Развитие принципа сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов на основе формирования системы «Открытое правительство»

УДК 342.951

Страницы в журнале: 57-61 

А.К. БАЛДИН,

аспирант кафедры конституционного и административного права юридического факультета Нижегородского государственного университета им. Н.И. Лобачевского, главный специалист-эксперт отдела организационного, документационного обеспечения, координации и контроля Главного управления Минюста России по Нижегородской области semgerman@yandex.ru

Исследуется влияние инновационной концепции управления системы «Открытое правительство» на развитие принципа сотрудничества государства с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы правовых актов.

Ключевые слова: принцип права, антикоррупционная экспертиза, «Открытое правительство», электронное правительство, общественная экспертиза, независимая антикоррупционная экспертиза.

The development of cooperation state bodies with institutes of civil society principle at carrying out anticorruption expertise of normative legal acts on the basis of system «Open government»

Baldin A.

The effect of an innovative management concept of “Open government” to develop the principle of cooperation between the state and civil society institutions in conducting anti-corruption examination of legislation.

Keywords: the principle of law, anticorruption expertise, “Open government”, e-government, public expertise, independent anticorruption expertise.

Президент Российской Федерации совсем недавно подписал Указ от 13.03.2012 № 297 «О Национальном плане противодействия коррупции на 2012—2013 годы и внесении изменений в некоторые акты Президента Российской Федерации по вопросам противодействия коррупции», которым утвердил главный антикоррупционный программный документ на ближайшее время.

В соответствии с положениями данного документа Правительству РФ даются поручения принять меры по созданию эффективной системы обратной связи, позволяющей государству корректировать проводимую антикоррупционную политику на основе информации о ее результативности, полученной от населения и институтов гражданского общества, а также продолжить финансирование мероприятий по созданию и использованию инновационных технологий, повышающих объективность и обеспечивающих прозрачность процесса принятия нормативных правовых актов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов и управленческих решений.

Указом Президента РФ от 08.02.2012 № 150  образована рабочая группа по подготовке предложений по созданию в Российской Федерации системы «Открытое правительство», целями которой будут являться совершенствование институтов гражданского общества и обеспечение взаимодействия органов государственной власти Российской Федерации с общественными объединениями и экспертными организациями. Согласно тексту документа профилактика коррупции не относится к числу приоритетных направлений деятельности системы «Открытое правительство», однако в перечень основных задач рабочей группы входят: совершенствование действующих инструментов общественного контроля в ходе реализации госорганами своих полномочий; вовлечение общественных объединений, движений и экспертных организаций в обсуждение приоритетных направлений работы органов власти и учет их мнений и предложений в целях повышения эффективности деятельности Правительства РФ; использование каналов обратной связи с общественными институтами, расширение их участия в мониторинге и оценке деятельности органов исполнительной власти. Несмотря на отсутствие прямого упоминания экспертной работы институтов гражданского общества по оценке качества нормативного материала,  антикоррупционная экспертиза нормативных правовых актов вполне вписывается практически в любое направление деятельности новой структуры. В частности, институт независимой антикоррупционной экспертизы может рассматриваться в качестве инструмента общественного контроля над реализацией органами государственной власти своих правотворческих полномочий, а учитывая вариативность видов государственного управления по содержанию (правоустановительная, правоприменительная, регулятивная и правоохранительная) — еще и как форма мониторинга и оценки деятельности государственных органов.

В соответствии с п. 5 ст. 2 Федерального закона от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» одним из принципов организации антикоррупционной экспертизы является сотрудничество органов государственной власти, органов местного самоуправления с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов. Как видно из содержания рассматриваемого принципа, он в концентрированном виде выражает цель функционирования системы «Открытое правительство». В связи с этим, оставаясь прежней по форме, норма-принцип наполняется новым содержанием.

Попытаемся проанализировать влияние инновационной концепции управления на действующие основы правового регулирования отдельного вида юридической деятельности, особо обратив внимание на постановку научной проблемы наполнения принципа сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы новым содержанием на основе формирования системы «Открытое правительство».

Перед тем как перейти непосредственно к исследованию динамики изменения содержания вышеупомянутого принципа, следует отразить сущность и значение принципов права в механизме регулирующего воздействия норм на общественные отношения. Как отмечает Н.А. Бутакова[1], в отечественной правовой науке ученые в целом едины во мнении, что принципы права — это основные, исходные начала, положения, идеи, выражающие сущность права как специфического социального регулятора[2]. Используя классификацию С.С. Алексеева, разграничившего принципы права на две большие группы — общесоциальные и специально-юридические, необходимо дать функциональную оценку и охарактеризовать рассматриваемый принцип[3]. Он относится к числу принципов отдельных правовых институтов, входящих, в свою очередь, в группу специально-юридических основных начал. Как видно из его названия, научно-практическая ценность исследования данного принципа имеет место исключительно в рамках рассмотрения процесса функционирования административно-правового института антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Название принципа свидетельствует о том, что в его основе лежит определенная концептуальная идея правового регулирования деятельности субъектов антикоррупционной экспертизы в ходе экспертной работы, что он формирует и регулирует одну из существенных составляющих процесса правообразования.

