Реализация конституционного права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, на выбор места пребывания и жительства: теоретический аспект

УДК 342.732 

Страницы в журнале: 38-41

В.И. ЕВТУШЕНКО,

 кандидат юридических наук, доцент кафедры международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета

Обосновывается точка зрения о том, что выделение субинститута личных прав и свобод, обеспечивающих свободу территориального перемещения индивида, или их объединение в одно сложносоставное субъективное право человека и гражданина на территориальное самоопределение должно в обязательном порядке учитывать право человека на поиск убежища, даже в том случае, когда мигрант не в полном объеме подпадает под критерии понятия «беженец».

Ключевые слова: право человека на свободу перемещения, право на миграцию, право на выбор места пребывания и жительства, право на поиск убежища.

Allocation of subinstitute of the personal rights and freedom, providing freedom of territorial moving of the individual or their association in one compound subjective human rights and the citizen on territorial self-determination should take into account human rights on search of a refuge, even in the event that the migrant not in full falls under criteria of definition of concept «refugee»

Keywords: human rights on freedom of moving, the right on migration, the right on a choice of a place of stay and a residence, the right on search of a refuge.

Право на свободу перемещения, миграцию, на выбор места пребывания и жительства как социальное явление имеет разнообразную природу и принадлежит к числу наиболее важных и сложных социальных явлений политической и общественной жизни, которые сопровождали человечество на протяжении тысячелетий. Менялись только его форма и предназначение.

Во времена первобытнообщинного строя миграция была обусловлена поиском средств пропитания — лесов с обилием ягод, орехов, различных плодов и грибов, обширных пастбищ и т. п. При этом единственными лимитирующими факторами на пути реализации права на свободу миграции первобытных людей являлись естественная среда обитания и физиологические возможности самого человека. Немаловажным фактором для мигрантов были благоприятные климатические условия, поэтому первобытнообщинные племена мигрировали в основном на территории Северной Африки, Азии и Южной Европы.

Во времена появления и расцвета рабовладельческих государств миграция имела как научно-познавательный характер (классический пример — стремление Александра Великого найти окраину Ойкумены), так и чисто прагматический, — экстенсивный способ производства требовал новых территорий и новых рабов.

Почти не изменился характер миграции и в период раннего Средневековья. Та же жажда наживы, желание отобрать более богатые, плодородные и пригодные для проживания земли и покорить местное население. Многие сегодняшние названия стран произошли в те времена. Так, англы и саксы завоевали Британские острова и сами переселились туда, салические франки покорили Галлию — территорию современной Франции, одна из северных провинций которой до сих пор называется Нормандия — по имени норманнов (викингов), древних завоевателей этих земель.

Да и Крестовые походы, помимо религиозных целей (разновидность паломничества — с оружием в руках), преследовали и цели, гораздо более приземленные, — перенаправить боевой пыл европейских рыцарей на завоевание новых богатых земель.

По мере становления феодальных государств право человека на свободу передвижения и выбор места пребывания и проживания стало во многом определяться его социальным статусом[1].

Заметный всплеск миграции произошел с началом великих географических открытий (Южной и Северной Америки, Австралии, Новой Зеландии и т. д.). Плодородные земли, удобные для хозяйствования, притягивали сотни тысяч мигрантов из Испании, Англии, Франции и других европейских стран. Мигранты захватывали новые земли, притесняя коренных жителей, основывали колонии и новые поселения. Аборигены вынуждены были мигрировать вглубь территорий, осваивая менее плодородные земли.

Миграция в Новый Свет, носящая, по сути, экономический характер, связанная для многих мигрантов с поиском работы и средств к существованию, достигла пика в конце XIX—начале ХХ века. Всего же в этот период из Европы в поисках лучшей доли эмигрировало более 50 млн человек[2].

В течение ХХ века права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбора места пребывания и жительства практически повсеместно признаны естественными, неотъемлемыми правами человека[3].

