококвалифицированный персонал для работы в новых условиях информационной эры.
Для реализации проекта «Электронное правительство» были приняты три закона (об использовании информационно-телекоммуникационной технологии для административных процедур, о подготовке соответствующих законов для реализации прямого доступа через Интернет административных процедур и «Об электронной цифровой подписи»), обеспечивающие круглосуточное предоставление прямого доступа через Интернет ко всем административным процедурам (а их около 52 тыс.).
О принятии мер по упрощению доступности административных процедур было заявлено еще в апреле 1998 года, когда Кабинет министров Японии объявил, что, действуя в соответствии с решением о пересмотре основного плана по распространению административной информации, в стране будут введены электронные методы осуществления административных процедур, включая в себя подачу заявлений, рассылку уведомлений и хранение данных.
Концепция электронной системы управления тесно связана с вступлением в силу с 2001 года Закона об открытости информации и с 2002 года Закона о регулировании передачи определенной электронной почты. В декабре 2002 года вступили в силу изменения, внесенные в Закон о телекоммуникациях, которые установили уголовную ответственность за звонки продавца, который наугад звонит потенциальным клиентам с целью продажи своей продукции. Кроме того, в мае того же года вступил в силу Закон об ограничении ответственности за причинение ущерба провайдерами телекоммуникационных услуг и права требования раскрытия идентификационной информации отправителя, направленный на защиту частной жизни, которая может быть нарушена посредством распространения конфиденциальной информации на веб-страницах.
В целях реализации проекта «Электронная коммерция» в 5-летнем плане предусматривались принятие соответствующего законодательства относительно заключаемых электронных контрактов, разъяснение даты заключения контракта и правил заключения этих контрактов, а также выработка обязанностей провайдеров услуг Интернета и правовых мер защиты персональных данных.
Стоит сказать, что Япония, до сих пор оставаясь лидером в сфере изобретений и использования новейших телекоммуникационных технологий, увеличила количество пользователей Интернета лишь путем предоставления населению с 1999 года конвергированной услуги мобильной связи третьего поколения — доступ в Интернет через мобильный телефон.
С 1999 года в Японии были приняты правовые документы, ставшие правовой основой информационно-телекоммуникационного общества и сформировавшие отдельную отрасль японского законодательства — информационное право.
 
Библиография
1 См.: Сорокина Ю.В. Правовая система Японии: традиции и законодательство // Правовая наука и реформа юридического образования: Сб. науч. тр. — Воронеж, 2004. Вып. 17. С. 162.
2 См.: Конституционное право. Энциклопедический словарь // Ред. С.А. Авакьян. — М., 2001. С. 463; Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1999. С. 485.
3 См.: Уголовное право Японии. Уголовное законодательство зарубежных стран. — М., 1999. С. 317.
4 Конвергенция, процесс конвергенции — применение интегрированных устройств с использованием цифровых технологий, которые могут работать одновременно как телефон, телевидение и персональный компьютер // Законодательство и практика. 1998. № 1.
5 В сфере телерадиовещания принято более 30 документов, к которым относятся основные законы и подзаконные правовые акты. Подзаконные правовые акты — документы, изданные Кабинетом министров и Министерством государственного управления и коммуникаций.
6 См.: Кумон С. Япония должна пересмотреть свои позиции // Бюллетень посольства Японии в России. — М., 1994. С. 25.
7 См.: Денисов Ю.Д. Информатизация — главное направление // Японский опыт для российских реформ. — М., 1995. Вып. 2. С. 61.
8 См.: Михайлов А.А. Развитие коммуникационно-информационной технологии в Японии: проблемы и достижения // Япония. 1998—1999: Ежегодник. — М., 1999. С. 157.
9 Masuda Y. The Information Society as Post-Industrial Society. — Washington, 1983. S. 29, 49.
10 См.: Мещеряков А., Грачев М. История древней Японии. — СПб., 2002. С. 323—325.
11 См.: Мещеряков А.Н. Книга японских символов. — М., 2003. С. 317.
12 Уэбстер Ф. Теории информационного общества. — М., 2004. С. 133.
13 Там же. С. 30.
14 См.: Еремин В.Н. Правовое регулирование деятельности СМИ в Японии // Япония мнимая и реальная: Сб. лекций по японистике. — М., 2002. С. 152.
15 См.: Вест Д., Дедрик Д., Краймер К.Л. Взаимодействие представления и реальности в японской национально информационной инфраструктуре // Центр исследований информационных технологий и организаций. Университет Калифорния. 1996. Февр.
16 См.: Японский опыт для российских реформ. 2002. Вып. 2. С. 26.
17 См.: Masuda Y. Op. cit. S. 3.
18 Ibid. S. 75.
19 См.: Михайлов А.А. Указ. раб. С. 158—159.