Разграничение компетенции между публично-территориальными образованиями в условиях федеративных преобразований

УДК 342:347.734

Страницы в журнале: 18-24 

А.В. БЕЗРУКОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Сибирского юридического института МВД России

Рассматриваются вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, выявлены проблемы разграничения полномочий в сфере совместной компетенции, предложены пути совершенствования механизма разграничения федеральной и региональной компетенции. Анализируются разграничения и передача полномочий в системе взаимоотношений между органами государственной власти и органами местного самоуправления, обращается внимание на соотношение различных уровней публичной власти и сложный характер распределения полномочий между ними.

Ключевые слова: компетенция, предметы ведения, разграничение компетенции, сфера совместного ведения, вопросы местного значения, наделение отдельными полномочиями.

Problems of differentiation of competence between established territories in the period of federative changes

Bezrukov A.

In this article are explored the questions of differentiation of subjects of running and authorities of competence in the sphere of joint (combined) action. There are given the directions of perfection of ways how to differentiate the federal and the local competence. The differentiation and allotment of some (single) authorities are analyzed in the system of interaction between the state power and local running, the complicated way of distribution between the state power and local running is taken into consideration.

Keywords: competence, subjects of running, authorities of differentiation of competence, sphere of joint (combined) action, questions of local significance (importance), allotment of some (single) authorities.

Проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами. Разграничение предметов ведения проведено в Конституции РФ на федеральную, совместную и собственную компетенцию субъектов Российской Федерации (статьи 71—73).

Определение принципов и порядка разграничения данных полномочий осуществлено законодателем в Федеральном законе от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — Закон № 184-ФЗ), где подтверждается возможность разграничения именно полномочий, а не предметов ведения, закрепленных конституционно.

Конституция РФ устанавливает разграничение предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов, которые не подлежат законодательному изменению. Полномочия федеральных и региональных органов государственной власти распределяются законодательно и нуждаются в дальнейшем правовом оформлении. Вместе с тем в литературе предлагается выделение полномочий именно по функциональному критерию (законодательные, исполнительные, контрольные), а предметов ведения — по отраслевому критерию[1]. При обособлении одних предметов ведения от других происходит определенное пересечение этих сфер, что относится как к федеральной, так и к совместной компетенции. Например, регулирование и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «в» ст. 71 Конституции РФ) и защита прав и свобод человека и гражданина (п. «б» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ); правовые основы финансового регулирования (п. «ж» ст. 71) и общие принципы налогообложения (п. «и» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ).

Следовательно, отграничить подобные сферы друг от друга, как и выделить конкретные полномочия в определенной сфере, довольно сложно. Именно тесная взаимосвязь предметов ведения и полномочий предопределила вывод Конституционного суда РФ о недопустимости перераспределения не только предметов ведения, закрепленных конституционно, но и полномочий, составляющих этот предмет. Рассматривая назначение на должность руководителей территориальных органов федеральных исполнительных органов как полномочие по предмету федерального ведения, КС РФ подчеркнул: «По смыслу статьи 71 Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 11, 76, 77 и 78, федеральными конституционными и федеральными законами, а также конституциями (уставами), законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации, договорами, соглашениями не могут передаваться, исключаться или иным образом перераспределяться установленные Конституцией Российской Федерации предметы ведения Российской Федерации и соответствующие полномочия федеральных органов исполнительной власти»[2].

Особое место в системе разграничения компетенции занимает сфера совместной компетенции, в которой предполагается конструктивное сотрудничество и взаимодействие между Российской Федерацией и ее субъектами. Действующее законодательство, разделяя федеральные и региональные полномочия в сфере совместной компетенции, не определяет четко федеральные полномочия, а концентрируется на региональных полномочиях.

Тот факт, что федеральный законодатель в ст. 26.3 Закона № 184-ФЗ четко определил полномочия субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения, оставляя все остальное Федерации, явственно свидетельствует не только о централизации федеративной системы, но и об ограничении регионов в сфере совместной компетенции, которые фактически вытесняются из нее.

Закон № 184-ФЗ в должной мере не учитывает, что на основании статей 72 и 73 Конституции РФ федеральными законами не могут ограничиваться права субъектов России по самостоятельному регулированию и определению полномочий своих органов государственной власти по предметам совместного ведения, если только таковые не отнесены к федеральным полномочиям. Именно поэтому обоснованно высказывается сомнение в конституционности предусмотренной в Законе № 184-ФЗ (ст. 26.9) возможности временного осуществления федеральными органами отдельных полномочий региональных органов власти, а также установление ограничительного перечня объектов собственности субъектов Российской Федерации (ст. 26.11)[3].

