Реализация конституционных основ регулирования экономических отношений в России

В.В. МЕЛЬНИКОВ,

кандидат экономических наук

В юридической литературе особо подчеркивается специфическая экономическая роль государства в процессе демонтажа командно-административной экономической системы и формирования новых, рыночных принципов хозяйствования. В отечественной научной литературе вопрос о государственном регулировании экономики традиционно рассматривался через призму учения о функциях государства, в частности таких, как хозяйственно-организационные, регулирования меры труда и потребления.

Ключевые слова: экономика, бизнес, предпринимательство, государственное регулирование, рынок, рыночная экономика, права человека, юридическое лицо.

В  отечественной научной литературе вопрос о государственном регулировании экономики традиционно рассматривался через призму учения о функциях государства, в частности таких, как хозяйственно-организационные, регулирования меры труда и потребления. Правоведами была предложена трактовка функций государства не только как направлений его деятельности, но и как механизма воздействия на общественные процессы[1].  Например, по мнению Н.Г. Салищевой, в процессе реформ не было учтено обстоятельство, что «провозгласив свободу частной собственности, государство должно было позаботиться о защите частного производства и собственности, о разумной системе налогообложения, об эффективном правовом регулировании»[2]. 

Хотя регулятивная роль государства в экономике — факт очевидный, ориентированность на деэтатизацию во всех сферах жизни общества нашла свое отражение в процессах развития отечественного конституционализма.

Конституция РФ содержит весьма фрагментарные положения о государственном регулировании экономической системы, несмотря на то, что, по сути, должна была осуществить учредительную функцию, заложив основы еще только формирующихся общественных отношений в сфере социально-экономического устройства[3]. Так, А. Комаров под государственным регулированием экономики понимает систему экономических, правовых, организационных мероприятий государства, посредством которого оно, через систему государственных органов и должностных лиц, воздействует на социально-экономическое развитие страны и проводит социально-экономическую государственную политику[4].

Государственное регулирование экономики направлено на достижение ряда важнейших целей, основные из которых:

—создание нормальных условий для функционирования рыночного механизма;

—обеспечение устойчивых темпов роста;

—регулирование структурных изменений в экономике, вызванных потребностями современной научно-технической революции;

—обеспечение социальной стабильности и социального прогресса;

—решение экологических проблем.

Другие авторы определяют необходимость включения государства в экономический процесс следующими факторами:

—необходимость обеспечения общественного воспроизводства в расширенном масштабе;

—обеспечением долговременности интересов населения;

—поддержанием баланса социально-экономических интересов различных групп населения в стране;

—обеспечением единства и целостности территориального пространства страны[5]. 

Экономист Н.И. Базылев называет такие экономические функции государства:

—совершенствование системы социально-экономических отношений;

—составление прогнозов развития;

—управление демографическими процессами;

—ориентация производства на конечные результаты;

—выработка программ развития;

—повышение роли трудовых коллективов;

—согласование интересов субъектов;

—стимулирование экономической деятельности;

—обеспечение интеллектуального развития, защиты жизни, прав и свобод человека;

—регулирование процессов международной интеграции[6]. 

В.И. Кушлин дает следующий перечень экономических функций государства таким образом:

—правовое обеспечение экономической деятельности;

—организация денежного обращения;

—производство общественных товаров и услуг;

—минимизация транзакционных издержек;

—минимизация экстерналий;

—реализация национальных интересов в мировой экономике;

—проведение региональной и социальной политики[7].

И.Л. Соколова отмечает, что экономическую функцию государства можно определить как направления деятельности государства в экономической сфере, имеющие целью обеспечение экономического роста, стабильность национальной экономики, внешнеэкономическую стабильность, средства и способы государственного воздействия[8]. 

