Реализация полномочий исполнительно-распорядительного органа муниципального образования в сфере управления и распоряжения муниципальной собственностью (на материалах города Искитима Новосибирской области)

УДК  342.553

Страницы в журнале: 54-56

А.Г. МИХАЙЛОВ,

соискатель кафедры конституционного и муниципального права Сибирской академии государственной службы, начальник управления имущества и земельных отношений администрации г. Искитима Новосибирской области

Статья посвящена проблемам в сфере  управления и распоряжения земельными участками, расположенными на территории муниципального образования. На примере г. Искитима Новосибирской области проанализирована ситуация по предоставлению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, сформулированы предложения по внесению изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: управление и распоряжение земельными участками, льгота по бесплатному предоставлению, аренда, муниципальная собственность.

Clause is devoted to problem questions in sphere of management and order by the ground areas located in territory of municipal. The author an example of municipal formation of Iskitim of Novosibirsk area analyses a situation on granting the ground areas for individual housing construction on, the offers on modification in the current legislation are formulated.

Keywords: management and order by the ground areas, privilege on free-of-charge granting, rent, municipal property.

Основой устойчивого развития и экономической самостоятельности муниципальных

образований в гражданском обороте должна служить муниципальная собственность. Управление муниципальной собственностью и финансовыми средствами не случайно рассматривается в науке муниципального права как одна из важнейших функций местного самоуправления.

Компетенция органов местного самоуправления по управлению собственностью складывается из полномочий, необходимых для их функционирования, по реализации предметов собственного ведения в сфере жизнедеятельности населения, проживающего на территории муниципального образования, на которую распространяется их юрисдикция. Основная цель управления муниципальной собственностью — удовлетворение потребностей населения, т. е. обеспечение всестороннего и гармоничного развития экономической, социальной, экологической и других сфер жизнедеятельности.

В соответствии со статьями 130 и 132 Конституции РФ органы местного самоуправления обладают правами по владению, пользованию и распоряжению муниципальной собственностью без указания на какие-либо ограничения. Этот принцип подтвержден и положениями ст. 51 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Существующая в настоящее время система управления объектами муниципальной собственности нуждается в совершенствовании. Так, до сих пор полностью не сформирован реестр муниципальной  недвижимости, отсутствует четкое определение прав пользователя недвижимостью; права  муниципалитетов на объекты недвижимости не зарегистрированы в установленном законом порядке. В этой связи важная задача управления муниципальной собственностью  — проведение инвентаризации и учета объектов недвижимости. Однако у большинства муниципальных образований  не хватает финансовых средств для выполнения работ по оформлению прав муниципальной собственности на объекты недвижимости и земельные участки. Например, в г. Искитиме Новосибирской области в настоящее время на проведение инвентаризации муниципальных зданий  необходимо более 12 млн руб., на землеустроительные работы — 4 млн руб. Поскольку  перечисленные мероприятия — разовые, представляется необходимым выделение из федерального бюджета специального разового финансирования. Государственная регистрация права муниципальной собственности и организация учета объектов, находящихся в собственности муниципалитетов, без сомнения приведет к повышению эффективности  использования этой собственности.

Федеральным законом от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации» определен порядок безвозмездного перераспределения имущества между уровнями публичной власти, между муниципальными районами, поселениями и городскими округами. Однако до сих пор все еще законодательно не урегулирован вопрос перераспределения имущества в случаях, когда договоренность между органами публичной власти не достигнута.

Сегодня одним из главных является вопрос управления и распоряжения земельными участками. По мнению М. Попова, «законодатель отказался от идеи всеобъемлющего разграничения государственной собственности на землю и закрепил дуализм публичной земельной собственности, при котором одна часть земель будет иметь конкретного собственника — Российскую Федерацию, субъект Российской Федерации или муниципальное образование, а другая часть будет находиться в неразграниченной бессубъектной государственной собственности»[1].

