Реализация международных стандартов участия финансовых учреждений в противодействии отмыванию денег и финансированию терроризма в законодательстве Российской Федерации

Т.В. МЕЛЬНИК,

соискатель Центра международно-правовых исследований Института государства и права РАН

Российское законодательство, направленное на борьбу с легализацией преступных доходов и финансированием терроризма, развивается с 2001 г. под влиянием международного права. Большое влияние оказали универсальные и европейские конвенции, а также Сорок и девять специальных рекомендаций ФАТФ. Одним из ключевых элементов системы противодействия легализации преступных доходов и финансированию терроризма является сотрудничество финансовых учреждений и государства.

Принцип сотрудничества уполномоченных государственных органов и финансовых учреждений и соответствующие положения международно-правовых актов легли в основу российского законодательства.

Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» определил круг организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, обязанных принимать меры по противодействию «отмыванию» денег и финансированию терроризма. К ним были отнесены: банки и иные кредитные организации, страховые компании, лизинговые компании, организации почтовой, телеграфной связи и иные некредитные организации, осуществляющие перевод денежных средств по поручению клиента, профессиональные участники рынка ценных бумаг, ломбарды.

Первоначально, перечень организаций, установленный российским законом, оказался недостаточно широким. В него, в частности, не попали организации, оказывающие посреднические услуги при совершении сделок с недвижимостью, казино и иные игорные заведения, традиционно подверженные рискам использования в целях «отмывания» денег.

Федеральный закон от 30 октября 2002 г. № 131-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» устранил указанный недостаток, включив в перечень организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, организации, осуществляющие скупку, куплю-продажу драгоценных металлов и драгоценных камней, ювелирных изделий из них и лома таких изделий; организации, содержащие тотализаторы и букмекерские конторы, а также проводящие лотереи и иные игры, в которых организатор разыгрывает призовой фонд между участниками, в том числе в электронной форме; организации, осуществляющие управление инвестиционными фондами или негосударственными пенсионными фондами.

Федеральным законом от 28 июля 2004 г. № 88-ФЗ в Федеральный закон от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» были внесены изменения и дополнения, подготовленные в соответствии с новой редакцией Сорока рекомендаций ФАТФ, принятой в июне 2003 года.

Перечень организаций и лиц, обязанных осуществлять меры по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, существенно расширился. Соответствующие обязанности в полном объеме были распространены на организации, оказывающие посреднические услуги при осуществлении сделок купли-продажи недвижимого имущества, а также, в ограниченном объеме, на адвокатов, нотариусов и лиц, осуществляющих предпринимательскую деятельность в сфере оказания юридических или бухгалтерских услуг.

Проблема реализации положений закона, касающихся контроля операций с недвижимым имуществом, заключается в том, что обязанность сообщения о соответствующих операциях возложена не на орган, осуществляющий регистрацию недвижимости, а на риэлтерские фирмы. В результате в уполномоченный орган попадают сообщения только о тех сделках с недвижимым имуществом, которые осуществляются с участием посредника, и при условии, что посредник захочет показать свое участие в сделке.

Круг обязанностей организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, соответствует требованиям Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. и Рекомендациям ФАТФ, близок к положениям Директивы Совета ЕС 91/308 от 10 июня 1991 г.

Федеральный закон «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» предусматривает обязанности идентификации клиентов; идентификации выгодоприобретателей; хранения документов в течение не менее 5 лет; сообщения об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также подозрительных операциях и необычных сделках; назначение специальных должностных лиц либо создание подразделений, ответственных за реализацию правил и программ внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; обучение персонала.

Федеральным законом от 30 октября 2002 г. № 131-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем”», была введена важная норма, направленная на обеспечение исполнения обязанности идентификации клиентов. Кредитным организациям предоставлено право отказаться от заключения договора банковского счета (вклада) с физическим или юридическим лицом в случае непредставления документов, подтверждающих сведения, необходимые для его идентификации, либо представления недостоверных документов.

