Развитие мониторинга законодательного обеспечения общественных отношений и правоприменительной практики в жизненно важных интересах граждан

О.В. ДАМАСКИН,
доктор юридических наук, профессор Генеральной прокуратуры РФ
 
На переходном этапе становления социально-экономической формации России основой стабилизации и развития общества является государственное строительство, представляющее процесс формирования и функционирования органов государственной власти в интересах организации жизни общества в условиях, определяемых экономическими, политическими, социальными и иными факторами в соответствии с доминирующей концепцией развития общества, воплощенной в Конституции Российской Федерации.
 
Это обусловливает потребности оптимизации государственного строительства в нашей стране, обеспечения национальной безопасности России, актуализирует проблему упорядочения правовой системы, законотворчества, практики применения законодательства.
Становится очевидной необходимость формирования реально действующего механизма изучения состояния системы законодательства, структуры и динамики соответствия законодательства жизненно важным потребностям личности, общества и государства в современных условиях, выявления и анализа причин низкой результативности нормативно-правовой работы органов государственной власти. Это является обязательным условием укрепления связи государства, общества и граждан, повышения уровня законности и правопорядка, развития правосознания граждан и правовой культуры в обществе.
Необходимо признать, что общество не может успешно решать стоящие перед ним современные задачи социально-экономического развития, если не обеспечен соответствующий уровень их понимания, признания и поддержки большинством населения. Неразвитость гражданского общества, отсутствие обратной связи, позволяющей корректировать дефекты деятельности власти, привела к фактическому отделению власти от значительной части населения, перестающего доверять ей и участвовать в выборах. При этом формальное изменение нормы о пороге участия избирателей в выборах ведет к уменьшению легитимности власти как не представляющей интересы значительной части граждан.
Мониторинг в рассматриваемом аспекте представляет собой систематическую комплексную деятельность органов власти, научного сообщества, институтов гражданского общества и общественных организаций по оценке, анализу, обобщению и прогнозу состояния законодательства и практики его применения в целях повышения качества законотворчества, совершенствования системы реализации законодательства в интересах соблюдения и защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина[1].
Необходимо отметить, что мониторинг правовой системы должен системно сопрягаться с мониторингом развития основных направлений нашей социальной действительности с учетом жизненно важных ценностей для личности, общества и государства, которые целесообразно зафиксировать в федеральном законе об основах национальной безопасности. Этим целям может служить также создание федерального научного центра по мониторингу на базе комплексного использования возможностей Министерства юстиции РФ, Генеральной прокуратуры РФ, Российской академии государственной службы при Президенте РФ, Научно-исследовательского института сравнительного правоведения при Правительстве РФ.
Мониторинг может позволить на основе объективного анализа социально-экономического процесса в нашей стране в условиях глобализации не только оценивать результативность действующих законов, но и прогнозировать эффективность принимаемых и разрабатываемых законопроектов.
Практика показывает, что возрастание количества законов не ведет к реальному упорядочению общественных отношений. Декларативность, пробельность и дефектность ряда принимаемых законов дискредитируют роль права в сознании значительной части общества. Центральной проблемой законотворчества остается разработка механизма действия закона. Гораздо труднее реализовать закон, нежели принять его. Именно поэтому идет рост правового нигилизма, массовое отчуждение значительной части людей от власти, от законодательства.
Ущемление, ограничение жизненно важных интересов значительной части законопослушного населения нашей страны происходит в ряде случаев с привлечением законов, подготовленных в групповых интересах отдельных доминирующих финансово-промышленных групп, использующих  высококвалифицированных юристов, а также депутатов и государственных служащих, выступающих в качестве лоббистов не общественных, а частных интересов.
Например, монетизация льгот существенно затронула жизненно важные интересы 45 млн граждан. Государству она стоила в 2005 году 387 млрд руб., а в 2006 году еще дороже, поскольку почти половина федеральных льготников, преимущественно жителей сельской местности, отказались от набора социальных услуг и потребовали от государства деньги.
Между тем в процессе монетизации льгот существенно обогатились частные структуры. В 2005 году доходы ведущих пяти дистрибьюторов (посредников между производителями и аптеками) лекарств возросли на 38 млн долл., транспортников (железных дорог, автобусных парков) — более чем в 2 раза, производителей железнодорожной техники и автобусов — на 30%, представителей услуг телефонной связи — более чем на 20%[2].