Р. Саватье ввел в научный оборот понятие «экономический публичный порядок». «Публичный порядок направлен на решение трех задач: прежде всего на охрану индивидуальной свободы, затем на обеспечение суверенитета государства и прочности семьи и, наконец, на соблюдение общих правил морали»[9].  В результате значительного расширения функций публичной власти появились две новые сферы применения публичного порядка: социальный публичный порядок, направленный на то, чтобы сглаживать классовое неравенство, и экономический публичный порядок, направленный на создание управляемой экономики[10].  Л.А. Морозова отмечает, что экономический публичный порядок, предполагает государственное воздействие на рыночную экономику в целях определенной стабилизации, упорядочения рыночных отношений, наполнения их социальным содержанием, поиска компромисса между частными и публичными интересами[11].

Поскольку вмешательство государство в общественную жизнь нельзя избежать, да этого и не следует делать, необходимо соблюдать меру вмешательства государства, чтобы оно не нарушало бы естественной саморегуляции общества. Так, институт САТО опубликовал очередной рейтинг экономической свободы в странах мира. Ключевыми критериями экономической свободы считаются — право свободного выбора, право свободного обмена, право свободной конкуренции, а также защита личности и собственности, обеспечиваемые государством. САТО оценивал уровень свободы экономики по 26 конкретным показателям. Среди них: количество и уровень налогов, влияние правительства на экономику, независимость судов, уровень защиты интеллектуальной собственности, наличие или отсутствие скрытых таможенных барьеров и т. д.

Наиболее свободная экономика мира — в Гонконге. Второе место разделили США и Сингапур, третье — Великобритания и Новая Зеландия. В первую десятку также вошли Канада, Швейцария, Ирландия, Австралия и Нидерланды. Из постсоветских государств в этом рейтинге первенствовала Эстония (16-е место). Латвия заняла 51-е место, Литва — 69-е, Россия  — 112-е, Украина —  117—е. Остальные постсоветские государства в рейтинге не участвовали. Для сравнения: Германия в этом перечне заняла 20-е место, Япония — 26-е, Италия — 35-е, Франция — 44-е, Израиль — 56-е, Китай — 100-е, Турция — 103-е. По данным САТО, чем ниже уровень экономической свободы в государстве — тем ниже личные доходы его граждан[12].

Не случайно содержательным элементом административной реформы в Российской Федерации явилась модернизация государственного аппарата, целью которой является создание эффективного и компактного механизма управления. В Указе Президента РФ от 23 июля 2003 г. № 824 «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 годах» определены следующие основные направления административной реформы, в том числе и касающейся экономической сферы:

—ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;

—развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;

—организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам[13].

Обращаясь к зарубежному опыту, необходимо отметить, что комплексное конституционное регулирование экономической роли государства является, скорее, исключением, нежели правилом мировой практики конституционализма. Зачастую, установление целей государственного вмешательства в экономику имеет ярко выраженный социальный характер и не обуславливается собственно экономическими задачами. 

Примером подобного регулирования могут служить положения ст. 41 Конституции Итальянской республики: «Частная хозяйственная инициатива свободна. Она не может осуществляться в противоречии с общественной пользой или с ущербом для безопасности, свободы, человеческого достоинства. Закон определяет программы мероприятий и контроль, с помощью которых публичная и частная экономическая деятельность может направляться и координироваться в социальных целях».

Таким образом, на конституционном уровне здесь провозглашается содержание государственного регулирования предпринимательской деятельности, его общесоциальная направленность. Гораздо более распространенным в мировой практике является закрепление в конституционном законодательстве отдельных средств государственного вмешательства, таких, например, как принудительное обращение собственности граждан и юридических лиц в собственность государства (национализация). Как правило, в конституциях устанавливается ряд обязательных условий национализации в современном демократическом государстве:

—проведение ее исключительно на основании закона, в общественных (общих, национальных, публичных и др.) интересах;

—с выплатой обязательной соответствующей компенсации собственнику;

—судебный порядок возмещения стоимости имущества при спорах[14]. 

В большинстве случаев основной целью конституционного закрепления порядка осуществления национализации является не столько установление возможности отчуждения имущества в общих целях, сколько защита от произвольного огосударствления и экспроприации имущества добросовестного собственника. Согласно п. 3 ст. 14 Основного закона ФРГ 1949 г., отчуждение собственности допускается только в целях общего блага. Оно может производиться только по закону и на основании закона, регулирующего характер и размеры возмещения[15]. 