Вместе с тем возложение на органы местного самоуправления полномочий по управлению и распоряжению государственными землями носит временный характер и будет осуществляться до окончания процедуры разграничения государственных земель[2]. Муниципальные органы распоряжаются государственной землей не в силу наличия вещного права собственности с присущей ему триадой правомочий «пользоваться — владеть — распоряжаться», а в силу особых полномочий, временно законодательно установленных. Именно поэтому объем полномочий органов местного самоуправления в отношении неразграниченных земель существенно меньше, чем правомочия собственника[3].

Немало проблем существует именно в сфере управления и распоряжения земельными участками, расположенными на территории муниципальных образований.

В соответствии с п. 2 ст. 28 ЗК РФ предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность граждан и юридических лиц осуществляется за плату. Бесплатное предоставление земельных участков может осуществляться только в случаях, предусмотренных ЗК РФ, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации.

Законодательством Российской Федерации  установлены категории граждан, наделенных правом бесплатного получения в собственность земельных участков. Так, Законом РФ от 15.01.1993 № 4301-1 «О статусе Героев Советского Союза, Героев Российской Федерации и полных кавалеров ордена Славы» указанной категории граждан предоставлены льготы, в частности, бесплатное получение в собственность земельных участков под строительство индивидуальных жилых домов, дач, под садово-огородные и личные подсобные хозяйства. Федеральным законом от 09.01.1997 № 5-ФЗ «О предоставлении социальных гарантий Героям Социалистического Труда и полным кавалерам ордена Трудовой Славы» предусматривается бесплатное предоставление в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, дачного строительства, ведения личного подсобного хозяйства, для садоводства и огородничества.

На территории Новосибирской области бесплатное  предоставление в собственность граждан земельных участков осуществляется в соответствии с  Законом от 14.04.2003 № 108-ОЗ «Об использовании земель на территории Новосибирской области» (далее — Закон № 108-ОЗ). В ст. 15 данного закона определены категории граждан, имеющих право на однократное бесплатное приобретение в собственность земельных участков для индивидуального жилищного строительства, садоводства, огородничества. Это инвалиды войны, участники Великой Отечественной войны, ветераны боевых действий и др.

Проблемы муниципальных образований Новосибирской области в части бесплатного предоставления земельных участков  в собственность граждан наглядно показывает имеющаяся по данному вопросу практика в г. Искитиме.

В соответствии с действующим законодательством земельный участок до передачи в собственность граждан должен быть соответствующим образом подготовлен, т. е. выполнены  землеустроительные работы, осуществлена постановка на государственный  кадастровый учет; на земельном участке должны быть проведены вода, электричество. Выполнение этих работ требует значительных финансовых затрат из местного бюджета. Указанные  расходы муниципального образования по подготовке земельных участков  Законом № 108-ОЗ не учитываются, не предусмотрена также их компенсация.

Установленные Законом  № 108-ОЗ положения по бесплатному предоставлению земельных участков в собственность граждан не отражают требования действующего федерального законодательства и Конституции РФ.  Так, согласно ч. 2 ст. 132  Конституции РФ органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Статьей 15 Закона № 108-ОЗ устанавливается государственная льгота по бесплатному предоставлению земельных участков. Предписывая органам местного самоуправления предоставлять государственную льготу,  закон субъекта Российской Федерации должен предусматривать и процедуру предоставления данной льготы, однако в Новосибирской области такой порядок до настоящего времени все еще не разработан.

Для организации индивидуального жилищного строительства администрацией г. Искитима в 2007 году гражданам через аукцион было продано 11 земельных участков общей площадью 13 200 м2,  в то же время ветеранам боевых действий по заявлениям было предоставлено в собственность бесплатно 19 земельных участков общей площадью 22 800 м2. В 2008 году через аукцион для индивидуального жилищного строительства было продано 17 земельных участков, ветеранам боевых действий  предоставлено 18 земельных участков. За 1-е полугодие 2009 года было продано 19 земельных участков, предоставлено  в собственность бесплатно в соответствии с льготой, установленной Законом № 108-ОЗ, 17 земельных участков[4]. 

