Реализация концепции негосударственного финансового контроля в системе законодательства Российской Федерации

УДК 340.132.8:347.73
В.В. КОТОВ,
кандидат экономических наук, доцент кафедры правовой бухгалтерии и финансово-экономической экспертизы Всероссийской государственной налоговой академии Минфина России
 
Реализация концепции негосударственного финансового контроля в системе законодательства Российской Федерации подразумевает выработку рекомендаций по внесению необходимых изменений в действующие нормативные документы, а также учет влияния указанных изменений на смежные отрасли законодательства.
 
Следует отметить, что правовое регулирование негосударственного финансового контроля в России осуществляется многочисленными нормативными актами, в числе которых необходимо назвать НК РФ, федеральные законы от 21.11.1996 № 129-ФЗ  «О бухгалтерском учете» (далее — Закон о бухгалтерском учете), от 07.08.2001 № 119-ФЗ «Об аудиторской деятельности», от 26.12.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах», от 08.02.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью», от 02.12.1990 № 395-1 «О банках и банковской деятельности», а также указы Президента РФ и постановления Правительства РФ.
Вместе с тем в настоящее время отсутствует специальное законодательство о финансовом контроле (государственном и негосударственном), что влияет на правовую урегулированность этой важнейшей сферы общественных отношений. Существующие правовые акты, принятые в отношении финансового контроля, относятся к различным отраслям законодательства и отражают специфику конкретных предметов регулирования. Очевидно, что они были приняты в разное время для реализации конкретных социально-экономических задач, при этом отсутствовала научная концепция финансового контроля в рыночных условиях, что создавало законодателю дополнительные проблемы. Данные обстоятельства неизбежно отразились как на качестве источников права, так и на вопросах их взаимодействия, что привело к возникновению правовых коллизий, а также обусловило наличие пробелов в законодательстве.
Важную роль в решении указанной проблемы могло бы сыграть принятие закона о финансовом контроле как основы специального законодательства, регулирующего финансово-контрольные отношения. Как отмечает Ю.А.Тихомиров, «закон есть основной правовой акт, издаваемый законодательным (представительным) органом для регулирования важнейших общественных отношений»[1]. Однако закон о финансовом контроле не принят до настоящего времени и, более того, соответствующий законопроект даже не внесен для рассмотрения в Государственную думу.
Данное обстоятельство имеет ряд объективных причин, в числе которых следует назвать:
— некоторое отставание отечественной теории финансового контроля как правовой дисциплины от реалий социально-экономической среды;
— сложность финансового контроля в рыночных условиях;
— неоднозначность формулировок единых принципов для государственного и негосударственного контроля, которые выполняли бы не декларативную, а прагматическую функцию;
— динамизм и многоаспектность законодательства в сфере бухгалтерского учета, налогообложения, аудита;
— влияние идеологических и политических факторов, относящих финансовый контроль (в особенности негосударственный) к числу «пережитков» административной системы;
— противоречивость международных тенденций в сфере регулирования финансового контроля.
Большое значение для реализации концепции негосударственного финансового контроля в системе законодательства России играют теоретические аспекты соотношения систем регулирования бухгалтерского учета и финансового контроля. Институт бухгалтерского учета является в настоящее время «одной из конституционных гарантий единого рынка, единства экономического пространства как одной из основ конституционного строя Российской Федерации»[2]. Признание значительной социально-экономической роли бухгалтерского учета в документе высшего правового уровня (беспрецедентное для конституций зарубежных стран) в значительной мере определяет метод регулирования общественных отношений по поводу бухгалтерского учета. В данном случае необходимым следствием отнесения бухгалтерского учета к предмету ведения Российской Федерации является его законодательное регулирование, подразумевающее всеобщий обязательный характер применения правовых норм и наличие санкций за их нарушение.
В соответствии с п. 1 ст. 4 Закона о бухгалтер-ском учете положения данного правового акта распространяются на все организации, находящиеся на территории Российской Федерации, а также на филиалы и представительства иностранных организаций, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации.