В российском законодательстве установлена обязанность сообщения в уполномоченный орган об операциях, подлежащих обязательному контролю, перечень которых определен в ст. 6 Федерального закона от 7 августа 2001 г. № 115-ФЗ.Федеральным законом от 28 июля 2004 г. № 88-ФЗ расширен перечень операций, подлежащих обязательному контролю. К числу таких операций отнесены предоставление юридическими лицами, не являющимися кредитными организациями, беспроцентных займов физическим лицам и (или) другим юридическим лицам, а также получение такого займа; сделки с недвижимым имуществом на сумму равную или превышающую 3 миллиона рублей.

Нашла закрепление в Федеральном законе и обязанность установления истины. В соответствии с ч. 2 ст. 7 организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом, обязаны разработать правила внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем и программы его осуществления. В правилах и программах, с учетом специфики деятельности каждой организации, закрепляются критерии выявления и признаки необычных сделок, которые могут быть связаны с легализацией доходов, полученных преступным путем, либо финансированием терроризма. В случае выявления таких сделок организация обязана направить сообщение в уполномоченный орган. Обязанность установления истины присутствует и при выявлении операций, подлежащих обязательному контролю. Так, к операциям, подлежащим обязательному контролю, отнесено снятие со счета или зачисление на счет юридического лица денежных средств в наличной форме в случаях, если это не обусловлено характером его хозяйственной деятельности. Дать оценку, обусловлено ли проведение операции характером хозяйственной деятельности юридического лица, должна кредитная организация, основываясь на изучении клиента и обычного характера его операций.

Таким образом, законодатель подошел к проблеме сотрудничества финансовых институтов с уполномоченным органом достаточно гибко. С одной стороны, под обязательный контроль поставлены наиболее характерные для легализации доходов, полученных преступным путем, операции. С другой стороны, оставлен простор для профессиональной оценки конкретной операции сотрудниками организации, осуществляющей операцию.

В Федеральном законе «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» закреплено понятие «внутреннего контроля». Под внутренним контролем в соответствии со ст.3 Федерального закона понимается деятельность организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, по выявлению операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем.

Для осуществления внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, в кредитных организациях назначены специальные должностные лица либо созданы структурные подразделения, выполняющие данную функцию. Как правило, это самостоятельные подразделения, имеющие статус отдела или управления в зависимости от масштабов деятельности кредитной организации. В ряде кредитных организаций такие отделы входят в состав службы безопасности. За работу структурного подразделения кредитной организации, осуществляющего мероприятия по противодействию легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, как правило, отвечает один из заместителей председателя правления кредитной организации.

Правила и программы внутреннего контроля кредитных организаций были разработаны с учетом Указания Банка России «О рекомендациях по разработке кредитными организациями правил внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» от 28.11.2001 № 137-Т с изменениями и дополнениями, внесенными Письмом Банка России от 16 января 2003 г. № 6-Т. В настоящий момент документом, регулирующим разработку кредитными организациями правил внутреннего контроля в кредитных организациях, является Письмо Банка России от 13.07.2005 №99-Т.

Рекомендации предусматривают разработку следующих программ: программу идентификации и изучения кредитной организацией своих клиентов; программу выявления в деятельности клиентов операций, подлежащих обязательному контролю, и иных операций с денежными средствами или иным имуществом, связанных с легализацией (отмыванием) доходов, полученных преступным путем; программу проверки информации о клиенте или операции клиента для подтверждения обоснованности или опровержения подозрений осуществления клиентом легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем; программу документального фиксирования информации, указанной в статье 7 Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»; программу хранения информации и документов, полученных в результате реализации программ осуществления внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; программы обучения сотрудников кредитной организации по вопросам противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем; программу, определяющую порядок организации в кредитной организации работы по отказу от заключения договора банковского счета (вклада) с физическими и юридическими лицами и отказу в выполнении распоряжения клиента об осуществлении операции; программу, определяющую порядок организации в кредитной организации работы по приостановлению операций с денежными средствами или иным имуществом; иные необходимые программы.

Кредитным организациям было также рекомендовано разработать критерии оценки риска осуществления клиентом легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, с учетом видов деятельности клиента, государств (территорий), с которыми связана деятельность клиента, а также видов банковских операций, осуществляемых клиентом. Рекомендуемые критерии оценки риска осуществления клиентом легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, основаны на рекомендациях ФАТФ.