Практика установления федеральными законами так называемых делегированных полномочий, которые первоначально отнесены к числу полномочий федеральных государственных органов по предметам совместного ведения, но передаются для их реализации органам власти субъектов России, критикуется некоторыми авторами. Из положений частей 2 и 3 ст. 78 Конституции РФ прямо следует, что взаимная передача федеральных и региональных полномочий осуществляется не федеральными законами, а соглашениями между этими органами, а возможность обмена или делегирования законодательными полномочиями в Конституции РФ не предусмотрена[4]. Вместе с тем делегирование части полномочий должно осуществляться при соблюдении ряда требований (конституционной законности, неизменности установленных Конституцией РФ предметов ведения, ответственности и финансирования реализации переданных полномочий).

Кроме того, федеральные органы государственной власти вправе осуществлять детальное регулирование не только в совместной сфере, но и в сфере собственных полномочий субъектов Российской Федерации, если соответствующие вопросы не регулируются субъектом или противоречат федеральному законодательству. Конституционный суд РФ подтвердил правомерность такого «вторжения» в своем постановлении от 03.11.1997 № 15-П, подчеркнув, что если субъект Российской Федерации не принял закон, отнесенный к его компетенции, то федеральный законодатель в случае необходимости вправе осуществить правовое регулирование в этой сфере[5].

Особенно важным представляется постановление КС РФ от 09.01.1998 № 1-П (по делу о Лесном кодексе)5. Из положений Конституции РФ КС РФ вывел формулу о том, что федеральный законодатель вправе осуществлять законодательное регулирование вопросов, относящихся к предметам совместного ведения, определять соответствующие конкретные полномочия и компетенцию федеральных и региональных органов государственной власти. В том же решении КС РФ подтвердил правомочие Президента РФ и Правительства РФ по изданию правовых актов по вопросам разграничения компетенции. В этой связи следует, на наш взгляд, разделить опасения Н.М. Добрынина о том, что в постановление КС РФ вкралось несколько тезисов, лежащих вне логики федерализма.

Во-первых, отсутствие пределов законодательного регулирования по предметам совместного ведения, что может привести к фактическому его размыванию.

Во-вторых, рамочные по своей природе федеральные законы стали детально регулирующими все сферы общественных отношений, что Конституцией РФ не подразумевается.

В-третьих, подзаконные акты были признаны КС РФ фактически одним из способов разграничения компетенции, что явно идет вразрез со ст. 11 Конституции РФ[6].

Проводимая федеративная реформа внесла определенные коррективы в механизм разграничения компетенции, однако не удалось ликвидировать и диспропорции. Вводятся новые добровольные полномочия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, но без обеспечения соответствующими доходными полномочиями, что обусловлено снятием с них социальных обязательств перед населением. Перечень полномочий субъектов России расширяется как за счет увеличения числа их собственных полномочий (более 60), так и за счет возрастания числа делегированных полномочий. Так, например, субъекты Российской Федерации могут сегодня осуществлять любые полномочия в социальной сфере при наличии лишь двух условий — инициатива субъекта и финансовые ресурсы. Именно поэтому справедливо отмечается в литературе, что основная проблема действующей модели разграничения компетенции — отсутствие у регионов стимулов к реализации социальных полномочий и соответствующей материальной базы для этого[7]. Следовательно, необходимо предоставление регионам доходных полномочий и создание таких условий, которые будут стимулировать их собственную самостоятельную хозяйственную деятельность. Разумным будет и повышение ответственности субъектов России за проводимую ими социально-экономическую политику[8].

Для оптимизации механизма разграничения полномочий следует законодательно определить исчерпывающий перечень не региональных, а федеральных полномочий в совместной сфере, оставив другие полномочия регионам, причем установить для федерального законодателя пределы определения общих принципов, исключив детальное правовое регулирование в совместной сфере, которое должны выполнять регионы в развитие рамочного федерального законодательства, в необходимых случаях опережая его.

Таким образом, закрепление полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере совместного ведения означает тенденцию к сглаживанию различий между моделью кооперативного способа разграничения полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами, в которой присутствуют федеральная и совместная компетенция, и моделью дуализма, устанавливающей две сферы — Федерации и субъектов. Важно ограничить перечень федеральных полномочий по предметам совместного ведения, предоставив субъектам большую самостоятельность в правовом регулировании таких вопросов.