Возмещение определяется со справедливым учетом интересов общества и затронутых лиц. В случае споров о размерах возмещения можно обращаться в суды общей компетенции. В соответствии с ч. 4 ст. 4 Конституции Итальянской республики 1947 года, в предусмотренных законом случаях частная собственность может быть отчуждена в общих интересах при условии выплаты компенсации.

В пункте 1 ст. 14 Конституции Королевства Нидерландов 1983 года предусматривается, что экспроприация может допускаться только в интересах общества и при условии предварительных гарантий полной компенсации собственникам в порядке, предусмотренном Актом парламента либо иными актами, изданными на его основе. В части 2 ст. 62 Конституции Португальской Республики 1976 года содержится норма о том, что реквизиция и экспроприация в общественных интересах могут быть осуществлены только на основании закона и при условии справедливого вознаграждения[16]. 

Согласно ч. 2 ст. 21 Конституции Республики Польша 1997 года, лишение имущества допустимо лишь тогда, когда оно осуществляется в публичных целях и за справедливое вознаграждение. Особенно интересны положения Конституции Греции 1975 года о национализации, поскольку они сформулированы предельно конкретно, четко, и практически не требуют дополнительной конкретизации в законодательстве[17].  Согласно п. 2 ст. 17 Конституции, никто не может быть лишен своей собственности, кроме как в общественных интересах, подтвержденных должным образом, тогда и так, когда и как это определено законом, во всяком случае, при условии предварительной полной компенсации, соответствующей стоимости отчуждаемой собственности на момент слушания в суде вопроса о временном определении размера компенсации[18]. 

Изменение стоимости собственности, имевшее место после опубликования акта об отчуждении, во внимание не принимается. В соответствии с п. 4 данной статьи, компенсация всегда назначается гражданским судом. До момента выплаты компенсации владелец сохраняет все права, и конфискация собственности не допускается[19]. 

Назначенная компенсация выплачивается в обязательном порядке не позднее чем в полуторалетний срок с момента опубликования решения о временном назначении компенсации, а в случае прямого запроса об окончательном определении компенсации — с момента опубликования решения судом об этом; в противном случае отчуждение автоматически аннулируются.

Компенсация как таковая не облагается никакими налогами, вычетами или сборами. В  ст. 17 устанавливается, что закон определяет случаи обязательного возмещения утраченного лицам, имеющим право на компенсацию дохода с отчуждаемой недвижимой собственности вплоть до момента выплаты компенсации[20]. 

Процесс национализации в широких масштабах имел место в странах Западной Европы в период после Второй мировой войны (в Германии, Италии, Франции). Национализировались предприятия, владельцы которых активно поддерживали фашистские режимы. В более поздний период национализация проводилась во Франции (в период президентства социалистов Ф. Миттерана), в Великобритании (национализировались предприятия судостроительной и авиационной промышленности — по закону 1977 г.). 1 мая 2006 года президент Боливии Эво Моралис, выполняя свои предвыборные обещания, передал государственной компании YPFB (Yacimientos Petroliferos Fiscales Bolivianos) право распоряжаться углеводородными ресурсами, которые до этого находились в распоряжении нескольких десятков иностранных компаний. Теперь 82% доходов от продажи природного газа с крупнейших боливийских месторождений СаАльберто и Сабало (около 70% добычи голубого топлива в стране) будут поступать в казну. Это, как ожидается, принесет в госбюджет дополнительно 300 млн. долларов в год[21]. 

Раньше этому южноамериканскому государству доставалось только 18 процентов. В числе иностранных компаний, занимающихся добычей углеводородного сырья в Боливии и попавших под действие указа, — французская «Тоталь», британские «Бритиш гас» и «Бритиш петролеум», американский «Эксон», а также бразильская «Петробраз» и испанско-аргентинская «Репсол».