Несмотря на то что на первый взгляд принципы права в силу своего целевого предназначения должны выполнять роль «столпа или фундамента регулирующего воздействия» на общественные отношения и рассматриваться как перманентные явления правовой действительности, мало подверженные влиянию современных тенденций, они отражают социальные изменения, которые происходят в обществе в процессе его эволюции, потребности социума, взгляды законодателя на данном этапе общественного и государственного развития. В этом их социальная обусловленность, зависимость от реальных жизненных обстоятельств, в силу чего принципы права, как и право в целом, не могут не развиваться и не обновляться[4].

Опираясь на ранее исследованное представление о диалектическом характере содержания правовых принципов, логично предположить, что и принцип сотрудничества государственных органов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы окажется склонным к саморазвитию и сможет в конечном итоге отразить те изменения, которые происходят сегодня в системе государственного управления. Это касается прежде всего разработки новых подходов, инновационных решений и концепций, внедряемых в процессы администрирования.

До недавнего времени основным (если не единственным) инструментом, обеспечивающим реализацию рассматриваемого принципа, выступал институт независимой антикоррупционной экспертизы (его субъектами являлись независимые эксперты). В связи с формированием передового института государственного управления — системы «Открытое правительство», к целям которого, в частности, относится обеспечение высокого уровня прозрачности исполнительной, законодательной власти и свободный обмен информацией между государством и обществом, — содержательное понимание принципа сотрудничества с институтами гражданского общества непременно будет выходить за рамки узконаправленного взаимодействия с независимыми экспертами.

Открытое правительство — это доктрина государственного управления, поддерживающая право граждан на доступ к документам и действиям государства с целью возможности эффективного общественного контроля государственного регулирования[5]. В целях упрощения понимания рассматриваемого явления отметим, что в развитых странах open government (открытым правительством) называются институты связи между обществом и властью. Они давно доказали свою эффективность, и теперь Президент РФ впервые в истории России предложил использовать их в Российской Федерации[6]. «Открытое правительство» — это элемент системы государственного управления, обеспечивающий свободный обмен информацией между государством и гражданским обществом, а также возможность активного участия гражданского общества в подготовке и реализации решений органов власти[7]. В процессе построения и функционирования системы «Открытое правительство» используется несколько типов механизмов, в частности, институциональные — система оценки регулирующего воздействия, информационно-технологические — система «Электронное правительство», порталы федеральных органов исполнительной власти, различные экспертные советы.

Оценка регулирующего воздействия представляет собой управленческую конструкцию, позволяющую привлечь бизнес-сообщество к правовой и антикоррупционной экспертизе проектов законов и нормативных актов, которые готовит правительство[8]. Разумеется, что эти проекты документов будут регулировать экономические отношения, иначе участие субъектов предпринимательства в экспертной деятельности сразу окажется под вопросом по причине их незаинтересованности в обсуждении любых иных тем. Оценка регулирующего воздействия проводится с 2010 года. За это время на правительственные инициативы было выдано более 800 заключений[9]. Телекоммуникационной площадкой обсуждения экономических законопроектов выступает Единый интернет-портал для размещения информации о разработке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатов их публичного обсуждения[10].

Электронное правительство (e-Government) — способ предоставления информации и оказания уже сформировавшегося набора государственных услуг гражданам, бизнесу, другим ветвям государственной власти и государственным чиновникам, при котором личное взаимодействие между государством и заявителем минимизировано и максимально возможно используются информационные технологии. Создание электронного правительства предполагает построение общегосударственной распределенной системы общественного управления, реализующей решение полного спектра задач, связанных с управлением документами и процессами их обработки[11]. Под электронным правительством большая часть граждан понимают прежде всего систему предоставления государственных и муниципальных услуг в электронной форме. Обеспечением предоставления в электронной форме государственных и муниципальных услуг занимается Единый портал государственных и муниципальных услуг (функций)[12], содержащий информацию о нескольких сотнях услуг, предлагаемых физическим и юридическим лицам различными министерствами и ведомствами.

Порталы федеральных органов исполнительной власти являются зарегистрированными интернет-ресурсами указанных элементов государственного аппарата, которые в соответствии с требованиями Федерального закона от 09.02.2009 № 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» обеспечивают информирование населения об их работе. Информация о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, размещаемая указанными органами в Интернете, содержит в том числе сведения о нормотворческой деятельности государственного органа, органа местного самоуправления (нормативные правовые акты; муниципальные правовые акты; тексты проектов нормативных правовых актов, внесенных в Госдуму, законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации и т. д.). Указанное законодательное требование создает условия для обеспечения возможности проведения независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых документов, подготавливаемых разработчиками различной ведомственной принадлежности.

Одними из основных элементов, из которых, по словам Президента РФ, должна состоять дальнейшая работа по построению системы «Открытое правительство», представляются профессиональные экспертные сообщества лиц, желающих внести свой вклад в формирование социальной и экономической политики[13]. Одной из задач этих структур будет разработка ключевых показателей эффективности деятельности Правительства РФ и отдельных федеральных органов исполнительной власти, а также мониторинг процесса достижения целевых ориентиров во взаимодействии с гражданским обществом[14].