В последние годы девальвируется понятие законности. Разрабатываемая в прошлом в юридической науке методология и методика измерения уровня законности в настоящее время практически не применяется в исследовании эффективности правоприменительной деятельности. Представляется, что рассмотрение законности как критерия эффективности различных направлений деятельности должно быть признано как общественно значимое, учитываемое при оценке состояния и результатов деятельности.
Причины такого положения, очевидно, состоят в том, что и в теории, и в практике еще
отсутствует определенность в концептуальных позициях, касающихся сущности современного государства, социальной направленности законов и принадлежности воли, выражаемой ими.
Наиболее острыми проблемами в современной России согласно социологическим опросам граждане считают: бедность населения, большой разрыв между бедными и богатыми — 59%; пьянство, наркомания — 41; терроризм — 39; бездуховность общества — 12; сырьевой характер экономики — 10; отсутствие национальной идеи — 10; демографический кризис — 5; сепаратизм — 2; безработица — 1%.
При этом социально значимыми представляются ответы людей на вопрос: «Что может сделать вас счастливым человеком?» — здоровье и любовь близких — ответили 56% опрошенных; благополучие своих детей — 40; хорошая работа — 25; богатство — 18; уважение
со стороны государства — 13; состояние влюбленности — 12; получение признания в обществе — 3%[3].
Представляется, что Россию до настоящего времени спасает от социальных потрясений инерция добра, присущая значительной части населения, отвергающего нравственный нигилизм. Поэтому необходима система гармонизации ценностей и интересов разных слоев населения для безопасного развития государства и общества.
Легитимным механизмом обратной связи между федеральными, региональными органами власти, муниципальными органами и гражданами должен стать мониторинг законодательства и правоприменительной практики.
Целесообразно выделить и определить в качестве приоритетного новый вид государственной деятельности — систематическую работу государственных органов по оценке, анализу и обобщению информации о состоянии и динамике властных полномочий, законодательства, практики его применения в установленной сфере с целью выявления их соответствия планируемому результату государственного управления и правового регулирования (ожиданиям субъектов законодательного процесса, должностных лиц исполнительных, судебных и иных органов власти, институтов гражданского общества и граждан).
Идея разработки и реализации стратегии правового развития Российской Федерации становится основой системной методологии законотворчества. Приоритетное направление государственной политики — совершенствование законодательной деятельности — требует высококачественного организационного, методологического и методического обеспечения. Система мониторинга — это тот инструмент, который будет существенно содействовать содержательному партнерству органов власти между собой и самое главное социальному партнерству власти и общества[4].
Стратегия развития Российской Федерации в условиях совершенствования всей системы государственного строительства и управления, обеспечения национальной безопасности сильной России требует продолжения работы в области упорядочения правовой системы, практики применения законодательства. Только на этой основе могут успешно развиваться правовое государство, проходить административная реформа, осуществляться преобразования в управлении разными формами собственности. Без упорядочения правовой системы не может быть обеспечено повышение эффективности публичного и частного управления, правовой культуры всех структур общества, правосознания законодателей и граждан[5].
Нормативная система нуждается в мерах по поддержанию ее стабильности, в поиске обоснованного сочетания разных норм и предотвращения их деструктивного действия. Вероятно, правовой мониторинг может стать той средой, в которой возможно «одушевление» норм. И тогда реальное общественное поведение будет более позитивно влиять на процесс создания правовых и иных социальных норм и на их использование[6].
Инициатива Совета Федерации по мониторингу и реальному совершенствованию действующего российского законодательства находит конкретное воплощение в подготовке ежегодных докладов «О состоянии законодательства в Российской Федерации». В этих докладах отражается стратегия правового развития, идея конституционного партнерства органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и институтов гражданского общества, их взаимодействия в системе мониторинга законодательства и правоприменительной практики[7]. Доклады раскрывают состояние российского законодательства, принятого на федеральном и региональном уровнях власти, на основе анализа его полноты и качества, обеспечения главных направлений внутренней и внешней политики. Представляется целесообразным издание журнала «Мониторинг права в Российской Федерации».
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию от 10.05.2006 отмечается, что «в последние годы мы целенаправленно работали над тем, чтобы сгладить те диспропорции в государственном строительстве и в социальной сфере, которые возникли. В то же время, планируя дальнейшее развитие нашей государственной и политической системы, мы, конечно, должны учитывать современное состояние нашего общества»[8]. В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию от 26.04.2007 отмечается, что «какие бы задачи мы ни решали — в культуре, экономике или социальной сфере, мы обязаны искать самые эффективные пути и методы их реализации»[9].
Повышение эффективности законотворчества и качественное правоприменение являются залогом стабильности в стране, демократизации общества и гармонизации государственно-правовой системы.