Однако, судя по всему, проводимые реформы разграничения компетенции между Российской Федерацией и ее субъектами не завершены. В своем выступлении в апреле 2010 года перед депутатами Государственной думы с очередным отчетом о деятельности Правительства РФ Председатель Правительства РФ В.В. Путин отметил, что необходимо внести существенные изменения в действующее законодательство, распределяющее права и обязанности федерального центра и субъектов Российской Федерации, хотя пока не уточнил, какие именно[9]. Очевидно, что назревает очередной этап реформ механизма разграничения полномочий.

Разграничение полномочий между органами государственной власти и органами местного самоуправления. При рассмотрении вопроса о разграничении полномочий в системе взаимоотношений государственной власти с муниципальными властями на первый взгляд проблем возникает меньше. Во-первых, законодательно четко определены вопросы местного значения в зависимости от видов муниципальных образований (статьи 14—16 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон о МСУ) и полномочия органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17). Во-вторых, и это важная новелла данного закона, в ст. 19 четко указано, что полномочия органов местного самоуправления по вопросам, не отнесенным федеральным законом к вопросам местного значения, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления. Тем самым законодатель исчерпывающим образом определяет компетенцию муниципалитетов, имеющую собственное назначение, состав, структуру, конкретизирует пределы правосубъектности муниципального образования  и подразделяет данную компетенцию на собственную (вопросы местного значения) и делегируемую (переданные отдельные государственные полномочия)[10]. Однако это не исключает проблем с разграничением полномочий.

Дело в том, что пробивает себе дорогу идея признания предметов совместного ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления, а также разграничения полномочий между указанными органами. Некоторые авторы считают, что «вопросы местного значения неотделимы от государственного интереса, не остаются и не могут оставаться без влияния государства»[11].

Вместе с тем в литературе справедливо обращено внимание на недопустимость проведения параллелей между вопросами местного значения как основного содержания компетенции муниципалитета и «предметами ведения» как ключевыми элементами компетенции Российской Федерации и ее субъектов. Если первые представляют собой лишь некоторую область задач управленческого характера, решаемых муниципальным образованием в определенных сферах жизнедеятельности, то вторые имеют комплексный характер и охватывают все виды полномочий, включая законодательные[12].

Тем не менее предметы совместного ведения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления получили закрепление как в федеральном законодательстве (статьи 84—86 БК РФ), так и в законодательстве ряда субъектов России (Тюменская, Тульская, Самарская области и др.). И для того, чтобы предметы совместного ведения не нарушали конституционные положения (ст. 12 Конституции РФ, отделяющая органы МСУ от системы государственной власти), некоторые авторы предлагают проведение четкого разграничения полномочий по указанным предметам совместного ведения[13].

В литературе предлагались различные идеи — от ревизии, систематизации правовых актов, регулирующих предметы ведения и полномочия МСУ, до разработки и принятия соответствующих рамочных региональных законов, (такие законы были приняты в ряде субъектов Российской Федерации (Республика Башкортостан, Республика Саха (Якутия), Тюменская область) и предусматривали возможность заключения договоров о разграничении региональных и местных полномочий)[14].

Однако законодательная практика пошла по иному пути. Федеральный законодатель в части разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными, региональными и местными органами, во-первых, категорически отверг идею о наличии предметов совместного ведения органов государственной власти и органов МСУ; во-вторых, установил общее правило, по которому разграничение полномочий осуществляется базовыми и отраслевыми федеральными законами, а в исключительных случаях — законами субъектов Российской Федерации; в-третьих, не воспринял идею принятия федерального или регионального закона о порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами Российской Федерации, ее субъектов и органами МСУ; в-четвертых, не принята законодателем и договорная форма разграничения полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами МСУ.

На сегодняшний день единственной формой разграничения предметов ведения и полномочий федеральных, региональных и местных является закон (федеральный или региональный). Из федерального законодательства практически исключено упоминание о предметах совместного ведения органов субъектов России и органов МСУ, а региональное законодательство приведено в основном в соответствие  федеральному[15].

Насколько оправдан такой подход? Действительно, и Конституция РФ предусматривает наличие ряда сфер, где органы государственной власти и органы местного самоуправления действуют совместно, например, при реализации права граждан на жилищное строительство, получение медицинской помощи, образования как в государственных, так и в муниципальных учреждениях (статьи 40, 41, 43). Конституционный суд РФ в своих решениях также допускает наличие ряда вопросов (например, обеспечение жильем судей, прокуроров, сотрудников ОВД, проживающих в пределах соответствующего муниципального образования), которые имеют и общегосударственное, и местное значение, а потому решаются совместно государственными органами и органами МСУ[16]. Однако означает ли совместное решение этих вопросов переход в плоскость совместной компетенции? Может быть, речь должна идти о раздельных полномочиях государственных органов и органов местного самоуправления в рамках решения единых задач, которые могут стоять перед государственными и муниципальными органами? И при решении таких задач вполне необходимо их сотрудничество и взаимодействие, а полномочия должны оставаться в каждом случае на соответствующем уровне.