В период с 2007 года по 1-е полугодие 2009 го-да в г. Искитиме бесплатно в собственность граждан было предоставлено 54 земельных участка для организации индивидуального жилищного строительства. Однако по состоянию на 1 декабря 2009 г. получили разрешение на строительство и приступили к строительству собственники лишь пяти участков (10% от общего количества), основное же количество предоставленных бесплатно земельных участков выставлены гражданами на перепродажу по рыночной стоимости. Таким образом, действующая система бесплатного предоставления земельных участков в собственность граждан на территории Новосибирской области не только не способствует осуществлению индивидуального жилищного строительства на территории муниципальных образований, но и, помимо всего прочего, приводит к потерям доходной части и увеличению расходной части (формирование земельного участка и обеспечение коммуникациями) бюджетов муниципальных образований. Например, потери бюджета г. Искитима за период с 2007 года по 1-е полугодие  2009 года вследствие бесплатного предоставления земельных участков составили более 5 млн руб.

В целом, как показывает практика, установленная ЗК РФ система предоставления земельных участков для индивидуального жилищного строительства не дает возможности гражданам, не имеющим достаточных финансовых средств, но имеющим желание строиться, приобрести земельный участок по рыночной стоимости. Так, например, в г. Искитиме при опубликовании информационного сообщения о предоставлении земельных участков для организации индивидуального жилищного строительства подается от трех до восьми заявлений на один участок. В соответствии с общими нормами, установленными действующим законодательством, победителем аукциона признается лицо, предложившее наибольшую цену. Как показал последний аукцион, проведенный администрацией г. Искитима в августе 2009 года, из десяти земельных участков, выставленных на торги, в семи случаях победителем было признано одно и то же физическое лицо, предложившее максимальную цену. В октябре 2009 года два участка из семи выставлены этим физическим лицом  на перепродажу по более высокой цене.

Действующие в настоящее время законодательные установления  по предоставлению земельных участков для организации индивидуального жилищного строительства не дают многим гражданам  возможности  приобрести земельные участки и начать строительство индивидуальных жилых домов.

Одним из вариантов разрешения сложившейся  в муниципальных образованиях ситуации по предоставлению земельных участков для индивидуального жилищного строительства, по нашему мнению,  может стать  внесение изменений  в  ст. 30.1 ЗК РФ, а именно — п. 3 ст. 30.1 предлагаем изложить в следующей редакции:

«Предоставление земельного участка в аренду для индивидуального жилищного строительства может осуществляться на основании заявления гражданина, заинтересованного в предоставлении земельного участка.

В двухнедельный срок со дня получения заявления гражданина о предоставлении в аренду земельного участка исполнительный орган государственной власти или орган местного самоуправления, предусмотренные статьей 29 настоящего Кодекса, может принять решение о проведении аукциона по продаже земельного участка или права на заключение договора аренды такого земельного участка либо о предоставлении  такого земельного участка  в аренду гражданину, указанному в абзаце первом настоящего пункта, признанному нуждающимся, в установленном законодательством порядке, по ставкам арендной платы, установленной решением представительного органа местного самоуправления». 

В этом случае отпадет  необходимость вводить какие-либо дополнительные льготы в действующее законодательство, в том числе и на уровне субъекта Российской Федерации.

Библиография

1 Попов М. Публичная земельная собственность: что нового с 1 июля 2006 года // Хозяйство и право. 2006. № 7. С. 66.

2 См.: Урсу А.В. Земля и местное самоуправление // Российская юстиция. 2007. № 2. С. 34.

3 См.: Киндеева Е.А., Пискунова М.Г. Порядок предоставления земель и арендная плата // ЭЖ-Юрист. 2006. № 28. С. 11.

4 Данные архива администрации г. Искитима Новосибирской области за 2007 год — 1-е полугодие 2009 года.