Следует иметь в виду, что национализация проводится прежде всего в экономических целях, то есть для предотвращения финансового краха тех объектов хозяйственной деятельности, роль которых в национальном хозяйстве велика, чтобы не вызвать широкомасштабные негативные социальные последствия[22].  Национализированные предприятия подвергаются санации за счет средств государственного бюджета и могут быть в дальнейшем приватизированы. В этом процессе никто не усматривает посягательства на собственность[23].

Конституция  РФ вопрос о национализации имущества, принадлежащего на праве личной собственности, специально не регулирует, не решен этот вопрос и в федеральном законодательстве. Часть 3 статьи 35 Конституции гласит: «Никто не может быть лишен своего имущества иначе как по решению суда. Принудительное отчуждение имущества для государственных нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения».

Лишение лица его имущества по решению суда (в форме приговора или решения, вынесенного в гражданском или арбитражном процессе) может иметь место только в предусмотренном законом случаях. Исчерпывающий перечень оснований принудительного изъятия у собственника имущества содержится в п. 2 ст. 235 Гражданского кодекса РФ.

Принудительное лишение имущества может проводиться вследствие ненадлежащего поведения собственника. К таким случаям относятся:

—обращение взыскания на имущество по обязательствам собственника;

—отчуждение имущества, которое в силу закона не может принадлежать

данному лицу;

—выкуп бесхозяйственно содержимых культурных ценностей;

—конфискация (ст. 237, 238,240, 243 ГК РФ).

Лишение собственника имущества возможно и в силу причин, не зависящих от его поведения. С такими причинами законодатель связывает государственные или муниципальные нужды. Последние не называются в ч. 3 ст. 35 Конституции РФ. Однако в данном случае под государственными нуждами следует понимать государственный или общественный интерес, поэтому понятием «государственные нужды» в ч. 3 ст. 35 охватываются и нужды муниципальные. Принудительное отчуждение имущества для этих нужд может быть произведено только при условии предварительного и равноценного возмещения. К таким случаям ГК РФ относит:

—отчуждение недвижимого имущества в связи с изъятием участка, на котором оно находится (ст. 239);

—реквизицию (ст. 242);

—национализацию (п. 2 ст. 235).

Изъятие имущества по этим основаниям производится возмездно с возмещением собственнику убытков в порядке, установленном ст. 239-243, 306 ГК РФ. Лицо, имущество которого реквизировано, вправе при прекращении действия обстоятельств, в связи с которыми произведена реквизиция, требовать по суду возврата ему сохранившегося имущества (п. 3 ст. 242 ГК РФ).

В соответствии со ст. 242 ГК РФ возможно также принудительное изъятие имущества в ситуациях чрезвычайного характера (реквизиция), когда требуется оперативное принятие соответствующих мер, например, в случаях стихийных бедствий, аварий, эпидемий, эпизоотии и при иных обстоятельствах, носящих чрезвычайный характер по решению государственных органов.

Мера государственного вмешательства в экономическую деятельность, осуществляемую в рамках рыночных механизмов, является одним из самых дискуссионных вопросов. Например, В.Е. Чиркин утверждает, что экономические теории и воззрения не могут устанавливаться государством в качестве государственных или обязательных, а государство не может провозгласить марксизм, либо экономический либерализм государственной экономической идеологией[24].  Б.Н. Топорнин высказывал мнение о том, что конституция должна определить «систему координат», в которой государство «играет свою экономическую функцию». К числу таких координат Б.Н. Топорнин относил общепризнанные ценности, основные цели развития, принципы демократии и господства права, указывая, что конституция может предусматривать инструменты государственного регулирования, в том числе, бюджет, налоги, экспортно-импортные льготы[25].

Следует согласиться с тем, что невозможно закрепить в конституции конкретную экономическую роль государства, определенную степень и предел государственного участия в экономике, так как распоряжение государством своими ресурсами не может все время осуществляться по единым, постоянным правилам. В то же время, общее содержание конституционно-правового регулирования экономики несет в себе важную ограничительную функцию, обозначая общие цели и задачи такого вмешательства и предусматривая соответствующие средства.

