Расстановка юридических приоритетов в соотношении норм федерального конституционного законодательства и международного права

УДК 342.4:341.1/8

Страницы в журнале: 28-31

С.И. Луценко,

ведущий эксперт Контрольного управления Президента РФ Россия, Москва scorp_ante@rambler.ru

В действующем законодательстве не определено четкое соотношение между нормами международного права и федеральным конституционным законом с точки зрения юридического приоритета, т. е. иерархии нормативных актов. Автор стремится разрешить сложившийся правовой пробел, используя решения Конституционного Суда РФ, а также прецедентную практику Европейского суда по правам человека.

Ключевые слова: нормы международного права, федеральный конституционный закон, Европейский суд по правам человека, Конституционный Суд РФ, иерархия нормативных актов.

В  действующем национальном законодательстве существует иерархия нормативных актов с точки зрения юридического приоритета. Анализ различных положений Конституции РФ позволяет выстроить этот иерархический порядок от Конституции РФ (ч. 1 ст. 15) к федеральным конституционным законам (части 1, 3 ст. 76) и далее к федеральным законам [2]. Исходя из положений о полномочиях Президента РФ (статьи 80—90 и др.) и Правительства РФ (статьи 114, 115) Конституции РФ, а также статей 12—23 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» [5] следующую за федеральными законами ступень иерархии занимают нормативные указы главы государства и далее — нормативные постановления Правительства РФ. Замыкают иерархию федеральных нормативных актов так называемые ведомственные нормативные правовые акты, издаваемые федеральными органами исполнительной власти.

Приоритет высшего нормативного акта имеет Конституция РФ. В постановлении Конституционного Суда РФ от 14.07.2015 № 21-П (далее — Постановление КС РФ № 21-П) отмечается: «Как следует из Конституции Российской Федерации, ее ст. 4 (ч. 1), 15 (ч. 1) и 79, закрепляющих суверенитет России, верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и недопустимость имплементации в правовую систему государства международных договоров, участие в которых может повлечь ограничения прав и свобод человека и гражданина или допустить какие-либо посягательства на основы конституционного строя Российской Федерации и тем самым нарушить конституционные предписания, ни Конвенция о защите прав человека и основных свобод как международный договор Российской Федерации, ни основанные на ней правовые позиции Европейского суда по правам человека, содержащие оценки национального законодательства либо касающиеся необходимости изменения его положений, не отменяют для российской правовой системы приоритет Конституции Российской Федерации и потому подлежат реализации в рамках этой системы только при условии признания высшей юридической силы именно Конституции Российской Федерации» [7].

Таким образом, КС РФ установил приоритет Конституции РФ над международным правом, или верховенство Конституции РФ при исполнении решений Европейского суда по правам человека (далее — Европейский суд, ЕСПЧ). При этом КС РФ использовал при обосновании практику Германии, Австрии, Италии и т. д.

Председатель КС РФ В.Д. Зорькин, будучи сторонником защиты государственного суверенитета, в своих выступлениях говорил о прецедентном значении решений Европейского суда для российского конституционного правосудия и делал акцент на том, что КС РФ использует эти решения «как дополнительную платформу для ориентации, как критерий и ориентир»; обязательный характер этих решений обусловлен содержательной, а не формальной стороной дела, а именно тем, что они «помогают проникнуть в саму суть права» [3]. Другими словами, речь идет об использовании решений ЕСПЧ как эпистемологической составляющей.

В частности, КС РФ для обоснования своей позиции приводит прецедентное решение, принятое Федеральным конституционным судом Германии в 2004 году (так называемое дело Гергюлю), в п. 35 которого указывается следующее: «Основной закон имеет целью введение Германии в правовое сообщество мирных и свободных государств, при этом не отказываясь от заложенного в последних словах немецкой конституции суверенитета. Насколько это не противоречит целям приверженности нормам международного права, законодатель, в порядке исключения, не принимает во внимание международное право, если в конкретном случае имеет место нарушение основ, отраженных в Основном законе». Очевидно, что в решении сделано очень осторожное и включающее оговорки заявление о приоритете конституционных основ над международным правом, подлежащее применению лишь в исключительных случаях.