Рассматривая ретроспективу развития права человека и гражданина на свободу передвижения, И.А. Алешкова выделяет четыре этапа его формирования:

— догосударственный, когда данное право играло роль обыкновения (под которым понимается повторение (не обязательно ритмичное) схожих индивидуальных (либо коллективных) действий);

— раннефеодальных государств, в течение которого право человека и гражданина на свободу передвижения перешло на новый качественный уровень — правового обычая;

— с конца XVIII и вплоть до ХХ века, в течение которого рассматриваемое право утверждается как одно из естественных прав человека;

— ХХ—ХХI века — этап, который характеризуется юридическим закреплением права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбора места пребывания и жительства и всеобщим признанием данного права[4].

Впервые право на свободу передвижения и выбора места жительства в письменной форме было провозглашено королем Англии Иоанном Безземельным 15 июня 1215 г. в Великой хартии вольностей, где в ст. 42 среди прочих прав было провозглашено: «Каждому пусть впредь будет позволено выезжать из нашего королевства и возвращаться в полной безопасности по суше и воде, лишь сохраняя верность нам»[5].

В дальнейшем это положение нашло отражение в различных поколениях внутригосударственных и международных правовых актов, и прежде всего в так называемых всеобщих, или универсальных, международных соглашениях[6]. В первую очередь это Всеобщая декларация прав человека, принятая резолюцией 217 А (III) Генеральной ассамблеи ООН от 10 декабря 1948 г., заложившая правовую основу регулирования многих межгосударственных и социальных явлений, в том числе право на свободу передвижения и миграции как естественного, связанного с природой человека, врожденного права, основа которого не является ни позитивно-правовой, ни вытекающей из закона: она надпозитивна.

Наиболее авторитетным международным соглашением (по состоянию на конец 2009 года имеющим обязательную силу для 165 государств-участников), закрепившим в том числе «…право на свободное передвижение и свободу выбора местожительства», является Международный пакт о гражданских и политических правах, принятый резолюцией 2200 А (XXI) Генеральной ассамблеи ООН от 16 декабря 1966 г.

Аналогичные положения закреплены и конкретизированы в региональных документах. Так, например, для обеспечения гарантированности соблюдения прав граждан государств—членов Совета Европы и всех, кто на законных основаниях находится на территории этих государств, 4 ноября 1950 г. была принята Конвенция о защите прав человека и основных свобод, а механизм осуществления права на свободу перемещения и выбор места пребывания и жительства раскрывается в Протоколе № 4 к этой конвенции от 16 сентября 1963 г.[7]

Большим достоинством данной Конвенции и дополнительных протоколов к ней является наличие авторитетного, постоянно действующего контрольного механизма — Европейского суда по правам человека, защищающего в том числе право человека на свободу передвижения[8].

Соответствующие положения закреплены и во многих других региональных соглашениях, в том числе в рамках СНГ[9], и конституциях многих стран мира[10]. Как в международных, так и во внутригосударственных актах исследуемое субъективное правомочие обозначается в качестве права личности и в виде свободы человека, но чаще всего как право на свободу. В российской науке конституционного права категории «право» и «свобода» рассматриваются либо как равнозначные, либо как различающиеся правомочия личности, причем большинство правоведов объединяют права и свободы одним понятием — «субъективные права личности»[11], рассматривая свободу как определенное право, закрепленное нормативно, т. е. право с определенными границами[12]. Подобная точка зрения нашла свое подтверждение и в Конституции РФ, где право может одновременно рассматриваться и как свобода личности.

В Основном Законе России права человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбора места пребывания и жительства закреплены в ст. 27, где сказано:

«1. Каждый, кто законно находится на территории Российской Федерации, имеет право свободно передвигаться, выбирать место пребывания и жительства.

2. Каждый может свободно выезжать за пределы Российской Федерации. Гражданин Российской Федерации имеет право беспрепятственно возвращаться в Российскую Федерацию».

Несмотря на то что правовые нормы ст. 27 Конституции РФ регулируют разные виды территориального перемещения, все они отражают право человека и гражданина на свободу передвижения в пространстве. Кроме того, например, ограничение права на свободу передвижения аналогичным образом сказывается на праве на выбор места пребывания и места жительства, а ограничение права на выезд за пределы Российской Федерации естественным образом сказывается на праве на свободу передвижения.