Упомянутые механизмы — это далеко не полный перечень элементов информационно-технологической основы организации системы «Открытое правительство»[15]. С недавних пор в юридической практике появился новый термин — «Большое правительство». Именно такое название носит комплексный интернет-портал, имеющий аналогичное русскоязычное доменное имя. «Большое правительство» образовано в целях обсуждения наиболее социально значимых проектов нормативных правовых документов и предоставляет посетителям возможность после заполнения регистрационной формы внести свое предложение, которое впоследствии будет рассмотрено экспертным сообществом.

Нельзя не упомянуть еще об одной экспертной площадке, которая, по иронии судьбы, носит то же название, что и рассматриваемая доктрина (концепция) государственного управления, — интегрированная в структуру интернет-портала Правительства РФ система общественного обсуждения законопроектов «Открытое Правительство»[16]. Основной целью ее создания является обеспечение участия заинтересованных лиц в открытой правовой и антикоррупционной экспертизе социально значимых законопроектов, инициируемых Правительством РФ. Авторизованные на сайте «Открытое Правительство» пользователи могут принимать участие в публикации своих версий положений законопроектов, а также оставлять комментарии к исходным и авторским редакциям положений законопроекта.

Таким образом, принимая во внимание разнообразие постоянно развивающихся высокотехнологичных форм взаимодействия государственных структур с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционных экспертиз различных правовых документов, традиционный законодательно регламентированный институт независимой антикоррупционной экспертизы стремительно теряет свою социальную значимость и вскоре может вообще исчезнуть из правового поля. Об этом свидетельствуют и статистические данные: за истекший период 2012 года, в частности, в Главное управление Минюста России по Нижегородской области не поступило ни одного экспертного заключения по результатам независимой антикоррупционной экспертизы. За трехлетний период существования института независимых экспертов, аккредитованных Минюстом России, свидетельство об аккредитации в качестве эксперта получили 1018 физических и 209 юридических лиц[17]. За неполный год функционирования системы общественной экспертизы законопроектов «Открытое правительство» только на ее электронной площадке зарегистрировано около 600 экспертов[18]. И это не считая ресурсов других информационно-телекоммуникационных проектов, внедренных в систему «Открытое правительство». Следует констатировать, что независимая антикоррупционная экспертиза и процедура аккредитации физических и юридических лиц в качестве независимых экспертов на данном этапе уже не соответствуют сформировавшемуся уровню участия институтов гражданского общества в процессе правообразования. Но есть и положительная сторона в происходящих изменениях. Система «Открытое правительство», вытесняя из правовой действительности институт аккредитации независимых экспертов, в максимальной степени актуализирует правовые институты «народная экспертиза» и «общественная экспертиза», тем самым в еще большей степени демократизируя сам принцип сотрудничества государственных институтов с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов. Все это позволяет сделать вывод о необходимости наполнения правовой модели принципов экспертной деятельности новым содержанием, отвечающим потребностям развивающегося общества.

Библиография

1 См.: Бутакова Н.А. О понятии принципов права // История государства и права. 2007. № 16.

2 См., например: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права. — М., 2005. С. 168; Малько А.В. Теория государства и права. — М., 2006. С. 111; Ромашов Р.А. Теория государства и права. — СПб., 2006. С. 113.

3 См.: Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1963. С. 152.

4 См.: Шамшурин Л.Л. Принципы гражданского (арбитражного) процессуального права: проблемы понятия, классификации, значение в совершенствовании законодательства и отправлении правосудия // Арбитражный и гражданский процесс. 2010. № 7. С. 2—6; Шерстюк В.М. Развитие принципа состязательности в арбитражном судопроизводстве // Хозяйство и право. 2002. №. С. 57—72; Его же. Развитие принципа диспозитивности в арбитражном судопроизводстве // Арбитражная практика. 2002. № 4. С. 45—57.

5 Википедия. Свободная энциклопедия // URL: http://ru.wikipedia.org/wiki

6 Поработать в правительстве. Материалы «Юридической недели» Российской газеты // URL: http://www.rg.ru/ 2012/01/19/shakirov.html

7 Участие в исследовании: механизмы работы системы «Открытое правительство» // URL: http://большоеправительство. рф/quest/

8 См.: Кукол Е. Законам поставят фильтр // URL: http://www.rg.ru/2012/04/08/biznes-site.html

9 Там же.

10  URL: http://www.regulation.gov.ru/index.html

11 Википедия.

12 URL: http://epgu.gosuslugi.ru/pgu/

13 Стенограмма выступления Президента РФ Д.А. Медведева на расширенном заседании Государственного совета 24.04.2012 // URL: http://президент.рф/%D0%B2%D1%8B%D1%81%D1%82%D1%83%D0%BF%D0%BB%D0% B5%D0%BD%D0%B8%D1%8F/15111

14 Там же.

15 URL: http://большоеправительство.рф

16 Интернет-сайт «Открытое Правительство» // URL: http://zakon.government.ru/about/

17 URL: http://www.minjust.ru/taxonomy/term/80/feed

18 URL: http://zakon.government.ru/about/