Несмотря на то, что государство берет на себя функции по устранению негативных социально-экономических последствий несовершенств рынка, созданию условий, обеспечивающих функционирование национального хозяйства в целом, его вмешательство в экономику не должно быть беспредельным[26].

Например, Т.Я. Хабриева и В.Е. Чиркин отмечают, что границей осуществления государственного регулирования экономики является эффективность. Пересечение этой черты может привести к исчезновению экономических стимулов, обеспечивающих результативное функционирование рыночного механизма. Так, Президент России в своем ежегодном послании Федеральному Собранию, определяя принципиальные идеологические и политические вопросы и вопросы социально-экономического развития страны в 2005 году и на ближайшее десятилетие — развитие России как свободного, демократического государства, отметил, что для решения этих задач крайне необходимо повышение эффективности государственного управления, строгое соблюдение чиновниками законности, предоставление ими качественных публичных услуг населению.

Для защиты экономических прав государство создает определенные институты, деятельность которых представляет собой способ гарантирования указанных прав.

Конституционный контроль за соблюдением экономических прав является одной из основных функций государства, поэтому они возложены прежде всего на органы государственной власти:

—Президента РФ как главы государства, гаранта прав и свобод человека и гражданина, который может приостанавливать действие актов органов исполнительной власти, субъектов Федерации, поскольку они противоречат Конституции РФ, до решения вопроса соответствующим судом, отменять постановления и распоряжения Правительства РФ (ч. 3 ста-тьи 115);

—Правительство РФ, которое осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан (статья 114);

—Федеральное Собрание РФ, принимающее федеральные законы в целях ограничения прав и свобод человека и гражданина только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (статья 55).

Определенные функции в области конституционного контроля возложены на федеральный Конституционный Суд, осуществляющий самостоятельно и независимо судебную власть посредством конституционного судопроизводства. Полномочия, порядок образования и деятельность Конституционного Суда РФ определяются Конституцией и Федеральным конституционным законом «О Конституционном Суде Российской Федерации».

Активными участниками защиты экономических прав граждан являются суды общей юрисдикции, арбитражные суды, мировые судьи.

Обратим особое внимание на динамику нарушений экономических прав граждан и организаций в последние годы — она весьма тревожна: по ряду составов она не замедляется, а растет.

Причинами массовых нарушений являются:

а) общие неблагоприятные экономические, политические, национальные и идеологические факторы, которые связаны с дестабилизацией и ухудшением жизни большинства людей;

б) утрата доверия к закону и власти, обязанной защитить его;

в) невысокий уровень правосознания, незнание закона, его игнорирование и нарушение;

г) недоработанность законодательства, отставание от запросов практики, а также запутанность и противоречивость законодательства.

Литература:

1. Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. Учебное пособие. М., 2004. С. 69.

2. Байтин М.И. Понятие и классификация функций социалистического государства // Учебные записки Саратовского юридического института. Вып. 19. Ч. 1. Саратов, 1970.

3. Государственное регулирование рыночной экономики. М., 2002. С. 15.

4. Диев А. Латиноамериканский вызов, или нефть и газ как оружие слабых // Планета людей. 2006. 12 мая.

5. Загашов Л.И. Экономические функции Советского государства. — М., 1968.

6. Комаров А. Государственное регулирование экономики // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 136.

7. Конституции государств Европы. Т. 2. —М., 2001. С. 239, 364 .

8. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2003. С. 87.

9. Краснов Ю.К. Государственное право России. История и современность. — М., 2002.

С. 695.

10. Морозова Л.А. Государство и собственность // Государство и право. 1996. № 12. С. 22-23.

11. Саватье Р. Теория обязательств. Юридический и экономический очерк / Пер. с фр. —М., 1972. С. 201-217.

12. Салищева Н.Г. Административное право и экономика / Административно-правовое регулирование экономических отношений. —М., 2001. С. 5.

13. Соколова И.Л. Особенности экономической функции федеративного государства // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 47.