Согласно ст. 18 Закона о бухгалтерском учете руководители организаций и другие лица, ответственные за организацию и ведение бухгалтерского учета, в случае уклонения от ведения бухгалтерского учета в порядке, установленном законодательством Российской Федерации и нормативными актами органов, осуществляющих регулирование бухгалтерского учета, искажения бухгалтерской отчетности и несоблюдения сроков ее представления и публикации привлекаются к административной или уголовной ответственности в соответствии с законодательством Российской Федерации.
Следует отметить, что соответствующие меры уголовной ответственности в настоящее время не установлены. Согласно ст. 15.11 КоАП РФ грубое нарушение правил ведения бухгалтерского учета и представления бухгалтерской отчетности, а равно порядка и сроков хранения учетных документов влечет наложение административного штрафа на должностных лиц в размере от 2 до 3 тыс. руб.
Вместе с тем институт финансового контроля пока не получил адекватного правового значения. Он не только не представлен в Конституции РФ, но и не отражен в специальном законодательстве. Таким образом, можно заключить, что роль бухгалтерского учета по отношению к финансовому контролю определена как доминирующая. Вместе с тем представляется, что указанные институты одинаково важны для общества.
С точки зрения теории управления учет и контроль являются функциями, необходимыми для существования любой управляемой системы — от конкретной организации до государства в целом. Учет без контроля теряет смысл, так как ценность учетной информации зависит от ее достоверности; контроль без учета невозможен, потому что учетные данные составляют предмет контроля. Более того, указанные функции являются не только взаимодополняющими, но и взаимно пересекающимися. Учет содержит в себе элементы контроля (двойная запись, уравнение баланса, равенство итогов синтетического и аналитического учета), а контроль — элементы учета (регистрация, обработка и предоставление информации).
В рыночных условиях существует специфический тип общественных отношений, возникающий по поводу предоставления организациями финансовой информации (в виде отчетности) неограниченному кругу заинтересованных лиц. При этом контроль также приобретает особенные черты: во-первых, сама информация о состоянии внутрихозяйственного контроля представляет интерес для того же неограниченного круга лиц; во-вторых, контроль является средством обеспечения достоверности финансовой информации. Следовательно, возникает новый тип общественных отношений — по поводу финансового контроля, который не рассматривался ранее в теории финансового права.
Как указывает С.Г. Чаадаев, «право по своей природе — лишь юридическое выражение социально-экономических условий данного общества. Поэтому метод правового регулирования той или иной сферы человеческой деятельности в определенной степени зависит от особенностей входящих в нее человеческих отношений»[3].
С учетом вышеизложенного, представляется целесообразным рассмотреть реализацию концепции негосударственного финансового контроля на двух уровнях нормативного регулирования — федеральных законов и подзаконных актов.
Соответственно для первого уровня нормативного регулирования следует разработать изменения и дополнения к Закону о бухгалтерском учете, а также рекомендации для проекта закона о финансовом контроле; для второго —  рассмотреть варианты принятия стандартов внутрихозяйственного контроля и изменения и дополнения к федеральным правилам аудиторской деятельности.
Кроме того, необходимо проанализировать влияние указанных изменений и дополнений на смежные отрасли законодательства.
Отметим, что Закон о бухгалтерском учете является одним из немногих действующих правовых актов, в которых определен комплекс задач финансового контроля. Данный нормативный акт в целом отличается четкостью структуры, согласованностью и взаимообусловленностью правовых норм, точностью формулировок. Указанные качественные характеристики позволяют Закону о бухгалтерском учете (без существенных редакционных правок) выполнять функцию основы специального законодательства в области бухгалтерского учета с 1996 года до настоящего времени.
Вместе с тем данный правовой акт представляется наиболее перспективным инструментом для реализации основных положений концепции негосударственного финансового контроля по нескольким основаниям:
— в настоящее время специалистами в области правовой бухгалтерии подготовлено большое число предложений по совершенствованию действующего законодательства, учитывающих результаты теоретических исследований, особенности новых форм хозяйствования, а также правоприменительную практику. Свидетельством данного процесса является подготовка Минфином России проекта закона об официальном бухгалтерском учете;
— органическое единство учета и контроля, аналогия общественных отношений, возникающих по поводу ведения учета и контроля, делают возможным и целесообразным объединение правовых норм, регулирующих данные институты, в комплексных источниках права.