На практике правила и программы внутреннего контроля кредитных организаций предусматривают присвоение клиенту одного из двух уровней риска: высокий либо низкий уровень. В случае если уровень риска осуществления клиентом легализации (отмывания) доходов, полученных преступным путем, оценивается как высокий, его операциям уделяется повышенное внимание со стороны уполномоченного лица или подразделения банка. Уровень риска играет роль при принятии решения об оценке операции клиента как вызывающей подозрение в легализации (отмывании) доходов, полученных преступным путем, и направлении сообщения в Федеральную службу по финансовому мониторингу. Кроме того, при высоком уровне риска кредитная организация не реже одного раза в год обновляет сведения, полученные при идентификации клиента.

Направление информации в Федеральную службу Российской Федерации по финансовому мониторингу кредитными организациями осуществлялось в соответствии с Положением Банка России от 28 ноября 2001 г. № 161-П «О порядке представления кредитными организациями в уполномоченный орган сведений, предусмотренных Федеральным законом «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем»[1]. В связи с изменениями и дополнениями закона Банком России было принято Положение от 20 декабря 2002 г. № 207-П[2]. В настоящее время действует Положение от 29.08.2008 № 321-П.

Сообщение об операции направляется в электронной форме, подписанное зарегистрированной электронной цифровой подписью через территориальное учреждение Банка России. При этом, в соответствии с п. 2.10. Положения, кредитная организация обязана направить сообщение до 16 часов по местному времени рабочего дня, следующего за днем совершения операции.

В соответствии с Постановлением Правительства РФ от 8 января 2003 г. № 6 «О порядке утверждения правил внутреннего контроля в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом»[3]  правила внутреннего контроля утверждаются руководителями организаций и представляются на согласование в соответствующий надзорный орган.

В целях обеспечения соответствия правил внутреннего контроля требованиям законодательства организации, не имеющие надзорных органов, осуществляют согласование правил с Федеральной службой по финансовому мониторингу. Приказом Комитета Российской Федерации по финансовому мониторингу от 7 февраля 2003 г. № 15 было утверждено Положение «О согласовании правил внутреннего контроля организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, в сфере деятельности которых отсутствуют надзорные органы». В соответствии с Положением Росфинмониторинг в течение 15 дней рассматривает представленные правила и принимает решение о согласовании или мотивированном отказе.

Кредитные организации, являющиеся участниками рынка ценных бумаг, осуществляют согласование правил внутреннего контроля как с Центральным Банком России, так и с Федеральной службой по финансовым рынкам.

Обучение персонала включает как обучение сотрудников, отвечающих за реализацию правил и программ внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, так и сотрудников, непосредственно работающих с клиентами. Обучение в большинстве организаций, осуществляющих операции с денежными средствами или иным имуществом, проводится в обязательном порядке при приеме на работу, а также ежегодно. Кроме того, ответственные сотрудники регулярно знакомят персонал, работающий с клиентами, с изменениями законодательства и подзаконных нормативных актов, регулирующих вопросы борьбы с легализацией доходов, полученных преступным путем. Для проведения обучения привлекаются специалисты государственных органов и научные работники. В ряде крупных организаций разработаны специальные пособия, используются зарубежные учебные курсы и видеоматериалы.

В новой редакции закон предусматривает установление Правительством РФ, а для кредитных организаций Банком России квалификационных требований к должностным лицам, ответственным за реализацию правил и программ внутреннего контроля, в организациях, осуществляющих операции с денежными средствами и иным имуществом.

Контроль за реализацией кредитными организациями мер противодействия легализации доходов, полученных преступным путем, осуществляет Банк России. Механизмы контроля регулируются Федеральным законом «О банках и банковской деятельности», и Письмом  Банка России «Об осуществлении Банком России контроля за исполнением кредитными организациями Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов,  полученных преступным путем, и финансированию терроризма» от 25 июля 2003 г. № 115-Т.

В соответствии с данным положением Банком России осуществляются инспекционные проверки кредитных организаций в порядке, установленном Инструкцией Банка России от 19 февраля 1996 г. № 34 «О порядке проведения проверок кредитных организаций и их филиалов уполномоченными представителями Центрального Банка Российской Федерации (Банка России)».