14.          Топорнин Б.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы // Конституционный строй России. — М., 1992. С. 13.

15.          Цивадзе Д.Ю. Развитие экономических функции Советского государства. — М., 1970.

16.          Чиркин В.Е. Современное государство. — М., 2001. С. 303.

17.          Шкредов В.П. Экономика и право. —М., 1990; Анцупов В.В. Экономическая функция государства: Автореф. дисс... канд. юрид. наук. — Красноярск, 2004.

18. Экономическая теория / Под ред. Н.И. Базылева. — Минск, 1997. С. 41.

Библиография

1 См., напр.: Загашов Л.И. Экономические функции Советского государства. — М., 1968; Байтин М.И. Понятие и классификация функций социалистического государства // Учебные записки Саратовского юридического института. Вып. 19. Ч. 1. — Саратов, 1970; Цивадзе Д.Ю. Развитие экономических функции Советского государства. — М., 1970; Шкредов В.П. Экономика и право. — М., 1990; Анцупов В.В. Экономическая функция государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Красноярск, 2004.

2  См.: Салищева Н.Г. Административное право и экономика / Административно-правовое регулирование экономических отношений. — М., 2001. С. 5.

3  См.: Краснов Ю.К. Государственное право России. История и современность. — М., 2002. С. 695.

4  См.: Комаров А. Государственное регулирование экономики // Право и жизнь. 2000. № 31. С. 136. .

5 См.: Государственное регулирование рыночной экономики. — М., 2002. С. 15.

6  См.: Экономическая теория / Под ред. Н.И. Базылева. — Минск. 1997. С. 41.

7 См.: Государственное регулирование рыночной экономики. — М., 1998. С. 10.

8  См.: Соколова И.Л. Особенности экономической функции федеративного государства // Законодательство и экономика. 2005. № 5. С. 47.

9  См.: Саватье Р. Теория обязательств. Юридический и экономический очерк / Пер. с фр. — М., 1972.  С. 201-217.

10 См.: Краснов Ю.К. Государственное право России. История и современность. — М., 2002. С. 693.

11   См.: Морозова Л.А. Государство и собственность // Государство и право. 1996. № 12. С. 22-23.

12  См.: Морозова Л.А. Указ. ст. С. 22-23.

13  См. Интернет-сайт: http: // www.ng.ru.

14  См. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие / Сост. проф. В.В. Маклаков. 4-е изд., перераб. и доп. — М., 2003. С. 87.

15  См.: Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. Учебное пособие. — М., 2004. С. 69.

16 См.: Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. С. 196.

17  См.: Конституции зарубежных государств. Учебное пособие. С. 192.

18  См.: Конституции государств Европы. Т. 2. — М., 2001. С. 239, 364 .

19  Там же. С. 567.

20  Там же. Т. 2. С. 125.

21   См.: Арбузкин А.М. Конституционное право зарубежных стран. Учебное пособие. — М., 2004. С. 69.

22  В настоящее время подготовлено несколько альтернативных законопроектов о национализации. См.:  Интернет-сайт: http: // www. duma. gov. ru (официальный сайт Государственной Думы Российской Федерации).

23   См.: Диев А. Латиноамериканский вызов, или нефть и газ как оружие слабых // Планета людей. 2006.  12 мая.

24  См.: Чиркин В.Е. Современное государство. — М., 2001. С. 303.

25  См.: Топорнин Б.Н. Конституционно-правовые проблемы формирования новой экономической системы // Конституционный строй России.   — М., 1992. С. 13.

26 См., напр.: Загашов Л.И. Экономические функции Советского государства. М., 1968; Байтин М.И. Понятие и классификация функций социалистического государства // Учебные записки Саратовского юридического института. Вып. 19. Ч. 1. — Саратов, 1970; Цивадзе Д.Ю. Развитие экономических функции Советского государства. — М., 1970; Шкредов В.П. Экономика и право. — М., 1990; Анцупов В.В. Экономическая функция государства: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. —Красноярск, 2004.