Отметим, что в Законе о бухгалтерском учете отсутствует определение (дефиниция) внутрихозяйственного (внутреннего) контроля, не сформулированы его основные принципы, не установлено соотношение бухгалтерского учета и внутрихозяйственного контроля.
На наш взгляд, законодательное закрепление указанных норм позволит решить следующие задачи:
— классифицировать функции учета и контроля;
— установить степень важности контроля и меру его влияния на основные характеристики бухгалтерского учета;
— изложить основные, сущностные характеристики контроля;
— обеспечить единое толкование и понимание основных принципов контроля;
— создать единую методическую базу для формирования стандартов внутрихозяйственного контроля;
— точнее определять состав прав, обязанностей и ответственности должностных лиц.
Необходимо подчеркнуть, что нормы, регулирующие контроль, не выделены в Законе о бухгалтерском учете в обособленный раздел. Вместе с тем, принимая во внимание органическую связь учета и контроля, целесообразно сохранить структуру Закона о бухгалтерском учете без существенных изменений, внеся необходимые редакционные корректировки и дополнения, основываясь на разработанной концепции негосударственного финансового контроля.
Предлагаем следующие изменения и дополнения к тексту Закона о бухгалтерском учете:
1) абзац третий п. 3 ст. 1 «Бухгалтерский учет, его объекты и основные задачи» изложить в следующей редакции: «обеспечение информацией о предотвращении отрицательных результатов хозяйственной деятельности организации и выявлении внутрихозяйственных резервов обеспечения ее финансовой устойчивости»;
2) ст. 2 «Понятия, используемые в настоящем Федеральном законе» дополнить определением: «Внутрихозяйственный контроль (система внутрихозяйственного контроля) — совокупность организационных, технических и информационных мер, методик и процедур, используемых руководством организации в качестве средства для результативного, упорядоченного и эффективного ведения финансово-хозяйственной деятельности, соблюдения законности при ведении финансово-хозяйственной деятельности, обеспечения сохранности имущества, выявления, исправления и предотвращения ошибок и неправомерных действий персонала, а также своевременной подготовки достоверной финансовой (бухгалтерской) отчетности»;
3) в п. 2 ст. 5 «Регулирование бухгалтерского учета» включить подпункт следующего содержания: «положения и стандарты, устанавливающие принципы, правила и способы ведения внутрихозяйственного контроля»;
4) абзац седьмой п. 3 ст. 6 «Организация бухгалтерского учета в организациях» изложить в следующей редакции: «порядок внутрихозяйственного контроля, а также другие решения, необходимые для организации бухгалтерского учета»;
5) ст. 8 «Основные требования к ведению бухгалтерского учета» дополнить пунктом следующего содержания: «Достоверность данных бухгалтерского учета и отчетности должна подтверждаться системой внутрихозяйственного контроля»;
6) абзац первый ст. 16 «Публичность бухгалтерской отчетности» изложить в следующей редакции: «Акционерные общества открытого типа, банки и другие кредитные организации, страховые организации, биржи, инвестиционные и иные фонды, создающиеся за счет частных, общественных и государственных средств (взносов), а также иные организации, подлежащие обязательному аудиту или ревизии в соответствии с федеральными законами, обязаны публиковать годовую бухгалтерскую отчетность не позднее 1 июня года, следующего за отчетным»;
7) п. 2 ст. 17 «Хранение документов бухгалтерского учета» изложить в следующей редакции: «Рабочий план счетов бухгалтерского учета, другие документы учетной политики, процедуры кодирования, программы машинной обработки данных (с указанием сроков их использования), данные внутрихозяйственного контроля должны храниться организацией не менее пяти лет после года, в котором они использовались для составления бухгалтерской отчетности в последний раз».
 
Библиография
1 Тихомиров Ю.А. Административное право и процесс. — М., 2006. С. 134.
2 СЗ РФ. 14.04.2003. № 1. Ст. 1416.
3 Правовая бухгалтерия / Отв. ред. С.Г. Чаадаев. — М., 2001. С. 66.