Вместе с тем органы государственной власти в случаях, указанных в Законе о МСУ, могут непосредственно участвовать в решении вопросов местного значения, что дает основания некоторым авторам включать их в качестве элементов в систему местного самоуправления[17]. Среди таких случаев законодатель определяет: организацию органами государственной власти местного референдума по вопросам структуры органов местного самоуправления (ч. 5 ст. 34 Закона о МСУ); отмену или приостановление муниципальных правовых актов (ст. 48); временное осуществление отдельных полномочий органов местного самоуправления (ч. 1 ст. 75) и временное финансовое администрирование на территории муниципалитета (ч. 4 ст. 75 Закона о МСУ).

Конституция РФ (ст. 132) и Закон о МСУ предусматривают возможность наделения органов МСУ отдельными государственными полномочиями только законом с передачей для их осуществления необходимых материальных и финансовых средств. В части 2 ст. 19 Закона о МСУ теперь четко определяются виды законов в зависимости от того, какие полномочия передаются. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Российской Федерации осуществляется федеральными и региональными законами, отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации — только законами субъектов Российской Федерации. Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями иными нормативными правовыми актами не допускается. Вместе с тем законодатель допускает наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов региональными законами, если это не противоречит федеральным законам.

В случаях, когда вопросы местного значения принадлежат муниципальным образованиям и ими же осуществляются (собственная компетенция муниципалитета), то делегируемые государственные полномочия принадлежат Российской Федерации или ее субъектам, а осуществляются органами местного самоуправления, являясь частью компетенции (делегированной) муниципального образования.

Поскольку необходимость различения собственной и делегируемой компетенции обусловлена потребностью в упорядочении системы взаимоотношений между государством и муниципалитетами с учетом единства и дифференциации публичной власти, важно обратить внимание на следующие особенности осуществления делегированных полномочий.

Во-первых, делегированные государственные полномочия реализуются органами МСУ без участия граждан, составляющих территориальный коллектив. Так, некоторые авторы полагают, что территориальный коллектив вправе участвовать в реализации государственных полномочий в формах, предусмотренных законодательством о МСУ[18].

Во-вторых, объем правовых средств, которыми может воспользоваться муниципальное образование при осуществлении делегированных государственных полномочий, определяется государством в лице Российской Федерации или субъекта Российской Федерации (ч. 6 ст. 19, ст. 21 Закона о МСУ).

В-третьих, финансовое обеспечение делегированных государственных полномочий осуществляется за счет предоставляемых местному бюджету субвенций из федерального или регионального бюджета (ч. 5 ст. 19).

В-четвертых, реализация государственных полномочий осуществляется под прямым административным контролем государства (статьи 5 и 6 Закона о МСУ)[19].

При этом важно учитывать и правовую позицию Конституционного суда РФ, который в постановлении от 30.11.2000 № 15-П подтвердил возможность передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления только законом и исключил возможность «встречной» передачи полномочий органов местного самоуправления государственным органам, которые могут и должны решаться именно органами МСУ или населением непосредственно, а не органами государственной власти. Между тем КС РФ не исключил взаимодействия, в том числе и на договорной основе, органов государственной власти и органов местного самоуправления, непосредственно связанных с вопросами местного значения[20].

Однако практика показала, что отдельные государственные полномочия передаются муниципалитетам не всегда обоснованно и надлежащим образом. Так, предметом рассмотрения Верховным судом РФ стал закон Волгоградской области от 18 октября 2002 г., наделяющий органы местного самоуправления правом совершения нотариальных действий, которые являются публичной процедурой, совершаемой от имени Российской Федерации, и регулируются нормами гражданского законодательства. Верховный суд РФ признал невозможность передачи таких полномочий органам местного самоуправления по двум причинам. Во-первых, в Основах законодательства о нотариате не указано, какой исполнительный орган может осуществлять нотариальные действия в случае отсутствия в населенном пункте нотариуса, во-вторых, полномочия по осуществлению нотариальных действий находятся в федеральном ведении. При этом КС РФ подчеркнул, что региональные государственные органы могут своим законом наделять органы местного самоуправления только теми полномочиями, которые принадлежат им самим[21].