Хотя ЕСПЧ задолго до Постановления КС РФ № 21-П отмечал, что в случае возникновения зависимости, нарушающей принцип национального суверенитета (порядка «ordre»), приоритет имеет исключительно национальная конституция (основной закон, устанавливающий институциональные особенности государства) над нормами международного права (Конвенцией о защите прав человека и основных свобод (далее — Конвенция) и позициями ЕСПЧ), которая не допускает нарушения институционального порядка [12].

Теперь обратимся непосредственно  к анализу соотношения норм федерального конституционного закона и норм международного права. Некоторые ученые (в частности, полномочный представитель Правительства РФ в Конституционном и Верховном Суде РФ  М. Барщевский) исходят из того, что, поскольку Конвенция и Протоколы к ней были ратифицированы федеральным законом [6], поэтому она подчинена в случае коллизии норм федеральному конституционному закону.

В силу ч. 4 ст. 15 Конституции РФ общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы, причем международный договор Российской Федерации имеет приоритет перед законом при наличии коллизии между ними. Ратифицируя Конвенцию, Российская Федерация признала юрисдикцию ЕСПЧ обязательной по вопросам толкования и применения Конвенции и Протоколов к ней в случаях предполагаемого нарушения Российской Феде-рацией положений этих договорных актов.

Таким образом, как и Конвенция, решения ЕСПЧ в части, где, исходя из общепризнанных принципов и норм международного права, дается толкование содержания закрепленных в Конвенции прав и свобод, включая право на доступ к суду и справедливое правосудие,  являются составной частью российской правовой системы, а потому должны учитываться федеральным законодателем при регулировании общественных отношений и правоприменительными органами — при применении соответствующих норм права [9].

Другими словами, КС РФ отмечает, что Конвенция и толкование ее положений должны служить ориентиром для законодателей (обращаем внимание: в полномочия которых входит принятие в том числе федеральных конституционных законов ) [10].

Оспорить эту позицию можно следующими доводами. В отличие от традиционных международных договоров Конвенция содержит в себе более чем обычные взаимные обязательства между договаривающимися сторонами. Она является живым инструментом, связанным с существующими реалиями [15], «конституционным инструментом европейского общественного порядка» в области защиты прав человека [13]. Фактически ЕСПЧ определяет Конвенцию как Европейскую конституцию, которая представляет собой важный инструмент европейского правопорядка, имеет обязательную юридическую силу для всех членов Совета Европы, приоритетное значение при толковании норм права в ходе принятия решений государственными органами. Следовательно, Конвенция не может быть подчинена федеральному конституционному закону.

Федеральный конституционный закон является внутренним законодательным актом. Согласно постановлению ЕСПЧ от 24.10.1979 по делу «Винтерверп против Нидерландов» [14] само внутреннее законодательство должно соответствовать Конвенции, включая общие принципы, выраженные или подразумеваемые в ней. Тем самым внутреннее (национальное) законодательство страны — участника Конвенции (в нашем случае федеральный конституционный закон) объективно должно соответствовать как самой Конвенции, так и позициям ЕСПЧ, выраженным в его судебных решениях [11].

Практическим примером приоритета действия положений международного договора над законом является постановление КС РФ от 19.03.2014 № 6-П «По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов» [8], в котором федеральному законодателю предписана обязанность приведения нормы федерального конституционного закона в соответствие с действующим международным договором. При возникновении коллизий между нормами международного права и федерального конституционного закона последний должен быть приведен в нормативное оформление, согласованное с нормами международного права. Другими словами, приоритет отдается именно нормам международного права.

Наконец, хотелось бы отметить, что роль международного права определена иерархией нормативных правовых актов, применяемых судом при разрешении дел (ст. 11 Гражданского процессуального кодекса РФ, ст. 13 Арбитражного процессуального кодекса РФ), где вслед за Конституцией РФ названы международные договоры, а затем — федеральные конституционные законы и т. д.