При этом значимую роль выполняет Прокуратура РФ — единая федеральная централизованная система органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации. Этим предопределяется роль прокуратуры в осуществлении мониторинга правового пространства и правоприменительной практики в нашей стране.
Деятельность прокуратуры направлена на обеспечение законности,  укрепление российской государственности, борьбу с преступностью, административным произволом и коррупцией, защиту прав и свобод личности.
В настоящее время получили развитие некоторые позитивные тенденции по преодолению угроз конституционной законности, деформации федерализма и укреплению государственной власти. Среди приоритетных направлений деятельности органов прокуратуры остается работа по реализации государственного курса, направленного на укрепление основ федерализма, обеспечение единого правового пространства во всех субъектах Федерации и соблюдение законности в деятельности органов государственной власти.
Проведенный анализ конституций, уставов, двусторонних договоров и законов субъектов Российской Федерации показывает, что, несмотря на принятые меры, полного соответствия всех данных нормативных актов Конституции РФ и федеральным законам не достигнуто. Острой проблемой остается качество нормотворчества на муниципальном уровне, обусловливающего неотложную потребность его мониторинга, в том числе средствами прокурорского надзора.
Низкое качество законотворчества, предопределяемое прежде всего поспешностью и не-
упорядоченностью его процесса, наглядно видно на примере принятия пакета законов по
реформе местного самоуправления, одобрив которые парламентарии тут же начали их исправлять, отложив реализацию. Поэтому представляется целесообразным ускорение разработки федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных и федеральных законов», в котором учитывалась бы актуальность мониторинга правоприменительной практики, его значимость в условиях глобализации и остроты социальных процессов в нашей стране и целесообразность комплексного развития правового обеспечения общественных отношений и государственного строительства.
В  современных условиях социально-экономического развития страны органы прокуратуры последовательно сосредоточивают свою деятельность на решении задач, определенных Конституцией РФ, Федеральным законом от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»; ими выполняется значительный объем работы по укреплению законности и правопорядка, защите прав и свобод граждан России, анализу правоприменительной практики.
В условиях реально начатого обновления всех сфер общественной жизни, масштабной модернизации российской экономики существенно возрастает роль права и законности в этой области. Только при социально ориентированном законодательстве и строгом соблюдении правовых норм возможно позитивное совершенствование экономических отношений, осуществление демократических реформ, дальнейшее развитие предпринимательства, реализация намеченных приоритетных социально ориентированных национальных проектов в сфере образования, здравоохранения, транспорта, жилищно-коммунального хозяйства.
Однако, как показывает мониторинг экономического законодательства и практики правоприменения, имеющиеся в правовом регулировании экономики недостатки зачастую губят легальное предпринимательство, делают его малопривлекательным и неконкурентоспособным, порождают негативные, а подчас и криминальные явления.
Высокий уровень преступности, особенно тяжких преступлений, терроризма, наркобизнеса, криминальной деятельности организованных преступных групп и сообществ создают реальную угрозу национальной безопасности России. В 2006 году на 8,5% выросло число всех регистрируемых преступлений, достигнув рекордной в истории России цифры — свыше
3 млн 855 тыс. Удельный вес особо тяжких преступлений — убийств, разбоев, грабежей и других опасных насильственных посягательств против личности — остается недопустимо высоким на протяжении последних 5 лет.
В значительной мере это связано с несовершенством правового регулирования борьбы с преступностью. Необходимо с научных позиций решить вопрос о форме выражения федеральной политики в области противодействия преступности. Поэтому развитие правовой базы предупреждения преступности прежде всего зависит от наличия и завершенности механизма реализации отраслевых базовых федеральных законов, нацеленных на решение проблем социальной защиты населения, здравоохранения, повышения нравственного и культурного потенциала общества, стабилизации национальных и конфессиональных отношений, преодоления коррупции и т. д.
Отраслевые базовые федеральные законы должны придавать правовую форму федеральной политике в конкретной области общественных отношений, определять объем и форму участия федеральных государственных органов в ее проведении, устанавливать финансовое обеспечение за счет федерального бюджета, а также решать вопросы, связанные с регулированием прав и свобод человека и гражданина, в том числе законного их ограничения согласно ст. 55 Конституции РФ.
Еще одной ключевой проблемой оздоровления криминогенной обстановки в стране является комплексное использование превентивных возможностей общества и государства. Как показывает практика, наиболее эффективным и гуманным, а потому рациональным и перспективным способом реагирования на преступность является ее предупреждение, основанное на сочетании традиционных мер наступательной борьбы с преступностью и профилактических мероприятий с участием институтов гражданского общества.