Анализируя обозначенные преобразования разграничения компетенции в механизме взаимодействия публичных образований по вертикали, можно сделать следующие выводы.

Во-первых, федеративные реформы непосредственно отразились на механизме разграничения полномочий между федеральным, региональным и местным уровнями публичной власти в направлении централизации и концентрации полномочий у Федерации.

Во-вторых, проводимое законодательное разграничение федеральных и региональных полномочий по предметам совместного ведения ограничивает права субъектов Российской Федерации и требует расширения их полномочий, сопровождаемого конкретизацией федеральных полномочий с учетом социально-экономических потребностей и возможностей субъектов.

В-третьих, Закон о МСУ сместил пропорции правового регулирования местного самоуправления в пользу Российской Федерации; централизовал нормативное регулирование ряда местных вопросов, переместив его с регионального на федеральный уровень.

В-четвертых, сложно ставить вопрос о наличии совместных полномочий государства и МСУ, поскольку они отделены друг от друга и представляют разные уровни публичной власти, хотя и совместно участвуют в решении единых задач. Именно поэтому важно находить оптимальные пути структурирования модели разграничения федеральных, региональных и муниципальных полномочий, опираясь на конституционные принципы федерализма и самостоятельности местного самоуправления с учетом интересов всех публично-территориальных образований.

Библиография

1 См.: Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 72—73.

2 Постановление КС РФ от 07.06.2000 № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”»// Вестн. КС РФ. 2000. № 5.

3 См.: Тарасов О. Конституционная модель территориальной организации системы органов государственной власти в России и проблемы ее реализации // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 69—70.

4 Там же. С. 70—71.

5 Постановление КС РФ от 03.11.1997 № 15-П «По делу о проверке конституционности пункта 1 статьи 2 Федерального закона от 26 ноября 1996 года “Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления” в связи с запросом Тульского областного суда»// СЗ РФ. 1997. № 45. Ст. 5241.

6 Постановление КС РФ от 09.01.1998 № 1-П «О проверке конституционности Лесного кодекса Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 3. Ст. 429.

7 См.: Добрынин Н.М. Конституционная реформа в России: миф и очевидность // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 9. С. 3—4.

8 См.: Глигич-Золотарева М.В., Добрынин Н.М. Разграничение компетенции: от передачи полномочий к устойчивому развитию // Федерализм. 2007. № 4. С. 20—23.

9 Там же. С. 21—22.

10 См.: Российская газета. 2010. 21 апр.

11 См.: Баженова О.И. Муниципальное образование как субъект права. — М., 2010. С. 205—228.

12 См.: Васильев В.И. Законодательная основа муниципальной реформы. — М., 2005. С. 250; Дитятковский М.Ю. О предметах ведения органов государственной власти и органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2007.

№ 11. С. 17—24; Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления. — Екатеринбург, 1999. С. 40—51; Чеботарев Г.Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 2. — М., 2004.

13 См.: Гриценко Е. Разграничение и передача полномочий в системе публично-властных отношений // Сравнительное конституционное обозрение. 2009. № 2. С. 84—85.

14 См.: Дитятковский М.Ю. Указ. соч. С. 19—20.

15 См.: Васильев В.И. Указ. соч. С. 252; Дряхлов С.К. Разграничение полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления (на примере Ленинградской области). — СПб., 2000. С. 202—203; Шевчик Н.А. Государственная власть и местное самоуправление: правовые проблемы взаимодействия. — Тюмень, 2001. С. 18.

16 Подробнее см.: Дитяковский М.Ю. Указ. соч. С. 21—23.

17 См., например, определения КС РФ от 09.04.2003, от 12.05.2003 // Вестн. КС РФ. 2003. № 3.

18 См.: Пешин Н.Л. Государственная власть и местное самоуправление в России. — М., 2008. С. 317—318.

19 См., например: Дитятковский М.Ю. Осуществление органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий: проблемы муниципально-правовой теории и практики: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Омск, 2008. С. 10

20 См.: Баженова О.И. Указ. соч. С. 213—214.

21 Постановление КС РФ от 30.11.2000 № 15-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Устава (Основного закона) Курской области в редакции Закона Курской области от 22 марта 1999 года “О внесении изменений и дополнений в Устав (Основной закон) Курской области”» // Российская газета. 2000. 19 дек.

22 Подробнее см.: Пешин Н.Л. Указ. соч. С. 198—201; Архив ВС РФ.