Положением предусмотрена возможность изучения вопросов организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем в рамках комплексных инспекционных проверок и тематических инспекционных проверок по отдельным направлениям деятельности кредитной организации. Возможно также проведение самостоятельных тематических инспекционных проверок по организации противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем.

В ходе проверки кредитной организации проверяется наличие утвержденных правил и программ внутреннего контроля в целях противодействия легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма, их соответствие требованиям законодательства, наличие ответственного должностного лица, соблюдение требований законодательства, а также выборочно отдельные банковские дни и операции.

В случае выявления в ходе проверки операций с денежными средствами или иным имуществом, подлежащих обязательному контролю, о которых не были направлены сообщения в уполномоченный орган, Банк России не вправе самостоятельно информировать об этих операциях Росфинмониторинг. Однако Банк России имеет право требовать устранения выявленных нарушений, связанных, в том числе, с полнотой и своевременностью представления сведений в уполномоченный орган.

По результатам инспекционной проверки составляется акт, в котором фиксируются все выявленные нарушения либо отсутствие таковых.

За нарушение требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма» организации, осуществляющие операции с денежными средствами или иным имуществом несут ответственность в соответствии с действующим законодательством.

Федеральным законом от 30 октября 2002 г. № 130-ФЗ  КоАП РФ был дополнен статьей 15.27. «Нарушение законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма». За неисполнение организацией, осуществляющей операции с денежными средствами или иным имуществом, положений законодательства в части фиксирования, хранения и представления информации об операциях, подлежащих обязательному контролю, а также в части организации внутреннего контроля, установлена административная ответственность в виде штрафа, налагаемого на должностных лиц в размере от ста до двухсот минимальных размеров оплаты труда, на юридических лиц в размере от пятисот до пяти тысяч минимальных размеров оплаты труда.

Привлечение к ответственности кредитных организаций осуществляется в соответствии со ст. 75 Федерального закона от 10 июля 2002 г. № 86-ФЗ «О Центральном банке Российской Федерации (Банке России). В случае нарушения кредитной организацией требований Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем» и невыполнения в установленный срок предписания Банка России об устранения нарушений Банк России имеет право применить одну из мер, установленных в статье 75, вплоть до отзыва лицензии на осуществление банковских операций.

Банком России выпущено Письмо от 11 августа 2003 г. № 117-Т о применении к кредитным организациям мер принуждения за нарушения законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма[4], в соответствии с которым Банк России применяет предусмотренные законодательством меры принуждения к кредитным организациям, нарушающим соответствующие правовые нормы.

Банком России были изданы Указание от 24 мая 2002 г. № 1152-У «О внесении изменений и дополнений в Указание Банка России от 27 августа 2001 г. № 1025-У «О порядке инициирования отзыва у кредитных организаций лицензий на осуществление банковских операций в соответствии с частью 1 и частью 2  ста-тьи  20  Федерального  закона  «О банках и банковской деятельности»[5]  и Указание от 28 мая 2001 г.  № 1154-У «О внесении изменений и дополнений в Положение Банка России от 2 апреля 1996 года № 264 «Об отзыве лицензии на осуществление банковских операций у кредитных организаций в Российской Федерации».

В соответствии с данными изменениями и дополнениями территориальное учреждение Банка России вправе ходатайствовать об отзыве у кредитной организации лицензии в случае неоднократного (два и более раз) нарушения кредитной организацией в течение года требований статей 6 и 7 (за исключением п.3 ст.7) Федерального закона «О противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма».

Проведенный анализ положений российского законодательства о противодействии легализации (отмыванию) доходов, полученных преступным путем, и финансированию терроризма позволяет сделать вывод о том, что российское законодательство соответствует положениям международно-правовых актов, в которых участвует Россия, и позволяет достаточно эффективно участвовать в международном сотрудничестве.

Библиография

1 См.: Вестник Банка России 2001. № 78 .

2  См.: Вестник Банка России. 2003. № 2.

3  См.: Российская газета. 2003. 15 янв.

4 См.: Вестник Банка России 2003. № 47 .

5 См.: Вестник Банка России. 2002. № 31.