В начале 90-х годов ХХ века система профилактики преступности, ранее существовавшая в стране, была фактически свернута, хотя достижения предупредительной практики занимали ведущие позиции и были высоко оценены международным сообществом. Многие концептуальные идеи, взгляды и положения, разработанные в Советском Союзе, получили признание за рубежом и были закреплены в международно-правовых документах, принятых на конгрессах Организации Объединенных Наций по проблемам предупреждения преступности (например, на Х Конгрессе ООН по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями, состоявшемся в Вене 10—17 апреля 2000 г.).
На состоявшемся 02.12.2006 оперативном совещании Совета Безопасности Российской Федерации под председательством Президента РФ В.В. Путина было принято решение о разработке и внесении в установленном порядке до 01.05.2007 в Правительство РФ проектов нормативных правовых актов, предусматривающих совершенствование постпенитенциарного контроля над лицами, освобожденными из мест лишения свободы.
Основополагающим решением по данному вопросу могло бы стать принятие федерального закона «О внесении изменений и дополнений в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Уголовно-исполнительный кодексы Российской Федерации», в котором на основе действующего законодательства путем совершенствования и гармонизации уголовно-правового института судимости можно было бы решить данную проблему.
В связи с этим актуализируется необходимость принятия названного законопроекта,
который был разработан Генеральной прокуратурой РФ в соответствии с поручением Администрации Президента РФ еще в 2004 году.
Осуществление деятельности по предупреждению преступлений и правонарушений связано с серьезными трудностями и необходимостью решения сложных проблем, в том числе обусловленных неимением надлежащей правовой основы. Отсутствие в Российской Федерации базового федерального закона о государственной системе предупреждения преступлений и иных правонарушений является серьезным пробелом отечественного законодательства.
В настоящее время МВД России совместно с другими заинтересованными ведомствами и Генеральной прокуратурой РФ поручено до конца 2007 года разработать и внести в установленном порядке в Правительство РФ проект закона «О государственной системе профилактики преступлений и иных правонарушений в Российской Федерации». Принятие данного законопроекта позволит существенно расширить поле противодействия преступности со стороны всех здоровых сил российского социума, в том числе многочисленных институтов гражданского общества.
Необходимо также привести УПК РФ в соответствие с УК РФ по вопросам решения задачи предупреждения преступлений. В УК РФ поставлена задача обеспечения выявления причин и условий совершения преступлений и принятия мер по их устранению. Однако в действующем УПК РФ такая задача не определена. Это привело к тому, что следственные органы, и в особенности суды, резко ослабили свою профилактическую деятельность. Процессуальных оснований для того, чтобы обязать их к ее проведению, по существу, нет.
Следует ввести в УПК РФ не только норму об обязательности выявления и устранения причин и условий, способствующих совершению преступления, но и процессуальную процедуру установления юридического факта существования причин и условий, способствующих совершению преступления, и субъекта (физического или юридического лица), ответственного за их устранение. Кроме того, в материальном и процессуальном уголовном и административном праве следует определить характер ответственности за неисполнение такого предписания суда и процедуру привлечения к ответственности за неисполнение.
Как показывает изучение правоприменительной практики, недостатки отдельных
положений УПК РФ существенно снижают эффективность деятельности правоохранительных органов, препятствуют реализации конституционных прав граждан в уголовном судопроизводстве и осуществлению правосудия, что обусловливает потребность их совершенствования. Практика применения УПК РФ позволяет сделать вывод, что нуждаются в совершенствовании некоторые положения действующего уголовно-процессуального закона, регулирующие процедуру рассмотрения судом уголовных дел.
Принятие в 2002 году ГПК РФ  было важным шагом в развитии законодательства России. Значительные изменения, внесенные в гражданско-процессуальное законодательство, были призваны способствовать дальнейшему совершенствованию механизма реализации прав и свобод, в том числе права на судебную защиту. Вместе с тем ГПК РФ существенно изменил судопроизводство в судах общей юрисдикции по гражданским делам и процессуальное положение прокурора.
Указанный Кодекс разрабатывался более семи лет, направлялся на экспертизу в Совет Европы. Однако сложившаяся правоприменительная практика с 01.02.2003 по настоящее время подтверждает недостаточную эффективность гражданского судопроизводства.