В заключение хотелось бы отметить, что нормы международного права имеют приоритет над нормами федерального конституционного закона, поскольку последний нормативный акт относится к внутреннему законодательству, которое должно соответствовать нормам международного права. Кроме того, хотим мы или не хотим, но Конвенция практически является европейской конституцией и инструментом европейского правопорядка и имеет обязательную юридическую силу для всех членов Совета Европы (а Российская Федерация, как известно, с 1996 года является членом Совета Европы). Конституция РФ и Конвенция определяют и устанавливают институциональные обязанности государства с учетом основополагающего принципа государственного суверенитета, который сформулирован в Конституции РФ как особом законе. Поскольку, как указывает ЕСПЧ (постановление от 04.07.2013 по делу «Анчугов и Гладков против Российской Федерации»), в России определенные ограничения предусматриваются Основным законом (Конституцией РФ), принятым всенародным голосованием, а не обычным правовым актом, принятым парламентом (например, федеральным конституционным законом), некоторые отступления от конвенционного контроля в пользу Конституции РФ (конституционного контроля)  допускаются.

Список литературы

1. Конвенция о защите прав человека и основных свобод: заключена в г. Риме 04.11.1950 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

2. Конституция Российской Федерации: принята всенародным голосованием 12.12.1993 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3. Лапаева В.В. Актуальные проблемы конституционно-правового развития России (О книге В.Д. Зорькина «Россия и Конституция в XXI веке») // Журнал конституционного правосудия. 2008. № 3. С. 34—45.

4. Особое мнение: беседа с М. Барщевским.  URL: http://echo.msk.ru/programs/personalno/1584114-echo/ (дата обращения: 13.08.2016).

5. О Правительстве Российской Федерации: федер. конст. закон от 17.12.1997 № 2-ФКЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 51. Ст. 5712.

6. О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней: федер. закон от 30.03.1998 № 54-ФЗ // Российская газета. 1998. 7 апр.

7. По делу о проверке конституционности положений статьи 1 Федерального закона «О ратификации Конвенции о защите прав человека и основных свобод и Протоколов к ней», пунктов 1 и 2 статьи 32 Федерального закона «О международных договорах Российской Федерации», частей первой и четвертой статьи 11, пункта 4 части четвертой статьи 392 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 13, пункта 4 части 3 статьи 311 Арбитражного процессуального кодекса Российской Федерации, частей 1 и 4 статьи 15, пункта 4 части 1 статьи 350 Кодекса административного судопроизводства Российской Федерации и пункта 2 части четвертой статьи 413 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление КС РФ от 14.07.2015 № 21-П // Вестник КС РФ. 2015. № 6.

8. По делу о проверке конституционности не вступившего в силу международного договора между Российской Федерацией и Республикой Крым о принятии в Российскую Федерацию Республики Крым и образовании в составе Российской Федерации новых субъектов: постановление КС РФ от 19.03.2014 № 6-П // Вестник КС РФ. 2014. № 3.

9. По делу о проверке конституционности положений статей 16, 20, 112, 336, 376, 377, 380, 381, 382, 383, 387, 388 и 389 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом Кабинета Министров Республики Татарстан, жалобами открытых акционерных обществ «Нижнекамскнефтехим» и «Хакасэнерго», а также жалобами ряда граждан: постановление КС РФ от 05.02.2007 № 2-П // Вестник КС РФ. 2007. № 1.

10. По делу о проверке конституционности отдельных положений статей 7, 15, 107, 234 и 450 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации в связи с запросом группы депутатов Государственной Думы: постановление КС РФ от 29.06.2004 № 13-П // Вестник КС РФ. 2004. № 4.

11. Постановление ЕСПЧ от 22.04.2010 по делу «Бик против Российской Федерации» // Бюллетень Европейского суда по правам человека. 2011. № 1.

12. Постановление ЕСПЧ от 07.06.2007 по делу «Баскская национальная партия и региональная организация “Иппаральде” против Франции» // Бюллетень Европейского Суда по правам человека. 2008. № 1.

13. Постановление ЕСПЧ от 30.06.2005 по делу «Босфорус Хава Йоллари Туризм Ве Тиджарет Аноним Ширкети  против Ирландии» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

14. Постановление ЕСПЧ от 24.10.1979 по делу «Винтерверп против Нидерландов» // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

15. Постановление ЕСПЧ от 18.01.1978 по делу «Ирландия против Соединенного Королевства». URL: https://roseurosud.org/r/st-14/postanovlenie-espch-konstantin-markin-protiv-rossii (дата обращения: 13.08.2016).