В данной группе прав право на свободу передвижения выступает в качестве основного абсолютного права человека, а право на свободу непосредственного передвижения, право на свободный выбор места пребывания и жительства, право свободно покидать страну и возвращаться в свою страну являются основными относительными правами, поскольку служат правомочиями субъективного права свободы передвижения, т. е. формами его реализации[13].

Схожесть и взаимозависимость данной группы прав позволяет говорить о возможности их объединения. Так, например, И.В. Солонченко выделяет в структуре института личных прав и свобод человека и гражданина, исходя из специфики предназначения и содержания каждого из них в сравнении с общими показателями по всему блоку, субинститут личных прав и свобод, обеспечивающих свободу территориального перемещения индивида[14].

И.В. Шапиро выделяет в ст. 27 Конституции РФ пять взаимосвязанных и взаимозависимых, но все же отдельных прав, к которым относятся:

— право на свободу передвижения;

— право на свободу выбора места жительства;

— право на свободу выбора места пребывания;

— право на свободу выезда за пределы Российской Федерации;

— право на беспрепятственное возвращение в Российскую Федерацию граждан России.

Данные права предлагается рассматривать как одно сложносоставное субъективное право человека и гражданина на территориальное самоопределение[15].

В целом, соглашаясь с данной правовой конструкцией, представляется необходимым сделать одну оговорку. Право человека и гражданина на территориальное самоопределение И.В. Шапиро называет субъективным правом[16]. В некоторых случаях это право рассматривается как возможность правообладающего лица самому совершать конкретные юридически значимые действия, требовать корреспондирующего поведения других лиц и в необходимых случаях прибегать к содействию компетентных органов[17].

Правовая конструкция в таком виде применима только к добровольным перемещениям индивида и, соответственно, не в полной мере отражает право человека и гражданина на свободу перемещения, миграции, выбора места пребывания и жительства, поскольку не учитывает такое явление, как вынужденная миграция — право человека на территориальное перемещение в целях поиска убежища и право на справедливое рассмотрение ходатайства о признании беженцем.

 Право человека на поиск убежища, являющееся неотъемлемым правом человека и гражданина, предусматривающее возможность покинуть страну или регион, где жизни человека, его здоровью или свободе угрожает опасность, т. е. с формальной точки зрения совершить пространственно-территориальное перемещение, является одним из основных всеобщих, или универсальных, прав человека и гражданина, закреплено во многих международных документах, начиная со Всеобщей декларации прав человека, и получило свою международно признанную правовую регламентацию в Конвенции ООН 1951 года о статусе беженцев[18] и Протоколе 1967 года, касающегося статуса беженцев[19] (по состоянию на 01.01.2008 участниками одного или обоих этих актов были 147 государств[20]).

Именно поэтому представляется логичным при объединении прав человека и гражданина на территориальное перемещение либо в одну группу, либо в одно сложносоставное право добавить еще один элемент — право на поиск убежища.

Еще один вопрос, требующий рассмотрения, — причины, вынуждающие индивида искать убежище либо в другом регионе страны, либо за ее пределами.

В настоящее время основаниями для признания беженцем является нахождение на территории другого государства и невозможность (нежелание) вернуться из-за «вполне обоснованных опасений стать жертвой преследований по признаку расы, вероисповедания, гражданства, национальности, принадлежности к определенной социальной группе или политических убеждений…»[21].

С момента разработки и принятия основополагающего определения понятия «беженец», содержащегося в Конвенции ООН о статусе  беженцев и воспринятого законодательством большинства стран мира, в том числе и Россией, прошло более 50 лет, в течение которых появилось много других факторов, не указанных в Конвенции, которые становились причинами вынужденной миграции населения из своих родных мест.

С точки зрения прав человека такая ситуация вызывает большую озабоченность. Не всегда представляется возможным провести достаточно четкое различие между беженцем и, например, экономическим мигрантом, покинувшим страну своей гражданской принадлежности (своего прежнего обычного места жительства) по экономическим причинам либо вследствие голода. В то же время можно утверждать, что если речь идет об угрозе жизни и свободе, то положение лица, которому грозит смерть вследствие голода, немногим отличается от положения лица, которому грозит произвольная казнь вследствие его политических убеждений.