Анализ состояния законности в гражданско-правовой сфере за последние полтора года, основанный на материалах судебной и прокурорской практики, показывает, что нарушения законности в рассматриваемой сфере не сокращаются. Имели место многочисленные нарушения трудовых прав граждан; не обеспечивалась конституционная норма о бесплатности медицинской помощи и образования; нарушались права инвалидов и престарелых граждан на получение различных льгот, декларируемых действующим законодательством. Особую актуальность в последнее время приобрела проблема возмещения вреда, причиненного жизни или здоровью граждан, обусловленная ростом случаев травматизма при исполнении служебных и трудовых обязанностей.
Сужение полномочий прокурора в гражданском процессе вряд ли можно считать правильным с позиции конкретного гражданина, заинтересованного в защите его прав и интересов на фоне неблагополучной ситуации с состоянием законности в гражданско-правовой сфере.
Законодательное ограничение полномочий прокурора в гражданском судопроизводстве сдерживает процесс соблюдения законности в этой сфере, что побуждает граждан обращаться в Европейский суд по правам человека с жалобами на неудовлетворительное осуществление правосудия в Российской Федерации. Ежегодно возрастающий поток обращений граждан в прокуратуру с жалобами на незаконные и необоснованные судебные постановления требует принятия адекватных мер. Тенденция к сужению полномочий прокурора по защите прав граждан в гражданском процессе представляется опасной для реальной охраны прав и свобод граждан и вступает в противоречие с заявленной в Конституции РФ обязанностью государства признавать и охранять человека, защищать его права и свободы.
Положения нового АПК РФ также ограничивают возможности прокуроров эффективно защищать интересы государства и общества, в том числе приостанавливать и запрещать деятельность экологически вредных предприятий, требовать их сноса, а также взыскивать ущерб, причиненный государству в результате их деятельности. Кроме того, прокурор не вправе предъявить иск о недействительности сделок по передаче имущества, возникающих в результате банкротства предприятий, и затрагивающих интересы общества и государства, предпосылки для которого зачастую создаются искусственно и, в основном, в целях недружественного поглощения предприятий и акционерных обществ.
В интересах обеспечения эффективной защиты прав и законных интересов граждан, общества и государства представляется целесообразным расширить надзорные полномочия прокурора, предоставив ему право знакомиться с любыми судебными постановлениями для проверки их соответствия закону. Для этого необходимо восстановить в ГПК РФ и АПК РФ нормы, предусматривающие право прокурора истребовать из судов гражданские дела любой категории для проверки законности и обоснованности вынесенных судебных постановлений в порядке надзора, предусмотреть обязательное участие прокурора в арбитражном процессе в случае рассмотрения дел о банкротстве социально-значимых объектов и объектов стратегического назначения.
В Послании Президента Российской Федерации В.В. Путина Федеральному собранию от 26.04.2007 отмечается, что «наша страна только тогда займет достойное положение в мире, мы сможем сохранить и нашу государственность, и суверенитет, если наши граждане будут видеть, будут чувствовать, будут уверены в том, что все усилия государства направлены на защиту их кровных интересов — на улучшение их жизни, на повышение их благосостояния и их безопасности»[10].
Мониторинг законодательства и правоприменительной практики при этом становится необходимым средством формирования стратегии правового развития России. Реализация разрабатываемых учеными и практиками выводов и предложений в законотворческой и правоприменительной деятельности, несомненно, может способствовать укреплению законности и правопорядка в Российской Федерации.
 
Библиография
1 Первая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение» (23.06.2003); Вторая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики» (20.05.2004); Третья Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики как форма диалога власти и общества» (30.06.2005); Четвертая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: стратегия правового развития России» (20.06.2006); Пятая Всероссийская научно-практическая конференция «Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: пятилетние итоги и перспективы конституционного партнерства» (26.06.2007).
2 См.: Аргументы и факты. 2006. № 5.
3 См.: РОМИР Мониторинг. Известия. 2006. 2 февр.
4 См.: Миронов С.М. Теория и практика мониторинга законодательства и правоприменительной практики: итоги и перспективы // Вестник Совета Федерации. 2006. № 4—5. С. 4.
5 См.: Бачило И.Л. Мониторинг правовой системы — путь к укреплению правового государства // Там же. С. 14.
6 См.: Тихомиров Ю.А. Роль правового мониторинга в обеспечении эффективности правовой системы // Там же. С. 28.
7 Основными инициаторами разработки методологии и организации мониторинга являются С.М. Миронов, Г.Э. Бурбулис, И.Л. Бачило, Ю.А. Тихомиров.
8 Российская газета. 2006. 11 мая.
9 Там же. 2007. 27 апр.
10 Российская газета. 2007. 27 апр.