Даже без учета этих соображений факт остается фактом: вне зависимости от того, является ли лицо беженцем или экономическим мигрантом, гражданином или иностранцем, покидает ли оно свою страну вследствие преследований, вооруженных конфликтов, экологической катастрофы, угрозы его жизни или крайней нищеты, это лицо должно обладать минимально необходимыми правами человека и иметь право на соблюдение минимально необходимых норм обращения с ним.

Современные потоки беженцев отличаются от потоков беженцев после окончания Второй мировой войны. Причины отъезда весьма часто бывают сложными и не являются результатом лишь непосредственных преследований. Люди покидают свою страну вследствие гражданских конфликтов, массовых нарушений прав человека, иностранной агрессии или оккупации, нищеты, голода, болезней и экологических катастроф. Многие из них не подпадают под категорию беженцев, исходя из определения Конвенции 1951 года и Протокола 1967 года к ней, и, следовательно, вопрос о расширении понятия «беженец» остается весьма острым.

Библиография

1 См.: Уразалина С.Н. Развитие института свободы передвижения в период правления Петра I // История государства и права. 2007. № 6.

2 См.: Краткая история формирования американского народа // http://www.prazdnikinfo.ru/20/2/i8_745.htm

3 См.: Василевич Д.Г. Свобода передвижения в белорусском законодательстве в системе иных прав и свобод человека // Журнал российского права. 2007. № 7.

4 См.: Алешкова И.А. Право на свободу передвижения: историко-правовая ретроспектива // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 4.

5 Великая хартия вольностей (Magna charta), 1215 г. http://www.vostlit.narod.ru/Texts/Dokumenty/Engl/XIII/1200-1220/Magna_charta1215/text.htm

6 См.: Абзалова Л.Ф. Международно-правовое регулирование миграционных процессов // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 5.

7 См.: Чернышева О. Право на свободу передвижения: стандарты Совета Европы // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 2001. № 2. С. 48—50.

8 См.: Сосна А. О некоторых проблемах защиты основных прав и свобод Европейским судом по правам человека // Международное публичное и частное право. 2009. № 2.

9 См.: Конвенция Содружества Независимых Государств о правах и основных свободах человека // Информ. вестн. Совета глав государств и Совета глав правительств СНГ «Содружество». 1995. № 2.

10 См.: Шапиро И.В. Проблемы реализации прав на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства граждан Российской Федерации // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 17. С. 22—25.

11 Конституционное право России: Учеб. / Отв. ред. А.Н. Кокотов и М.И. Кукушкин. — М., 2004. С. 139.

12 См.: Василевич Д.Г. Конституционное право на свободу передвижения и выбора места жительства // Вестн. Калининград. юрид. ин-та МВД России. 2009. № 1. С. 112—116.

13 См.: Миролюбова С.Ю. Право на свободу передвижения — основное право и свобода человека и гражданина // Там же.  2008. № 2. С. 97—103.

14 Солонченко И.В. Конституционно-правовая концепция содержания личных прав и свобод в Российской Федерации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2004. С. 25.

15 См.: Шапиро И.В. Право на территориальное самоопределение как элемент конституционного статуса человека и гражданина в Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2008.

16 Он же. Конституционные права граждан на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства, выезд за границу и возвращение: теоретический аспект // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 13. С. 8—12.

17 См.: Матузов Н.И. Личность. Права. Демократия. Теоретические проблемы субъективного права. — Саратов, 1972. С. 145.

18 Конвенция 1951 года о статусе беженцев. Принята конференцией полномочных представителей 25.07.1951 // Действующее международное право: В 3 т. Т. 1. — М., 1996.

19 Протокол 1967 года, касающийся статуса беженцев. Принят резолюцией Генеральной ассамблеи ООН № 2198 (ХХI) 16.12.1966 // Там же.

20 УВКБ ООН: Цифры и факты // http://www.unhcr.ru/files/convention.pdf

21 Закон РФ от 19.02.1993  № 4528-1 «О беженцах» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 12. Ст. 425.